關(guān)于金融消費(fèi)糾紛領(lǐng)域引入行政調(diào)解機(jī)制的思考

王媛

摘 要：伴隨著金融創(chuàng)新帶來(lái)的金融產(chǎn)品和服務(wù)的日益復(fù)雜化、專(zhuān)業(yè)化，金融消費(fèi)糾紛日趨增多，貨幣與監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)也日趨重視，加快金融消費(fèi)糾紛的解決成為當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前我國(guó)的金融消費(fèi)糾紛解決方式難以滿(mǎn)足金融消費(fèi)者的需求。因此，在糾紛解決過(guò)程中引入行政調(diào)解機(jī)制，構(gòu)建多元化的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，以滿(mǎn)足金融消費(fèi)者需求、加強(qiáng)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)尤為重要。

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)者；金融消費(fèi)糾紛；行政調(diào)解機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-2265（2016）07-0052-05

近年來(lái)，隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的改革發(fā)展和不斷深化，金融產(chǎn)品與服務(wù)日趨豐富，金融消費(fèi)糾紛呈多發(fā)頻發(fā)趨勢(shì)。金融消費(fèi)糾紛具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和特殊性，不同于一般的消費(fèi)糾紛。糾紛解決是否及時(shí)有效，影響到消費(fèi)者對(duì)金融市場(chǎng)的信任和信心?，F(xiàn)有的糾紛解決方式，不能有效滿(mǎn)足金融消費(fèi)者快速增加的糾紛解決訴求。同時(shí)，行政調(diào)解作為一種快速有效解決糾紛的機(jī)制，在金融領(lǐng)域尚未得到充分有效利用。如何引入行政調(diào)解機(jī)制，構(gòu)建多元化的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，成為時(shí)下備受關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。

一、金融消費(fèi)糾紛及行政調(diào)解基本含義

（一）金融消費(fèi)糾紛的概念及特征

金融消費(fèi)糾紛是指金融消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的過(guò)程中與金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的民事糾紛。其基本特征包括：一是糾紛主體為金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)。金融消費(fèi)者是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)購(gòu)買(mǎi)、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的自然人，不包括法人及其他組織。金融機(jī)構(gòu)是指依法設(shè)立的從事金融業(yè)務(wù)的銀行業(yè)、證券期貨業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)，支付機(jī)構(gòu)，征信機(jī)構(gòu)等。二是糾紛對(duì)象為金融產(chǎn)品或服務(wù)。金融消費(fèi)糾紛產(chǎn)生于購(gòu)買(mǎi)、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的過(guò)程中。三是糾紛的性質(zhì)為民事糾紛。金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)關(guān)于金融產(chǎn)品或服務(wù)的糾紛，在性質(zhì)上屬于民事糾紛，且主要表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)糾紛。

金融消費(fèi)糾紛不同于一般的消費(fèi)糾紛，它具有明顯的特殊性。首先，它具有明顯的同質(zhì)性。金融機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品或服務(wù)大多面向不特定的消費(fèi)者，因此當(dāng)某一產(chǎn)品或服務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，引發(fā)的多起糾紛是針對(duì)該機(jī)構(gòu)的同一產(chǎn)品或服務(wù)。如某銀行面向代發(fā)工資客戶(hù)推出強(qiáng)制分期的某信用卡，引發(fā)了多起投訴。其次，它具有高度的專(zhuān)業(yè)性。伴隨著金融產(chǎn)品和服務(wù)的日益多樣化和專(zhuān)業(yè)化，金融消費(fèi)糾紛也就具有了專(zhuān)業(yè)色彩。在糾紛解決時(shí)，需要具備金融領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，需要對(duì)個(gè)別金融產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究。再次，它具有一定的不平等性。受金融領(lǐng)域信息不對(duì)稱(chēng)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)差距等因素影響，消費(fèi)者相對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言處于弱勢(shì)地位。例如在金融交易中，金融機(jī)構(gòu)多采用格式合同，而受專(zhuān)業(yè)知識(shí)所限，消費(fèi)者明顯缺乏議價(jià)的能力。

（二）行政調(diào)解的概念及特征

行政調(diào)解是指國(guó)家行政主體主持的，以國(guó)家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法，解決與其行政管理職能相關(guān)的民事糾紛的訴訟外調(diào)解活動(dòng)。其基本特征：一是行政調(diào)解的主體為行政主體，包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。在我國(guó)，最主要的主體是行政機(jī)關(guān)，如公安機(jī)關(guān)、工商行政機(jī)關(guān)、交通管理部門(mén)、衛(wèi)生行政管理部門(mén)、婚姻登記機(jī)關(guān)等；法律法規(guī)授權(quán)的組織不多，主要是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)和商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)等。二是調(diào)解的主要原則是合法和自愿，即必須以國(guó)家法律法規(guī)和政策為依據(jù)，以當(dāng)事人自愿為前提。三是調(diào)解的對(duì)象是與行政主體行政管理職能相關(guān)的民事糾紛，不能任意擴(kuò)大行政調(diào)解的對(duì)象和范圍。四是行政調(diào)解的性質(zhì)屬于訴訟外調(diào)解，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，這也是行政調(diào)解與訴訟調(diào)解的本質(zhì)區(qū)別。

行政調(diào)解的效力在我國(guó)司法實(shí)踐中得到了認(rèn)可。行政調(diào)解協(xié)議作為糾紛當(dāng)事人在行政主體的主持下，本著合法自愿原則達(dá)成的一種關(guān)于糾紛解決的合意，雖不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，但具有民事合同效力，而且可以通過(guò)“訴調(diào)對(duì)接”，賦予行政調(diào)解協(xié)議法律強(qiáng)制執(zhí)行力?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》（法發(fā)[2009]45號(hào)）指出：“經(jīng)行業(yè)調(diào)解組織或其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解后達(dá)成的具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)”。最高法《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》（法發(fā)[2010]16號(hào)）提出“進(jìn)一步完善調(diào)解銜接機(jī)制。對(duì)經(jīng)行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，需要確認(rèn)效力的，有管轄權(quán)的人民法院應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)審查確認(rèn)?！?/p>

二、行政調(diào)解在金融消費(fèi)糾紛解決方面的優(yōu)勢(shì)

（一）現(xiàn)有金融消費(fèi)糾紛解決方式的不足

金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生糾紛后，主要采取向金融機(jī)構(gòu)投訴、向行業(yè)協(xié)會(huì)或消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)投訴、向監(jiān)管部門(mén)投訴、申請(qǐng)仲裁、提起訴訟以及信訪(fǎng)等途徑維權(quán)，但這些渠道和方式，在解決金融消費(fèi)糾紛方面仍然存在一定的不足。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理消費(fèi)者投訴，是一種快捷、成本低的處理方式，但金融機(jī)構(gòu)在自身利益和金融消費(fèi)者利益產(chǎn)生沖突時(shí)難以堅(jiān)持公平公正的立場(chǎng)。行業(yè)協(xié)會(huì)作為金融機(jī)構(gòu)的自律性組織，其糾紛解決的法律效力和約束力不夠強(qiáng)大。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)受專(zhuān)業(yè)知識(shí)、對(duì)金融機(jī)構(gòu)約束力有限等因素制約，在解決金融消費(fèi)糾紛方面作用也不明顯。人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“一行三會(huì)”）等監(jiān)管部門(mén)在處理投訴方面具有一定的權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性，但是目前缺乏行政調(diào)解等有力手段，主要通過(guò)轉(zhuǎn)交金融機(jī)構(gòu)處理等方式處理投訴。仲裁需要雙方達(dá)成同意仲裁的協(xié)議才能申請(qǐng)，金融消費(fèi)者較少選擇，該途徑在糾紛解決方面適用范圍有限。訴訟需要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的訴訟程序，存在維權(quán)成本高、周期長(zhǎng)、效率低等問(wèn)題，不到萬(wàn)不得已，消費(fèi)者一般不會(huì)選擇。網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體或信訪(fǎng)等途徑，也難以成為糾紛解決的常規(guī)途徑。

（二）行政調(diào)解在金融消費(fèi)糾紛解決方面的優(yōu)勢(shì)

與現(xiàn)有的金融消費(fèi)糾紛解決方式相比，行政調(diào)解具有經(jīng)濟(jì)性、專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性等特點(diǎn)。首先，行政調(diào)解具有經(jīng)濟(jì)性。它節(jié)省當(dāng)事人成本，省去煩瑣的程序，以簡(jiǎn)短的路徑達(dá)成和解，是一種經(jīng)濟(jì)便捷的糾紛解決途徑。可以說(shuō)，行政調(diào)解是糾紛解決過(guò)程中程序正義和程序利益平衡的產(chǎn)物。當(dāng)事人無(wú)須經(jīng)過(guò)復(fù)雜的司法程序，也無(wú)須支付訴訟費(fèi)用，節(jié)省了人力、財(cái)力和時(shí)間成本。其次，行政調(diào)解具有專(zhuān)業(yè)性。負(fù)責(zé)行政調(diào)解的行政主體多為具體職能部門(mén)，調(diào)解人員具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和糾紛解決經(jīng)驗(yàn)，可以綜合考量糾紛產(chǎn)生的法律問(wèn)題和政策性問(wèn)題，可以針對(duì)金融領(lǐng)域糾紛的特殊性提出專(zhuān)業(yè)的解決方案。第三，行政調(diào)解具有權(quán)威性。一行三會(huì)等金融監(jiān)管部門(mén)，在各自金融管理和服務(wù)的職責(zé)范圍內(nèi)，擁有熟悉行業(yè)法律法規(guī)的工作人員，在調(diào)解糾紛時(shí)擁有被糾紛當(dāng)事人認(rèn)可的公信力。

三、金融消費(fèi)糾紛領(lǐng)域引入行政調(diào)解機(jī)制的必要性及可行性

（一）金融消費(fèi)糾紛領(lǐng)域引入行政調(diào)解機(jī)制的必要性

一是防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的需要。金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)具有傳導(dǎo)性。圍繞某一金融機(jī)構(gòu)的糾紛引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，如果處置不當(dāng)或不及時(shí)，就有可能引發(fā)區(qū)域性或系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，金融消費(fèi)糾紛需要行政機(jī)關(guān)快速介入、盡快解決，減少和避免風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。金融消費(fèi)糾紛的解決，從小的方面說(shuō)直接關(guān)系到消費(fèi)者的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益；從大的方面說(shuō)，關(guān)系到國(guó)家金融體系的安全與穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。二是適應(yīng)金融消費(fèi)糾紛特殊性的需要。金融領(lǐng)域存在的信息不對(duì)稱(chēng)、金融消費(fèi)者弱勢(shì)地位等問(wèn)題，難以依靠市場(chǎng)機(jī)制解決，需要行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)力介入。金融機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品和服務(wù)日趨專(zhuān)業(yè)和復(fù)雜，技術(shù)性也越來(lái)越高，提供的格式合同內(nèi)容多而復(fù)雜。普通消費(fèi)者受專(zhuān)業(yè)知識(shí)所限處于弱勢(shì)地位，難以全面準(zhǔn)確掌握金融產(chǎn)品和服務(wù)全部?jī)?nèi)容和風(fēng)險(xiǎn)，在糾紛發(fā)生時(shí)單靠自身力量維權(quán)難度較大。

（二）金融消費(fèi)糾紛領(lǐng)域引入行政調(diào)解機(jī)制的可行性

首先，從金融監(jiān)管部門(mén)的角度看，一行三會(huì)分別成立了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局、銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局、投資者保護(hù)局、保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局等四個(gè)金融消費(fèi)者（投資者）保護(hù)部門(mén)，配備了相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員，并在各自職責(zé)范圍內(nèi)開(kāi)展了金融消費(fèi)者投訴處理等工作試點(diǎn)，積累了一定的工作經(jīng)驗(yàn)。其次，就消費(fèi)者而言，在糾紛發(fā)生時(shí)，第一反應(yīng)往往是向行政機(jī)關(guān)投訴。在行政機(jī)關(guān)未能有效解決糾紛的情況下，仲裁或訴訟才成為不得已的選擇。據(jù)W市一份針對(duì)1650名金融消費(fèi)者的問(wèn)卷調(diào)查顯示，8成以上的消費(fèi)者傾向于選擇向行政機(jī)關(guān)投訴維權(quán)①；在回答“當(dāng)您的權(quán)益受到侵害，您傾向于采用哪種方式進(jìn)行維權(quán)”時(shí)，82.6%的人選擇“向金融監(jiān)管部門(mén)投訴”、7.5%的人選擇“與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商解決”、3.7%的人選擇“向法院起訴”、0.8%的人選擇“申請(qǐng)仲裁”、5.4%的人選擇“通過(guò)其他方式解決”。再次，就金融機(jī)構(gòu)而言，一行三會(huì)作為金融領(lǐng)域的監(jiān)管部門(mén)，具有法定的權(quán)威性。在其調(diào)解下達(dá)成的協(xié)議，容易獲得金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。最后，從行政調(diào)解的實(shí)踐來(lái)看，部分行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政調(diào)解來(lái)解決其職責(zé)范圍內(nèi)的民事糾紛，已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。如工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)糾紛的調(diào)解、公安機(jī)關(guān)對(duì)治安違法行為對(duì)他人造成損害的調(diào)解、衛(wèi)生行政管理部門(mén)對(duì)醫(yī)療糾紛的調(diào)解、婚姻登記機(jī)關(guān)對(duì)婚姻雙方當(dāng)事人的調(diào)解等。

四、金融消費(fèi)糾紛領(lǐng)域引入行政調(diào)解機(jī)制的障礙

（一）制度層面：行政調(diào)解的法律法規(guī)不完善

在行政調(diào)解方面，我國(guó)尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的《行政調(diào)解法》或者專(zhuān)門(mén)規(guī)定行政調(diào)解的行政法規(guī)，對(duì)行政調(diào)解的原則、權(quán)限、范圍、程序等缺乏統(tǒng)一的規(guī)定；與行政調(diào)解有關(guān)的法律法規(guī)或規(guī)章相對(duì)分散、規(guī)定不一。在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》只是規(guī)定了消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以對(duì)消費(fèi)者投訴進(jìn)行調(diào)解，并未賦予行政機(jī)關(guān)調(diào)解職責(zé)。在金融領(lǐng)域，《中國(guó)人民銀行法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國(guó)證券法》和《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》等法律及配套法規(guī)未賦予一行三會(huì)等金融監(jiān)管部門(mén)行政調(diào)解的職責(zé)。由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定和相應(yīng)授權(quán)，金融消費(fèi)糾紛領(lǐng)域引入行政調(diào)解機(jī)制，面臨著“依據(jù)什么來(lái)調(diào)解”的制度性障礙。

（二）組織層面：機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備不能有效滿(mǎn)足需求

當(dāng)前，一行三會(huì)等金融監(jiān)管部門(mén)只有人民銀行在縣域設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。銀監(jiān)會(huì)在縣一級(jí)只有辦事處，但人員較少，一般為1—3人。證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)多設(shè)到省一級(jí)，在部分較大的地級(jí)市有分支機(jī)構(gòu)。對(duì)縣域及大部分地級(jí)市而言，涉及證券、保險(xiǎn)等方面的糾紛，由于缺乏相應(yīng)行業(yè)的監(jiān)管部門(mén)分支機(jī)構(gòu)，金融消費(fèi)維權(quán)難的現(xiàn)象尤其突出。消費(fèi)者多選擇向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行投訴，但當(dāng)?shù)厝嗣胥y行受職責(zé)權(quán)限以及人員力量所限，無(wú)法進(jìn)行有效處置。因此，即便通過(guò)立法賦予了一行三會(huì)等金融監(jiān)管部門(mén)調(diào)解職責(zé)，在基層尤其是縣域?qū)用?，證券和保險(xiǎn)領(lǐng)域的消費(fèi)糾紛仍將面臨“誰(shuí)來(lái)調(diào)解”的難題。

五、金融消費(fèi)糾紛領(lǐng)域引入行政調(diào)解機(jī)制的路徑設(shè)計(jì)

（一）基本原則

一是自愿原則。行政調(diào)解必須以自愿原則為前提，充分尊重金融消費(fèi)者的意愿和選擇，不能強(qiáng)行調(diào)解。二是合法原則。金融消費(fèi)糾紛的調(diào)解必須堅(jiān)持合法這一底線(xiàn)。行政調(diào)解必須依法合規(guī)，既要符合實(shí)體法，又要遵守程序法。三是中立原則。這是行政調(diào)解實(shí)現(xiàn)程序公正的基本要求?！叭魏稳瞬荒茏鲎约喊讣姆ü佟?，監(jiān)管部門(mén)在金融消費(fèi)糾紛調(diào)解過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)秉持中立理念，以居中第三者身份不偏不倚解決糾紛。四是便民高效。這是金融消費(fèi)糾紛中行政調(diào)解的重要目標(biāo)。監(jiān)管部門(mén)要制訂簡(jiǎn)單直接、易于理解的爭(zhēng)議解決程序，確保金融消費(fèi)糾紛可以快速有效地獲得解決。五是保密原則。金融監(jiān)管部門(mén)首先要為消費(fèi)者保密，做好在糾紛處理過(guò)程中獲取的消費(fèi)者身份、財(cái)產(chǎn)、賬戶(hù)、信用等個(gè)人金融信息的保密工作；同時(shí)也要對(duì)調(diào)解過(guò)程中獲悉的金融機(jī)構(gòu)的有關(guān)商業(yè)秘密履行保密義務(wù)。六是傾斜保護(hù)原則。金融消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位，需要監(jiān)管部門(mén)在制度設(shè)計(jì)和程序處理上為消費(fèi)者提供傾斜保護(hù)。

（二）制度設(shè)計(jì)

第一，完善行政調(diào)解制度。修訂《中國(guó)人民銀行法》等法律法規(guī)，賦予金融監(jiān)管部門(mén)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)及行政調(diào)解職責(zé)；條件成熟時(shí)，制定統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》；制定《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)指引》，設(shè)專(zhuān)章規(guī)定金融消費(fèi)糾紛行政調(diào)解的權(quán)限和程序；出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》或《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》，進(jìn)一步明確行政調(diào)解的適用范圍、調(diào)解程序、調(diào)解措施等。

第二，完善配套制度和機(jī)制建設(shè)。一是要制定調(diào)解員的選拔、培訓(xùn)制度。調(diào)解是一項(xiàng)富有技巧和智慧的工作，對(duì)調(diào)解員的選拔應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格。構(gòu)建調(diào)解員的培訓(xùn)制度、提高調(diào)解員的業(yè)務(wù)技能，以增強(qiáng)行政調(diào)解的效果。二是要建立行政調(diào)解個(gè)案補(bǔ)貼制度。調(diào)解工作直面數(shù)量龐大的消費(fèi)者，是一項(xiàng)富有挑戰(zhàn)性的工作，應(yīng)通過(guò)個(gè)案補(bǔ)貼等辦法，對(duì)調(diào)解員進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)其參加行政調(diào)解工作的積極性和主動(dòng)性。三是完善行政調(diào)解保密制度。糾紛調(diào)解過(guò)程中，基于查清事實(shí)的需要，不可避免要接觸消費(fèi)者的身份、財(cái)產(chǎn)、賬戶(hù)、信用等個(gè)人信息，有時(shí)需轉(zhuǎn)給金融機(jī)構(gòu)調(diào)查處理。因此，應(yīng)建立健全相應(yīng)的保密制度，充分保護(hù)消費(fèi)者的個(gè)人金融信息等隱私。四是建立“訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制。行政調(diào)解主體要與基層人民法院建立快速有效的“訴調(diào)對(duì)接”工作機(jī)制，指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)，確保信息通暢，對(duì)接快速、有效。

第三，規(guī)范調(diào)解程序。一是以金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理為前置程序。受理金融消費(fèi)糾紛案件，以先經(jīng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理為前提。金融消費(fèi)者需先向金融機(jī)構(gòu)投訴，只有對(duì)金融機(jī)構(gòu)的處理不滿(mǎn)意或者在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未收到投訴處理答復(fù)時(shí)，才能向金融監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行投訴。二是調(diào)解程序的啟動(dòng)。受理金融消費(fèi)者投訴、啟動(dòng)調(diào)解程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)金融消費(fèi)者同意，簽訂糾紛當(dāng)事人同意接受調(diào)解的書(shū)面協(xié)議或者金融消費(fèi)者單方自愿的書(shū)面文件。金融消費(fèi)者明確拒絕調(diào)解的，不得調(diào)解。三是成立調(diào)解組織。成立行政調(diào)解委員會(huì)，負(fù)責(zé)建立健全調(diào)解工作制度及重大、疑難、復(fù)雜案件的調(diào)解。對(duì)簡(jiǎn)易案件，可由調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解人員應(yīng)通過(guò)調(diào)查取證、分別談話(huà)等多種方法，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，不能“和稀泥”式簡(jiǎn)單處理。四是遵守調(diào)解時(shí)限。為及時(shí)有效化解金融消費(fèi)糾紛，行政調(diào)解時(shí)限不宜過(guò)長(zhǎng)或過(guò)短，建議規(guī)定30個(gè)工作日為宜。遇有特殊情況，需要延長(zhǎng)的，需經(jīng)調(diào)解委員會(huì)批準(zhǔn)，但最長(zhǎng)不超過(guò)45個(gè)工作日，不能久調(diào)不決。五是簽訂調(diào)解協(xié)議。經(jīng)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，可以制作調(diào)解協(xié)議書(shū)。當(dāng)事人認(rèn)為無(wú)須制作調(diào)解協(xié)議書(shū)的，可以采取口頭協(xié)議方式，調(diào)解員應(yīng)當(dāng)記錄協(xié)議內(nèi)容。調(diào)解協(xié)議書(shū)應(yīng)主要載明下列事項(xiàng)：當(dāng)事人的基本情況，糾紛的主要事實(shí)、爭(zhēng)議事項(xiàng)及各方責(zé)任，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容、履行的方式、期限等。

（三）組織建設(shè)

一是完善金融監(jiān)管部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。一行三會(huì)等金融監(jiān)管部門(mén)作為調(diào)解金融消費(fèi)糾紛的行政機(jī)關(guān)，也是最關(guān)鍵、最核心的調(diào)解力量。在下一步的金融改革中，建議統(tǒng)籌考慮一行三會(huì)等金融監(jiān)管部門(mén)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的機(jī)構(gòu)和職責(zé)，進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、加強(qiáng)人員配備。針對(duì)縣域金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)和人員力量薄弱的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)基層進(jìn)行重點(diǎn)傾斜，成立有關(guān)機(jī)構(gòu)或部門(mén)，增配專(zhuān)業(yè)人員，為金融消費(fèi)糾紛行政調(diào)解工作提供基礎(chǔ)和保障。

二是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等自律組織的功能作用。中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)是金融行業(yè)的三個(gè)全國(guó)性行業(yè)自律組織，各自《章程》中均明確了處理行業(yè)糾紛的職責(zé)。近年來(lái)，銀行、證券和保險(xiǎn)等行業(yè)協(xié)會(huì)在金融知識(shí)普及宣傳、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作等方面發(fā)揮了重要作用。在金融消費(fèi)糾紛行政調(diào)解領(lǐng)域，建議通過(guò)法律法規(guī)授權(quán)的方式，賦予銀行、證券、保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)行政調(diào)解的主體資格，彌補(bǔ)金融監(jiān)管部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備的不足。在縣域?qū)用?，可以推?dòng)成立金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)②。條件成熟時(shí)，通過(guò)法律法規(guī)賦予其調(diào)解金融消費(fèi)糾紛的職責(zé)，為縣域金融消費(fèi)糾紛行政調(diào)解增加有效途徑。

注：

①在樣本的選擇上，調(diào)查綜合考慮了消費(fèi)者年齡、學(xué)歷、收入、職業(yè)等因素。從年齡看，18—29歲410人，30—39歲420人，40—49歲590人，50歲及以上230人；從學(xué)歷看，初中以下360人，高中/中專(zhuān)/技校480人，大專(zhuān)420人，大學(xué)本科360人，研究生及以上30人；從收入水平看，家庭月收入2000元以下130人，2000—4999元820人，5000—9999元570人，1萬(wàn)—2萬(wàn)元110人，2萬(wàn)元以上20人；從職業(yè)看，公務(wù)員350人，公司職員700人，農(nóng)民190人，個(gè)體工商戶(hù)350，退休50人，失業(yè)人員10人。

②近年來(lái)，在人民銀行推動(dòng)下，廣東、山東等省份成立了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)，在基層金融消費(fèi)糾紛的處理等方面發(fā)揮了重要作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]史衛(wèi)民.論我國(guó)行政調(diào)解的適用范圍與法律效力[J].法政探索，2012，（1）.

[2]張海燕.大調(diào)解視野下的我國(guó)行政調(diào)解制度再思考[J].中國(guó)行政管理，2012，（1）.

[3]中國(guó)人民銀行咸陽(yáng)市中心支行課題組.非訴訟方式解決金融糾紛問(wèn)題研究[J].西部金融，2011，（11）.

[4]李慧俊.論非訴訟糾紛解決機(jī)制的消費(fèi)類(lèi)金融糾紛的多元化解[J].上海金融，2012，（10）.

[5]王伯英，秦 巖，段雅麗.后危機(jī)時(shí)代我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系構(gòu)建[J].銀行家，2012，（1）.

[6]鄧麗萍.完善我國(guó)行政調(diào)解制度構(gòu)想[D].[碩士學(xué)位論文].江西：江西師范大學(xué)，2010.

Abstract：As the financial products and services brought by the financial innovation get increasingly complicated and professional，the financial consumption disputes increases rapidly. The monetary and supervision departments pays more and more attention to the protection of financial consumption rights and the top priority is to come up with solutions to financial consumption disputes. Therefore，it is especially important to introduce the administrative mediation mechanism into the settlement of disputes，construct a diversified financial consumption disputes settlement mechanism to meet the demand of financial consumers and strengthen the protection of financial consumption rights.

Key Words：financial consumers，financial consumption disputes，administrative mediation mechanism