我國(guó)異地高考面臨的困境及政策選擇

張宇

摘 要 教育公平是社會(huì)公平的重要領(lǐng)域。落實(shí)外來(lái)人口異地高考權(quán)利對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)教育公平、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有著重要的意義和深遠(yuǎn)的影響。近年來(lái)推進(jìn)異地高考的呼聲越來(lái)越高，然而，由于各種原因，我國(guó)異地高考還面臨著很多困境，主要有高考戶籍制度的限制、各地教育資源配置不均衡、地方保護(hù)主義盛行等。有效推進(jìn)我國(guó)異地高考，應(yīng)逐步建立以學(xué)籍為主的高考報(bào)名制度、通過(guò)宏觀調(diào)控優(yōu)化教育資源的配置、努力破除地方保護(hù)主義思想并以高考報(bào)名人數(shù)為依據(jù)分配招生名額。

關(guān)鍵詞 異地高考 教育公平 政策選擇

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工數(shù)量和城市流動(dòng)人口不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年義務(wù)教育階段隨遷子女達(dá)1260.7萬(wàn)人，占義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的8.4%[1]。在這種情況下，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的異地高考問(wèn)題日益受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。為了解決這一問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳于2012年8月30日轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門(mén)《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見(jiàn)》，要求各地方在2012年12月31日之前出臺(tái)關(guān)于異地高考問(wèn)題的具體辦法[2]。盡管各地已相繼出臺(tái)了進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女異地高考的辦法，但這一問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決。進(jìn)一步推進(jìn)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女異地高考政策的公平性和有效性仍是當(dāng)前亟待解決的課題。

一、實(shí)現(xiàn)異地高考的必要性

教育問(wèn)題一直是社會(huì)所關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，教育關(guān)乎學(xué)生的未來(lái)和國(guó)家的發(fā)展。在人口大量流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)背景下，解決進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的異地高考問(wèn)題不僅關(guān)系到億萬(wàn)家庭的切身利益，也直接關(guān)系到教育權(quán)的公平問(wèn)題。雖然在2008年就已經(jīng)有全國(guó)人大代表呼吁解決城市外來(lái)務(wù)工人員子女們就地高考的問(wèn)題，但由于存在著利益矛盾及制度約束等方面的困境，異地高考問(wèn)題一直沒(méi)有取得明顯的進(jìn)展，由此帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題也日趨嚴(yán)重。早日實(shí)現(xiàn)異地高考，在當(dāng)前至少具有以下三個(gè)方面的價(jià)值。

1.有利于促進(jìn)社會(huì)公平

教育公平是社會(huì)公平的重要領(lǐng)域，推進(jìn)異地高考有助于落實(shí)公民平等受教育的權(quán)利，從而促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。隨著流動(dòng)人口不斷增加，保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的公平教育權(quán)成為保障進(jìn)城務(wù)工人員公平權(quán)利的重要方面。當(dāng)前，教育公平主要體現(xiàn)在能否平等地接受教育并公平地參加高考競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女能否在其遷入地參加高考并取得平等競(jìng)爭(zhēng)資格已成為實(shí)現(xiàn)教育公平必須解決的重要議題。

2.有利于學(xué)齡兒童的健康成長(zhǎng)

現(xiàn)在各地區(qū)的課程內(nèi)容、課本版本、考試范圍、考試形式等并不是完全一樣，有些地區(qū)存在的差異還較大。如果進(jìn)城務(wù)工人員的子女在父母工作的地方上學(xué)后，再回到自己的戶籍所在地參加高考，就要接受與以往學(xué)習(xí)有所不同的課程內(nèi)容，這不僅會(huì)影響他們的成績(jī)，還會(huì)增加他們的壓力。如果父母把孩子留在戶籍所在地學(xué)習(xí)，又會(huì)導(dǎo)致父母與子女分離，不僅父母難以監(jiān)督和輔助孩子學(xué)習(xí)，也難以在日常生活中給予孩子更多關(guān)愛(ài)，不利于孩子身心健康成長(zhǎng)。如果父母留下一人照顧孩子，則不僅會(huì)減少務(wù)工收入，還會(huì)導(dǎo)致夫妻分離，不利于家庭穩(wěn)定。無(wú)疑，實(shí)現(xiàn)異地高考將有助于解決流動(dòng)人口家庭面臨的這些困境，促進(jìn)學(xué)生的健康成長(zhǎng)。

3.有利于減少流動(dòng)家庭支出

進(jìn)城務(wù)工人員的經(jīng)濟(jì)條件普遍不寬裕，他們?yōu)榱藢ふ腋嗟墓ぷ鳈C(jī)會(huì)和較好的工資待遇，背井離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工。如果其子女不能在就業(yè)地參加高考，他們將不得不選擇將孩子留在家鄉(xiāng)，這就勢(shì)必增加家庭團(tuán)聚的成本。如果能夠?qū)崿F(xiàn)異地高考，不僅可以在一定程度上避免家庭成員分離之苦，還可以減少流動(dòng)家庭的交通支出。

二、我國(guó)異地高考面臨的困境

實(shí)現(xiàn)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女異地高考，賦予他們同當(dāng)?shù)鼐用裢鹊慕逃龣?quán)利既是社會(huì)公平的要求，也是促進(jìn)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女健康成長(zhǎng)的重要條件。然而，從各地異地高考方案來(lái)看，仍存在大量對(duì)異地高考的限制性規(guī)定。很多地方政府并不愿意放開(kāi)對(duì)異地高考的限制，顯示出在推進(jìn)異地高考的過(guò)程中仍面臨一系列問(wèn)題和阻礙。從我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，實(shí)現(xiàn)異地高考主要面臨以下障礙。

1.高考戶籍制度的限制

我國(guó)的高考考試和錄取一直與戶籍制度掛鉤，這樣的方式在城市化進(jìn)程緩慢和流動(dòng)人口較少的時(shí)期，其弊端并不特別明顯。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)流動(dòng)人口呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，考生必須在其戶籍所在地參加高考和錄取的高考體制弊端就日益凸顯出來(lái)。由于目前的戶籍制度仍嚴(yán)格限制戶籍的跨區(qū)域遷移，而考生又必須在戶籍所在地參加高考，這就要求進(jìn)城務(wù)工人員的隨遷子女必須回到自己的戶籍所在地參加高考[3]。這不僅給進(jìn)城務(wù)工人員及其子女帶來(lái)諸多不便，更重要的是限制了異地高考的實(shí)現(xiàn)。

2.高等教育資源配置不均衡的制約

我國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著較大差異，教育資源特別是高等教育資源的分布極不均衡。比較而言，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，經(jīng)濟(jì)水平較高，所擁有的教育資源也較多，而中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)低于東部地區(qū)，所擁有的教育資源相對(duì)來(lái)說(shuō)也較少。我國(guó)教育資源分配的不公平還體現(xiàn)在政府對(duì)重點(diǎn)高校的傾斜性財(cái)政支持政策。為了使部分高校盡快進(jìn)入世界著名高校的行列，中央政府將一批重點(diǎn)高校確定為“985”高校、“211”高校加以重點(diǎn)支持，而這些重點(diǎn)高校大多分布在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)?shù)卣軌蚪o高校提供更多的經(jīng)費(fèi)投入，從而使這些高校在師資狀況、教育設(shè)施、圖書(shū)配備等很多方面都會(huì)比中西部地區(qū)高校擁有較大優(yōu)勢(shì)。在高等教育資源配置存在嚴(yán)重不均衡的條件下，若各地同時(shí)放開(kāi)異地高考，東西部之間的教育資源和教育質(zhì)量差異會(huì)使人們?yōu)閷で蟾玫慕逃Y源而大量涌入東部地區(qū)，這不僅會(huì)增加遷入地政府的財(cái)政壓力，也會(huì)擠占遷入地的教育資源?？梢?jiàn)，各地教育資源配置的不均衡導(dǎo)致巨大的“教育移民”壓力，這種壓力又使得遷入地政府不敢打開(kāi)異地高考的大門(mén)。

3.高等教育地方保護(hù)主義盛行的影響

所謂地方保護(hù)主義，是指政權(quán)的地方機(jī)構(gòu)及其成員，以違背國(guó)家政策、法規(guī)的方式去濫用或消極行使手中權(quán)力，以維護(hù)或擴(kuò)大該地方局部利益的傾向[4]。高等院校給予院校所在地的招生指標(biāo)遠(yuǎn)多于其他地區(qū)是高等教育方面地方保護(hù)主義的主要體現(xiàn)。以2009年北京大學(xué)為例，北京市10萬(wàn)考生錄取286人，河南省考生95.9萬(wàn)人只有98人錄取[5]。我國(guó)大部分省屬高校的發(fā)展主要依賴于當(dāng)?shù)卣畬?duì)其的財(cái)力支持，所以大部分高校在錄取和招生時(shí)一般都會(huì)傾向于本地的考生，高校的大部分招生名額被分配給了本地考生。這樣，教育資源匱乏地區(qū)的學(xué)生考取教育資源豐富地區(qū)（如北京、上海等地）重點(diǎn)高校的難度就大大增加。當(dāng)前，這種高等教育地方保護(hù)主義已經(jīng)帶來(lái)了許多問(wèn)題。一方面，這不僅不利于高校提高生源的質(zhì)量，也會(huì)影響高校自身各方面的發(fā)展，而且對(duì)我國(guó)教育公平的實(shí)現(xiàn)也有著消極作用[6]。另一方面，可能會(huì)造成“高考移民”的現(xiàn)象出現(xiàn)?！案呖家泼瘛奔礊榱颂岣弑桓咝Ｓ绕涫莾?yōu)質(zhì)高校錄取的概率，一些學(xué)生在高考報(bào)名前將自己的戶口遷入其他省市，并在戶口轉(zhuǎn)入地報(bào)名參加高考[7]。一些考生會(huì)出于投機(jī)的心理而紛紛涌向招生指標(biāo)多的地方，這不僅會(huì)增加本地考生的高考競(jìng)爭(zhēng)力，也會(huì)增大遷入地政府的壓力，還可能會(huì)產(chǎn)生權(quán)錢(qián)交易等不良現(xiàn)象。

三、實(shí)現(xiàn)異地高考的政策選擇

現(xiàn)代社會(huì)流動(dòng)性的不斷增強(qiáng)意味著社會(huì)流動(dòng)人口的規(guī)模還將不斷擴(kuò)大，流動(dòng)人口隨遷子女的高考問(wèn)題也會(huì)隨之日益突出。順應(yīng)社會(huì)變遷的要求，加快推進(jìn)異地高考的實(shí)現(xiàn)不僅是實(shí)現(xiàn)教育公平和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，也是各級(jí)政府不容推卸的責(zé)任。

1.放寬高考報(bào)名資格條件，逐步建立以學(xué)籍為主的高考報(bào)名制度

高考戶籍制度的限制是隨遷子女不能在常住地參加高考的根本原因，使隨遷子女難以享有與本地學(xué)生平等的高考錄取機(jī)會(huì)。推進(jìn)異地高考的進(jìn)程首先要破除高考戶籍限制，而代之以學(xué)籍為依據(jù)的高考報(bào)名制度。但是，在實(shí)現(xiàn)異地高考的過(guò)程當(dāng)中，必然會(huì)面臨來(lái)自各方面的阻力，這并非是一朝一夕的事情，相反，異地高考的實(shí)現(xiàn)必定是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，分步走是推進(jìn)異地高考的一個(gè)阻力相對(duì)較小的選擇，也是實(shí)現(xiàn)異地高考的關(guān)鍵。初步設(shè)想是由現(xiàn)在的“戶籍+學(xué)籍”的高考報(bào)名資格條件，先調(diào)整為“戶籍（居住證）+學(xué)籍”或者是“多年納稅證明+學(xué)籍”的高考報(bào)名資格條件，然后再逐漸調(diào)整為以學(xué)籍為主的高考報(bào)名資格條件，以此逐步解決進(jìn)城務(wù)工人員子女的異地高考問(wèn)題。這樣既可以較好地消除高考戶籍制度對(duì)隨遷子女在異地高考的限制，也可以在一定程度上促進(jìn)我國(guó)教育公平的實(shí)現(xiàn)[8]。

2.逐步實(shí)現(xiàn)教育資源的公平與合理配置

我國(guó)的教育資源呈現(xiàn)出分配不合理的現(xiàn)象，特別是優(yōu)質(zhì)教育資源大多分布在北京、上海等東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育資源較為匱乏，這就大大增加了教育資源較少地區(qū)的學(xué)生獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的難度，從而使不同地區(qū)的人對(duì)異地高考的推進(jìn)持有不同的態(tài)度。因此，為了推進(jìn)異地高考的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家應(yīng)該積極進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控，對(duì)教育資源進(jìn)行公平且合理的配置[9]。一方面，國(guó)家應(yīng)支持重點(diǎn)高校擴(kuò)大對(duì)高等教育資源相對(duì)貧乏地區(qū)的招生規(guī)模，另一方面，政府應(yīng)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高校的財(cái)政投入與支持，努力使這些高校在師資力量、教育質(zhì)量、教學(xué)設(shè)備等各個(gè)方面取得重大突破，從而促進(jìn)教育資源的公平與合理配置。

3.努力消除高等教育的地方保護(hù)主義思想

外來(lái)務(wù)工人員為城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn)，他們是成就“中國(guó)制造”的中堅(jiān)力量。他們?cè)诰蜆I(yè)地創(chuàng)造財(cái)富，依法納稅，他們的子女應(yīng)該享有平等的教育權(quán)利。但在目前高考體制下，戶籍差異意味著高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的巨大差異，這一方面根源于高等教育資源的分布不均衡，另一方面也與高等教育存在的嚴(yán)重地方保護(hù)主義有關(guān)。各高校在分配招生名額方面存在著向高校所在地的省市傾斜的不平等現(xiàn)象。雖然對(duì)我國(guó)教育資源進(jìn)行合理調(diào)整和重新配置有助于從根本上解決我國(guó)教育資源分布不均衡的狀況，但這需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，目前可行的辦法是采取有效措施，改變高校分配招生名額的方式以消除高等教育地方保護(hù)主義思想，從而緩解由于高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的不公平而產(chǎn)生的對(duì)異地高考的阻力。建議各高校采取以高考報(bào)名人數(shù)為基本依據(jù)分配招生名額的方式以取代目前以高校所在地為主的招生指標(biāo)分配模式。可以先在教育部直屬的重點(diǎn)高校推行這樣的措施。部屬高校的教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源并不是地方政府，而是來(lái)源于中央財(cái)政，它們以地方保護(hù)主義的態(tài)度按地區(qū)分配招生名額的做法本身就是不公平也是不合理的。然后再逐步在省屬高校落實(shí)這樣的政策，以形成一個(gè)全新而公平的高校招生體系和招生制度，最終在全國(guó)形成統(tǒng)籌兼顧、競(jìng)爭(zhēng)有效的高等教育發(fā)展格局。這樣不僅可以從根源上解決各地區(qū)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)不平等的問(wèn)題，還可以提高各高校的生源質(zhì)量，選拔出更多優(yōu)秀的人才[10]。

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【責(zé)任編輯 王 穎】