金融消費者保護(hù)機制的立體構(gòu)建研究

何蓮蓮

[摘要]自2008年全球金融危機以來，金融消費者保護(hù)引起了各國政府的重視，成為金融監(jiān)管改革的核心內(nèi)容之一。金融消費者概念的出現(xiàn)并非學(xué)理演繹的結(jié)果，而是實踐決定的產(chǎn)物。金融創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)既拉大了金融商品的消費主體與金融機構(gòu)的力量對比差距，同時也對現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。鑒于我國國情，建議以科學(xué)界定金融消費者概念為基礎(chǔ)，構(gòu)筑一部橫向性的金融服務(wù)法，在規(guī)制金融機構(gòu)行為的同時，實現(xiàn)對金融消費者權(quán)益的統(tǒng)合性保護(hù)，同時推動金融分業(yè)監(jiān)管體制改革、建立金融糾紛多元解決機制、重構(gòu)金融市場約束機制，從而系統(tǒng)、全面地構(gòu)建我國金融消費者保護(hù)的法律制度。

[關(guān)鍵詞]金融消費者；金融機構(gòu)；權(quán)義失衡；分業(yè)監(jiān)管；橫向立法

[DOI]1013939/jcnkizgsc201637065

1金融消費者的概念：金融消費者保護(hù)制度的邏輯起點11金融消費者是否是普通消費者在金融領(lǐng)域的自然延伸

從語義上說，“金融消費者”是“金融”與“消費者”兩個概念的結(jié)合，是消費者在金融領(lǐng)域的自然延伸，若言及法律保護(hù)，也應(yīng)當(dāng)在《消費者權(quán)益保護(hù)法》的既定框架內(nèi)。但是，若對“消費者”和“金融消費者”這一組概念進(jìn)行更深層次的挖掘，就會發(fā)現(xiàn)諸多不妥之處。

其一，從制度本源來講，現(xiàn)代消費者保護(hù)制度源于聲勢浩大的“消費者運動”，目的在于擺脫市場失靈的困境，傾斜保護(hù)和產(chǎn)權(quán)約束是保護(hù)的基礎(chǔ)性手段；而金融消費者保護(hù)則有所不同，2008年全球金融危機爆發(fā)以來，金融消費者保護(hù)才開始引起監(jiān)管當(dāng)局的重視，目的是通過標(biāo)準(zhǔn)化的信息披露以克服監(jiān)管失靈、維護(hù)金融穩(wěn)定，而并不倚重傾斜保護(hù)和產(chǎn)權(quán)約束之類的剛性手段。[1]

其二，從本質(zhì)特性來講，金融消費是面向未來的交易，金融產(chǎn)品的定價是基于對該產(chǎn)品未來持續(xù)性現(xiàn)金流的測算而得出的結(jié)果，并且基礎(chǔ)金融產(chǎn)品和服務(wù)還可能通過各類合約不斷衍生出新的金融投資商品，其風(fēng)險程度之高是多為一次性交易的普通產(chǎn)品和服務(wù)所不能比擬的；與金融消費的復(fù)雜性和專業(yè)性形成對比的是，金融消費的主體自身無論是在專業(yè)水平、信息收集能力、經(jīng)濟實力還是投資經(jīng)驗方面都存在著一定的限制，在紛繁復(fù)雜、瞬息萬變的金融市場中，很難獲取并理解金融商品真實、準(zhǔn)確、完整的信息以規(guī)避投資風(fēng)險，故處于嚴(yán)重的信息不對稱狀態(tài)之中；再加上金融機構(gòu)利用其信息優(yōu)勢侵害金融消費主體權(quán)益的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，金融消費主體在金融消費中處于極為弱勢的交易地位，其程度更甚于普通消費者。

因此，金融交易的復(fù)雜性與專業(yè)性、金融市場的系統(tǒng)性與重要性以及金融消費者的特殊性決定了金融消費者保護(hù)制度并非一般消費者保護(hù)制度所能涵蓋，[2]因此不能簡單將金融產(chǎn)品的消費者看成是普通消費者概念在金融領(lǐng)域的延伸和演繹。

12金融消費者與投資者的關(guān)系如何界定

投資者常見于證券市場，指具有一定資金來源，從事以有價證券為介質(zhì)或手段的投資活動，對證券投資收益享有所有權(quán)并承擔(dān)投資風(fēng)險的市場主體。[3]眾所周知，證券投資必然伴隨著風(fēng)險，收益與金融產(chǎn)品的風(fēng)險和期限結(jié)構(gòu)相匹配。因此，“買者自負(fù)”一直以來都是證券市場所遵循的基本原則。從理論上講，這一原則隱含著三個必要的前提：信息的對稱性、投資者的適當(dāng)性投資者適當(dāng)性指投資者購買的金融產(chǎn)品或服務(wù)與其財務(wù)狀況、投資目標(biāo)、知識經(jīng)驗以及風(fēng)險承受能力等要素相匹配。和監(jiān)管的正當(dāng)性。[4]

然而，在現(xiàn)實中，證券交易的復(fù)雜性和專業(yè)性使投資者處于嚴(yán)重的信息不對稱狀態(tài)之中，投資者群體參差不齊，市場監(jiān)管體系不完備，監(jiān)管政策頻繁改動，監(jiān)管者與金融機構(gòu)的利益輸送現(xiàn)象較為嚴(yán)重。很顯然，前述三個前提并沒有得到滿足，投資者看似與金融機構(gòu)處于平等地位，但卻因為其自身各方面的限制而高度依賴于金融機構(gòu)的專業(yè)水平和誠信程度，知情權(quán)、隱私權(quán)、公平交易權(quán)等諸多權(quán)益很容易受到侵犯。

因此，建議將投資者納入到金融消費者的保護(hù)范圍內(nèi)，同時排除專業(yè)投資主體，即具有高風(fēng)險、高收益特征以及市場準(zhǔn)入門檻的投資產(chǎn)品的購買者，從而使中小投資者得到切實有效的保護(hù)。[5]

13法人與組織是否應(yīng)當(dāng)作為金融消費者而受到保護(hù)

法人和組織不能作為金融消費者而受到保護(hù)的觀點是對金融消費者的保護(hù)范圍持保守態(tài)度，其認(rèn)為法人和組織無論是在專業(yè)水平、信息收集能力、經(jīng)濟實力還是投資經(jīng)驗方面都要優(yōu)于自然人，因此不應(yīng)當(dāng)受到法律的特殊保護(hù)。

但是筆者認(rèn)為，并不是所有的法人和組織都具有雄厚的經(jīng)濟實力、專業(yè)的人員配備和豐富的投資經(jīng)驗，尤其是占我國企業(yè)數(shù)量絕大多數(shù)的小微企業(yè)，其與專業(yè)的金融機構(gòu)相比，也處于明顯的弱勢地位，從而應(yīng)當(dāng)受到法律的特殊保護(hù)。

基于上述分析，本文建議將金融消費者定義為：“從金融機構(gòu)購買金融商品或接受服務(wù)的自然人、法人或其他組織，但不包括專業(yè)投資機構(gòu)和符合一定財力、專業(yè)能力和風(fēng)險承受能力的自然人、法人和其他組織?！敝劣谝欢ㄘ斄?、專業(yè)能力和風(fēng)險承受能力等標(biāo)準(zhǔn)，由金融監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟形勢、市場狀況和公共利益予以規(guī)定和調(diào)整，從而形成具有動態(tài)性和包容性的金融消費者概念。[6]

2金融消費者保護(hù)的背景與現(xiàn)狀：金融消費者與金融機構(gòu)之間的權(quán)義失衡21金融創(chuàng)新：權(quán)義失衡加劇

正如前文所述，金融交易的復(fù)雜性與專業(yè)性、金融消費者的特殊性使得金融消費者相對于金融機構(gòu)而言，處于極為弱勢的地位，而不斷涌現(xiàn)的金融創(chuàng)新使得兩者的實力對比更加懸殊。

地位的不對等促使金融機構(gòu)道德風(fēng)險的產(chǎn)生：金融機構(gòu)在設(shè)計產(chǎn)品和提供服務(wù)時，多利用格式條款、免責(zé)條款免除自己的責(zé)任、轉(zhuǎn)嫁自己的風(fēng)險，消費者對于此類合同要么接受，要么拒絕，而沒有討價還價的余地；金融機構(gòu)工作人員向消費者推薦產(chǎn)品時，往往只片面鼓吹產(chǎn)品的收益率，并不會過多提及產(chǎn)品具體的投資方向及風(fēng)險，對金融消費者造成了嚴(yán)重的誤導(dǎo)。

此外，金融機構(gòu)為獲得超額利潤而不斷進(jìn)行金融創(chuàng)新以增加金融體系的整體風(fēng)險。金融創(chuàng)新的涌現(xiàn)使得金融消費者與金融機構(gòu)相比處于更加弱勢的地位，而地位的不對等促使金融機構(gòu)道德風(fēng)險的產(chǎn)生，從而導(dǎo)致并加劇了兩者之間的權(quán)利義務(wù)失衡。

22法律滯后：保護(hù)機制缺失

法律具有滯后性，而該滯后性在金融領(lǐng)域表現(xiàn)得更為突出。金融是配置和調(diào)動社會資金為實體經(jīng)濟服務(wù)的重要途徑，現(xiàn)代各國無不把金融業(yè)視為本國經(jīng)濟的核心產(chǎn)業(yè)。

因此，各國的立法者通常都會陷入一個困境：管制還是發(fā)展？如果法律管制太嚴(yán)，無疑會限制金融業(yè)的發(fā)展，從而影響宏觀經(jīng)濟和實體經(jīng)濟，但是管制太松又難以防范金融風(fēng)險，從而影響金融市場的穩(wěn)健運行。正是在躊躇之間，金融立法已經(jīng)大大落后于金融創(chuàng)新了。

由于法律的滯后性、不周延性與模糊性，旨在解決金融消費者與金融機構(gòu)之間權(quán)利義務(wù)失衡問題的金融消費者保護(hù)制度遲遲難以建立或完善，金融領(lǐng)域的消費者保護(hù)問題日漸突出。[7]

23監(jiān)管不足：統(tǒng)合保護(hù)缺失

金融創(chuàng)新使得銀行、證券、保險、信托等金融行業(yè)的限制被打破，各國金融業(yè)紛紛進(jìn)入混業(yè)經(jīng)營的時代，但仍然沿用了分業(yè)監(jiān)管的體制。分業(yè)監(jiān)管體制在金融混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)實下陷入了困境，尤其在保護(hù)金融消費者方面，既存在著監(jiān)管重合，也存在著監(jiān)管真空，從而使得已處于不利地位的金融消費者難以獲得監(jiān)管機構(gòu)的有力保護(hù)。

具體到我國，我國金融消費者保護(hù)的監(jiān)管體制與我國一行三會的分業(yè)監(jiān)管體制一脈相承：在2011年，我國保監(jiān)會設(shè)立了金融消費者保護(hù)局，證監(jiān)會設(shè)立了投資者保護(hù)局。另外，銀監(jiān)會、央行也在內(nèi)部設(shè)立了相應(yīng)的金融消費者保護(hù)局。從機構(gòu)設(shè)置可以看出，針對金融消費者保護(hù)，監(jiān)管當(dāng)局采用了三會分業(yè)監(jiān)管、央行起協(xié)調(diào)和補充作用的監(jiān)管思路，而非對金融消費者提供統(tǒng)合性的橫向保護(hù)。但是，這種監(jiān)管體制至少存在三個問題。

第一，雖然我國還是實行分業(yè)經(jīng)營，但金融創(chuàng)新模糊了不同行業(yè)的界限，監(jiān)管范圍存在相互重疊的現(xiàn)象。當(dāng)金融消費者侵權(quán)事件發(fā)生時，監(jiān)管機構(gòu)因監(jiān)管職責(zé)不明而相互推諉的現(xiàn)象屢見不鮮，最終使得金融消費者的權(quán)益難以得到有力保護(hù)。

第二，央行金融消費者保護(hù)局的地位如何界定。央行金融消費者保護(hù)局僅僅是一個金融消費者保護(hù)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，還是應(yīng)當(dāng)被賦予一定的職權(quán)？如果僅是一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，那么其在處理具體的問題時，難免力不從心；如果其是具有實權(quán)的部門，那么如何將其職權(quán)范圍與三會下設(shè)的金融消費者保護(hù)局進(jìn)行劃分？劃分不當(dāng)，就很可能存在著監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊，保護(hù)金融消費者的目的便難以達(dá)到。

第三，在一行三會分設(shè)金融消費者保護(hù)機構(gòu)成本過高。四家機構(gòu)不論是在人力資源成本、規(guī)則制定成本還是機構(gòu)運營成本方面，都要比一家統(tǒng)一的機構(gòu)高得多。而且當(dāng)不同機構(gòu)之間的規(guī)則存在沖突時，解決分歧的成本也是需要考慮的內(nèi)容。

因此，金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，金融立法大大滯后，立法理念重金融秩序、輕服務(wù)對象，使得金融消費者無法從既有的法律體系中獲得充分保護(hù)，而我國金融領(lǐng)域的分業(yè)監(jiān)管體制又難以在市場監(jiān)管環(huán)節(jié)對金融消費者提供統(tǒng)合性的橫向保護(hù)，這些原因疊加，造成了金融消費者與金融機構(gòu)權(quán)利義務(wù)失衡的局面，也促成了金融消費者保護(hù)的迫切需求。

3國外金融消費者保護(hù)機制的有益借鑒：美、英、日的金融監(jiān)管體制改革31美國：建立獨立的金融消費者保護(hù)機構(gòu)

美國在政治上實行聯(lián)邦制，與此相對應(yīng)，金融監(jiān)管也實行聯(lián)邦與州的雙軌制度，此所謂“分層”監(jiān)管；此外，美國并不存在一個高度集權(quán)的監(jiān)管機構(gòu)，而是由美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司、證券交易委員會等獨立的機構(gòu)對相應(yīng)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，此為“多元”監(jiān)管。聯(lián)邦層面，美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司承擔(dān)對銀行業(yè)內(nèi)金融消費者的保護(hù)職責(zé)，證券行業(yè)內(nèi)金融消費者的保護(hù)機構(gòu)則由證券交易委員會擔(dān)任。

為避免多元監(jiān)管導(dǎo)致的監(jiān)管缺位，加強對金融消費者的保護(hù)，2010年6月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護(hù)法》，設(shè)專章對金融消費者保護(hù)問題進(jìn)行闡述，并建立了獨立的金融消費者保護(hù)機構(gòu)——消費者金融保護(hù)局（The Bureau of Consumer Financial Protection，BCFP），賦予其廣泛的規(guī)則制定權(quán)、監(jiān)管權(quán)和執(zhí)法權(quán)，例如有權(quán)管理、執(zhí)行并以全體方式實施聯(lián)邦消費者保護(hù)法，享有獨立的規(guī)則制定權(quán)，收集、研究、監(jiān)督并公布與消費者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場運行有關(guān)的信息，對提供抵押貸款或信用卡等消費金融產(chǎn)品的公司采取強制行動等，[8]以貫徹執(zhí)行聯(lián)邦消費者金融法，確保金融產(chǎn)品和服務(wù)市場的公平與透明，減少聯(lián)邦在監(jiān)管和執(zhí)法方面的漏洞，推動與各州的合作，提高對金融中介的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)對相似金融產(chǎn)品與服務(wù)監(jiān)管的一致性。[9]

32英國：施行集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制

英國早期實行分業(yè)監(jiān)管體制，由九家主要的監(jiān)管機構(gòu)及若干法律構(gòu)成的監(jiān)管體系使英國成為當(dāng)時較為典型的分頭金融監(jiān)管的國家之一。然而，機構(gòu)繁復(fù)、指令重疊、效率低下、權(quán)威缺乏既使消費者無所適從，也影響了金融體系的整體穩(wěn)定。[10]

迫于監(jiān)管體制改革的必要性，英國開始施行統(tǒng)一兼容的監(jiān)管體制。1998年，金融服務(wù)局（Financial Services Authority，F(xiàn)SA）在英國得以成立。在2000年，英國出臺了《金融服務(wù)與市場法》（Financial Services and Markets Act，F(xiàn)SMA）此處需要特別說明的是，國內(nèi)很多學(xué)者在論及英國2000年《金融服務(wù)與市場法》時，提出其首次采用了“金融消費者”的概念，是立法的創(chuàng)新，然而事實上，該法從未直接出現(xiàn)過“金融消費者”這一表述，而只有對“消費者”的相關(guān)描述。，確認(rèn)了金融服務(wù)局的法律地位，并賦予其全面的、單一的金融監(jiān)管權(quán)力，從而開啟了集中統(tǒng)一型金融監(jiān)管新模式。

具體到金融消費者保護(hù)，英國將金融消費者分為專業(yè)和非專業(yè)兩類，對非專業(yè)消費者給予高于專業(yè)消費者的保護(hù)程度；明確金融服務(wù)局在消費者保護(hù)方面的具體職責(zé)，例如提供建議與咨詢、提示信息、監(jiān)督投資者賠償基金根據(jù)《金融服務(wù)與市場法》，金融服務(wù)局建立了金融服務(wù)賠償計劃（Financial Services Compensation Scheme，F(xiàn)SCS），為因金融機構(gòu)破產(chǎn)而蒙受財產(chǎn)損失的消費者提供賠償。的管理與使用、開展金融消費者教育等；設(shè)立金融巡視員服務(wù)公司（Financial Ombudsman Service，F(xiàn)OS），作為替代訴訟的爭端解決機構(gòu)，對金融機構(gòu)進(jìn)行管轄，處理消費者對金融機構(gòu)的投訴糾紛。

33日本：構(gòu)建橫向統(tǒng)合的法律制度

日本在全面推行金融制度改革之前，實行的是金融分業(yè)立法模式和縱向垂直監(jiān)管體制。在1993年，日本開始穩(wěn)步推行金融制度改革，致力于建立自由、公平、透明的國際化金融市場。為避免金融分業(yè)立法模式帶來的監(jiān)管真空、規(guī)范沖突和救濟缺乏等一系列問題。

2000年和2006年，日本相繼頒布了《金融商品銷售法》《金融商品交易法》，打破了銀行、證券、保險、信托等行業(yè)的界限，避免了因縱向垂直監(jiān)管格局而導(dǎo)致的法律監(jiān)管真空，構(gòu)架了從銷售、勸導(dǎo)到資產(chǎn)管理、投資顧問的全方位、總括化的行業(yè)監(jiān)管和行為監(jiān)管的基本框架，使以往的縱向行業(yè)監(jiān)管法轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)投資者為目的的橫向金融法，[11]同時較好地協(xié)調(diào)了金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的關(guān)系。

4我國金融消費者保護(hù)制度的構(gòu)建

41立法模式：推動金融領(lǐng)域橫向立法

金融消費者保護(hù)的立法模式既關(guān)涉到金融消費者與普通消費者的關(guān)系定位，也關(guān)涉到金融消費者保護(hù)與金融審慎監(jiān)管的關(guān)系定位。

第一種觀點認(rèn)為，應(yīng)在《消費者權(quán)益保護(hù)法》的框架下專設(shè)章節(jié)或增加新條款，以突出對金融服務(wù)關(guān)系的調(diào)整和對金融消費者權(quán)益的保護(hù)。

第二種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)單獨出臺一部保護(hù)金融消費者的法律，并成立專門的金融消費者保護(hù)機構(gòu)。[12]

第三種觀點認(rèn)為，既要將金融消費者保護(hù)納入到《消費者權(quán)益保護(hù)法》修訂之中，又要研究和制定以功能性監(jiān)管為基礎(chǔ)的《金融服務(wù)法》。[13]

正如前文所述，金融消費者與普通消費者的概念在制度起源和本質(zhì)特征上均有不同，并非簡單的種屬關(guān)系，而我國的分業(yè)監(jiān)管體制又存在著種種弊端，因此，筆者建議，我國應(yīng)當(dāng)借鑒英國和日本的改革經(jīng)驗，以金融消費者保護(hù)和金融審慎監(jiān)管為立法起點，系統(tǒng)、全面地構(gòu)建一部總括性、橫向性的金融服務(wù)法，針對銀行、證券、保險、信托、期貨等各類金融產(chǎn)品和服務(wù)，從設(shè)計、勸導(dǎo)、銷售到資產(chǎn)管理、投資顧問以及賠償?shù)雀鱾€階段中對金融機構(gòu)的行為進(jìn)行全面的監(jiān)管，建立金融消費者的權(quán)利體系，明晰金融機構(gòu)的義務(wù)與責(zé)任，以達(dá)到規(guī)制金融機構(gòu)行為和保護(hù)金融消費者權(quán)益的雙重目的。

但是，法律的出臺并非一朝一夕之事，在專門的法律法規(guī)出臺前，筆者建議應(yīng)對金融消費者保護(hù)作出總括性、原則性的規(guī)定，同時實現(xiàn)金融消費者與投資者兩個概念、兩套體系的并存：就資本市場而言，保留和延續(xù)既有的投資者概念及其相關(guān)制度和規(guī)則；而在投資者概念所不能涵蓋的、資本市場以外的金融領(lǐng)域，金融消費者則成為統(tǒng)合存款人、投保人、銀行卡持卡人、消費貸款人等群體的集合概念，與資本市場投資者相并列。[14]這種做法，既實現(xiàn)了資本市場之外的金融消費者概念的整合，也為未來的立法留出了空間。

42監(jiān)管體制：設(shè)立獨立性較強的保護(hù)機構(gòu)

當(dāng)前很多國家紛紛通過立法設(shè)立相對獨立的金融消費者保護(hù)機構(gòu)來實現(xiàn)金融消費者保護(hù)的目的，如美國、英國、澳大利亞等國家。中國政府也相繼在“一行三會”內(nèi)部成立相應(yīng)的金融消費者保護(hù)局。但是，正如前文所述，在“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體制下，金融消費者保護(hù)機構(gòu)與國外金融消費者保護(hù)機構(gòu)相比缺少獨立性，同時存在著多頭監(jiān)管導(dǎo)致效率低下、缺乏互相有效協(xié)調(diào)以及難以整合有限資源防范國內(nèi)系統(tǒng)性金融風(fēng)險等問題，因此，中國消費者保護(hù)的監(jiān)管體系改革已經(jīng)迫在眉睫，推動“一行三會”內(nèi)部所設(shè)立的金融消費者保護(hù)機構(gòu)并嘗試在這些機構(gòu)之間建立聯(lián)動制度，進(jìn)一步推動獨立性較強的保護(hù)機構(gòu)的設(shè)立，勢必對中國金融監(jiān)管機構(gòu)和金融法律體系的改革產(chǎn)生重大的示范和帶動作用。[15]

43爭議解決方式：構(gòu)建金融糾紛多元解決機制

訴訟是金融民事糾紛解決的傳統(tǒng)方式，也是主要方式，但是其在解決金融糾紛時存在著兩個問題。

其一，在當(dāng)今金融創(chuàng)新層出不窮的時代，金融糾紛呈井噴式增長，但司法資源卻是有限的，如果金融民事糾紛全部涌入司法部門，既難以得到高效解決，又會影響到司法部門解決其他領(lǐng)域糾紛的能力。

其二，金融糾紛高度復(fù)雜，對法官的金融專業(yè)知識要求很高，如果法官不具備這些知識和技能，可能會降低處理案件的效率，同時也難以公正、客觀地裁判。

正是鑒于金融糾紛的復(fù)雜性、專業(yè)性和司法資源的優(yōu)先性，金融糾紛多元解決機制才迫切需要得以建立，以在訴訟之外尋求替代性的糾紛解決方式。

那么，我國的金融糾紛多元解決機制應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建呢？

首先，建立和完善金融機構(gòu)內(nèi)部投訴及處理機制。金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立或指定投訴處理部門，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、處理金融消費者的投訴事項。

其次，建立專業(yè)的金融糾紛調(diào)解機制。目前，金融糾紛調(diào)解都隸屬于訴訟或者仲裁程序，不能體現(xiàn)金融糾紛調(diào)解的獨有特點，也難以有效發(fā)揮調(diào)解的功能。因此，我國應(yīng)當(dāng)針對金融糾紛設(shè)計專業(yè)的調(diào)解機制。例如創(chuàng)建包括金融領(lǐng)域的專家、學(xué)者等在內(nèi)的金融糾紛調(diào)解員數(shù)據(jù)庫，保證金融糾紛能夠獲得專業(yè)、迅速和有效的調(diào)解；確保金融糾紛調(diào)解結(jié)果的強制執(zhí)行力，在雙方當(dāng)事人同意的情況下，相關(guān)調(diào)解結(jié)果能夠成為具有強制執(zhí)行力的文書；設(shè)立金融糾紛調(diào)解的時效制度，如對立案、指定調(diào)解員等程序的時效進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，確保金融糾紛得到快速解決。[16]

最后，完善金融消費者訴訟制度。在金融民事糾紛案件中，單個的金融消費者為了維權(quán)需要耗費大量的精力和財力，成本頗高，并且常常因為信息不對稱而面臨舉證困難和敗訴風(fēng)險，所以大部分金融消費者只能選擇放棄維權(quán)。

因此，我們應(yīng)當(dāng)著眼于金融消費者弱勢的訴訟地位，完善金融消費者訴訟制度，例如賦予金融消費者公益訴訟的主體資格，賦予金融消費者組織起訴的主體資格，為金融消費者訴訟設(shè)計有利于金融消費者的證據(jù)規(guī)則，確立金融消費者訴訟對同類產(chǎn)品的普遍約束力等。[17]

44市場約束機制：防范金融消費者道德風(fēng)險

金融消費者道德風(fēng)險是指金融消費者本有義務(wù)獲取更多的信息從而做出明智的選擇，但政府監(jiān)管和保護(hù)降低了其因不當(dāng)金融交易而蒙受損失的風(fēng)險，因此從客觀上促使其降低自身獲取信息的動力以及做出最優(yōu)決策的激勵，而完全依賴監(jiān)管機構(gòu)的第三方保護(hù)。[18]防范金融消費者保護(hù)可能引發(fā)的道德風(fēng)險，必須要重構(gòu)金融市場約束機制，即強化金融機構(gòu)退出法律或政策以維護(hù)市場紀(jì)律，建構(gòu)一個以市場為基礎(chǔ)的有效金融監(jiān)管體制。

例如，通過建立適合國情的金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度以實現(xiàn)有序的市場退出，既對金融機構(gòu)施以市場約束，同時又發(fā)揮金融市場競爭機制對金融消費者的督促作用，促使金融消費者對自己行為的風(fēng)險進(jìn)行評估，而不是保持政府剛性兌付等高枕無憂的心態(tài)，從而防范和化解金融消費者保護(hù)可能引發(fā)的道德風(fēng)險，實現(xiàn)金融領(lǐng)域政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)之間的動態(tài)平衡。[19]

5結(jié)論

2008 年全球金融危機的爆發(fā)表明，只關(guān)注金融機構(gòu)的利益而忽視對消費者權(quán)益的切實保護(hù)，將破壞金融業(yè)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)，進(jìn)而影響金融體系的穩(wěn)定性，因此，加強金融消費者權(quán)益的法律保護(hù)是金融監(jiān)管改革的核心內(nèi)容之一。

構(gòu)建金融消費者保護(hù)法律制度的起點，是科學(xué)界定金融消費者的概念?！敖鹑谙M者”雖已植入我國法律法規(guī)的體系之內(nèi)，但其具體含義還尚待厘清。金融交易的復(fù)雜性、專業(yè)性和金融消費者的特殊性決定了金融消費者并非普通消費者在金融領(lǐng)域的自然延伸，同時鑒于我國金融分業(yè)監(jiān)管體制存在的諸多弊端，建議在借鑒美、英、日有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑一部橫向性的金融服務(wù)法，在規(guī)制金融機構(gòu)行為的同時，實現(xiàn)對金融消費者權(quán)益的統(tǒng)合性保護(hù)。

此外，推動金融分業(yè)監(jiān)管體制改革、建立金融糾紛多元解決機制、重構(gòu)金融市場約束機制也是構(gòu)建金融消費者保護(hù)制度的題中之義。

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