論我國金融消費領域公益訴訟制度構建

摘要：金融領域專業(yè)性強、影響面廣，一旦發(fā)生金融消費糾紛，將侵害到眾多金融消費者利益，擾亂正常的社會秩序，破壞社會穩(wěn)定，影響社會和諧。隨著我國法治進程不斷推進、金融消費權益維護步伐不斷加大和金融消費者法治意識不斷提高，我國亟需通過構建金融消費領域公益訴訟制度，加大維護金融消費者合法權益力度，進一步完善金融消費保護制度，實現社會公平正義，構建和諧社會。

關鍵詞：金融消費者；公益訴訟；公平正義

中圖分類號：D923.8 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）012-000-02

受到2008年國際金融危機的影響，世界各國越來越重視金融消費者權益保護，紛紛通過構建公益訴訟制度，完善金融消費者保護機制，維護金融消費者合法權益。隨著金融改革不斷深入，我國也亟需在金融消費領域構建公益訴訟制度，維護金融消費者權益。本文立足實際，通過實證的研究方法論述我國金融消費領域公益訴訟制度構建的必要和可行性，并對構建金融消費領域公益訴訟提出相關建議。

一、公益訴訟的概念和特征

（一）公益訴訟的概念

公益訴訟制度最早起源于古羅馬，是與私益訴訟相對的，其含義是“原告代表社會集體利益而非個人利益而起訴”。①在古羅馬時期，由于實體法和程序法不分，因而請求權和訴權未能明顯區(qū)分，公益訴訟包含請求權和訴權雙重屬性。隨著現代法律制度不斷進步發(fā)展，特別是實體法和程序法制度的建立，公益訴訟含義也發(fā)生了變化，一般認為，公益訴訟是指特定機關、組織和個人為了維護國家利益、公益利益以及不特定他人利益，根據法律規(guī)定，對違反法律，侵犯國家利益、公共利益和不特定他人利益的行為，向有權法院提起訴訟，由法院依法追究違法者法律責任的活動。

（二）公益訴訟的特征

1.訴訟目的的公益性。公益訴訟與私益訴訟最大的區(qū)別在于訴訟目的，原告提起訴訟目的或者說在訴訟中保護對象是國家利益、社會公共利益或者不特定他人利益，通過向法院提起公益訴訟從而追求社會的公平正義。

2.訴訟原告的不確定性。起訴主體可以是與涉訴案件無直接關系的不特定主體。凡是侵犯公益訴訟可訴的違法行為，法律規(guī)定的組織及個人（適合原告）均可以向法院提起公益訴訟，無需受到“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”的限制。

3.判決效力的廣泛性。私益訴訟解決的是原被告雙方當事人之間的糾紛，而公益訴訟涉及到的利益，一般來說具有公共性和集合性，加之受害者不確定，實際受到侵害的受害人未必全部參與到訴訟中，而是由法律授權的組織或個人代表受害人進行訴訟，法院作出的判決對未參加的訴訟的受害人產生同樣的效力。

4.訴訟當事人雙方力量的不平衡性。公益訴訟的受害者一般是欠缺專業(yè)技術知識、財力微薄公民個人，而被告一方往往是掌握著專業(yè)知識或者具有實力雄厚的組織，相對眾多弱小受害者，不管是在對專業(yè)的掌握上還是物質財力方面，被告具有明顯的優(yōu)勢，雙方當事人的訴訟地位具有不平衡性。

二、構建金融消費領域公益訴訟制度必要性

（一）填補金融消費權益保護法律空白

首先，未對金融消費者概念進行科學、規(guī)范界定，缺乏適用《消費者公益保護法》（以下簡稱“《消法》”）理論基礎?，F行《消法》雖然在第二條對消費者的內涵作了規(guī)定，但是購買金融產品、接受金融服務、進行股票投資等金融消費是不是屬于“生活消費”，在理論上還存在爭議。其次，缺乏可操作性維權規(guī)定?！渡虡I(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》等法律雖然對金融消費者權益保護作了宗旨性規(guī)定，但缺乏與之相配套的可訴性規(guī)定，導致了金融消費維權依據不足。最后，法律滯后性的特點導致了金融消費權益保護法規(guī)空白不可避免。

因此，構建金融消費領域公益訴訟制度，可以廣泛聚集社會資源參與金融消費維權，激發(fā)社會各界對金融消費權益保護思考，從而推動金融消費權益保護法律制度的完善與發(fā)展。

（二）彌補“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式存在缺陷

“一行三會”的金融監(jiān)管模式促進了金融的改革和發(fā)展，對金融消費權益保護起到了重要作用，但是這種分業(yè)監(jiān)管模式的弊端也阻礙了金融消費權益保護。一方面，分業(yè)監(jiān)管模式存在監(jiān)管“真空”。由于監(jiān)管對象業(yè)務的特點，目前只有人民銀行在縣級有分支機構，而證券、保險監(jiān)管部門分支機構只延伸到地級市，存在監(jiān)管“空白”。另一方面，現行的監(jiān)管模式缺乏監(jiān)管協調性。部分金融消費權益糾紛涉及到兩個監(jiān)管部門，甚至三個監(jiān)督部門，目前“各司其職”分業(yè)監(jiān)管模式，導致協調機制不健全、不順暢，不利于金融消費者權益維護。

因此，構建金融消費領域公益訴訟制度，可以健全“一行三會”金融監(jiān)管協調機制，填補金融領域監(jiān)管的“真空”，彌補“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式存在缺陷，有效維護金融消費者合法權益。

（三）破解金融消費維權難題

金融消費維權受到“信息不對稱性”、受害者人數不確定、司法資源有限等因素制約，構建金融消費領域公益訴訟成為必然。一是金融業(yè)者與消費者之間信息不對稱。隨著金融創(chuàng)新和金融市場不斷發(fā)展，金融衍生產品層出不窮，而金融產品具有專業(yè)性，一般消費者不能充分認識金融產品的屬性和特質，缺少風險判斷能力。二是金融消費具有廣泛性，消費者人數不確定，具有潛在公益的性質。金融產品消費者遍及全國，一旦侵犯了部分消費者合法權益，將可能擾亂經濟秩序、社會秩序，影響到社會穩(wěn)定。三是可以節(jié)約司法資源和降低維權成本。公益訴訟由法律授權的組織或個人代表金融消費者提起訴訟，法院集中審理，判決效力擴張到未提起訴訟而受到同樣損害的金融消費者，節(jié)約司法資源，降低金融消費維權成本。

三、構建金融消費領域公益訴訟制度可行性

（一）公平正義價值追求為構制度建訟奠定法理基礎。公平正義是法律的最高理想，是人類社會最終的價值追求。而保護弱者、維護社會公共利益是實現這一價值追求的根本途徑。如上述所述，由于金融領域專業(yè)性強，金融消費者與金融產品或服務提供者之間不僅在專業(yè)素養(yǎng)存在較大的懸殊，而且金融機構不管是在財力還是訴訟技巧上都具有較大的優(yōu)勢，面對如此強大的“對手”，必要給“弱者”適當的“救助”，才能使雙方相對平衡。隨著我國依法治國不斷推進，公平正義價值理念逐步深入人心，實施和維護社會公平正義的舉措不斷改進，為構建金融消費公益訴訟制度奠定了堅實的法理基礎。

（二）現行法律制度為制度構建提供法律依據。雖然目前我國未有明文規(guī)定在金融消費領域適用公益訴訟制度，但現行的法律法規(guī)為構建金融消費領域公益訴訟制度提供了制度依據。在程序方面，新修訂的《民事訴訟》第五十五條明文規(guī)定對侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有權機關和組織可以向法院提起訴訟；在實體方面，新修訂的《消法》第四十七條規(guī)定：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。”不管是在實體法還是在程序法，現行的法律為構建金融消費公益訴訟提供制度依據。

（三）“一行三會”金融消費保護局的成立為制度構建提供事實依據。“一行三會”相繼成立了金融消費者保護局，雖然現有的分業(yè)監(jiān)管模式下“一行三會”各司其職，但保護局的主要職能和宗旨是一致的，就是為了維護金融消費者合法權益?；谄渎毮埽耙恍腥龝笨梢宰鳛榻鹑谙M權益保護公益訴訟適格原告。在日常的監(jiān)管中，保護局一旦發(fā)現存在侵害眾多消費者合法權益的行為，可以向法院提起訴訟，從而維護金融消費者合法權益，維護社會秩序。因此，“一行三會”金融消費保護局的成立，為構建金融消費領域公益訴訟制度創(chuàng)設了適格原告。

（四）世界各國的金融消費公益訴訟制度為制度構建營造良好的環(huán)境基礎?？v觀世界國家和地區(qū)，但凡金融發(fā)展水平比較先進，都構建了金融消費領域公益訴訟制度。美國《聯邦民事訴訟規(guī)則》規(guī)定無論銀行業(yè)、證券業(yè)還是保險業(yè)都可以進行集團訴訟；法國新修訂的《消費者法典》建立金融消費者團體訴訟資格登記制度；德國雖然沒有明文規(guī)定金融消費領域公益訴訟制度，但在《反不正當競爭法》、《一般商業(yè)條款法》、《不作為之訴法》、《法律服務法》等法律中規(guī)定了消費者團體訴訟；我國臺灣地區(qū)1994年頒布的《消費者保護法》和2003年修訂的《民事訴訟法》構建了較為完備的金融消費者公益訴訟體系。

四、我國金融消費領域公益訴訟制度構建路徑

根據現代民事訴訟的基本原理，糾紛要進入訴訟程序，要有適格的原告、明確的被告和具體的訴訟請求和事實理由。因此，原告資格、訴訟范圍、啟動模式、費用承擔、舉證責任等問題都是無法回避的。金融消費權益公益訴訟也需要具備這些要素。

（一）適格原告

1.檢察機關。我國現行《憲法》規(guī)定檢察院是國家法律監(jiān)督機關，負有監(jiān)督我國法律正確實施、維護公共利益職責。同時，檢察機關又是我國的司法機關之一，在調查取證、法律應用、訴訟技巧等方面，具有明顯的優(yōu)勢。因此，不管是基于職能還是專業(yè)優(yōu)勢，檢察機關都應成為我國金融領域公益訴訟的適格原告。

2.消費者協會。新修訂的《消費者權益保護》第四十七條明確規(guī)定，在發(fā)生侵害眾多消費者合法權益行為時，消費者協會可以向人民法院提起訴訟。當發(fā)生侵害眾多金融消費者合法權益時，消費者協會理應對侵害眾多金融消費者合法權益的行為向法院提起訴訟。

3.金融監(jiān)管機關。這里的金融監(jiān)管機關指的是“一行三會”。目前“一行三會”相繼成立了金融消費保護局，可以從日常監(jiān)管中全面、準確地獲得侵犯金融消費者信息，有利于高效地為金融消費“定爭止紛”。另一方面，“一行三會”作為適格原告也是符合保護金融消費者合法權益的宗旨。

4.公益組織。公益組織是指不以營利為目的、旨在維護社會公共利益的非政府組織。由于目前我國公益組織眾多，為了防止“濫訴”，應該對公益組織的范圍進行嚴格限制，在我國能夠提起金融消費公益訴訟的公益組織只限于公益律師。

（二）涉訴范圍。從《民事訴訟法》和《消法》來看，存在“侵害眾多消費者合法權益”的行為，適格原告才能進行公益訴訟。那在金融消費公益訴訟中，如何認定一個案件侵害金融是否達到“眾多”呢？筆者認為這里的“眾多”不應是指受害者人數的多少，而是應該從社會生活角度去理解“眾多”的含義，主要指金融產品或金融服務提供者在提供金融產品或金融服務過程中已經（或可能）侵害廣大金融消費者，已經影響到了社會秩序的穩(wěn)定和社會生活的正常開展。出于維護正常的社會秩序，對侵害金融消費者的行為，適格原告應當向有權法院提起公益訴訟。

（三）啟動模式

1.主動模式。金融消費公益訴訟適合原告在日常監(jiān)管中發(fā)現金融機構存在侵犯金融消費者合法權益的行為時，已經涉及到了眾多消費者合法權益，金融消費公益訴訟原告可以依法定程序向有管轄權的法院提起金融消費公益訴訟，維護廣大金融消費者合法權益。

2.被動模式。在受到權益侵害后，不特定的金融消費者依法向適合金融消費公益訴訟適合原告提出公益訴訟申請，適合原告根據受害者的申請，以自身的名義向有管轄權法院提出公益訴訟，履行公益訴訟職能。

（四）取證責任。取證責任的分配直接影響到訴訟結果。在金融消費公益訴訟中，應采取舉證責任倒置原則，即提出訴訟主張的一方當事人對訴訟事由不負擔舉證責任，而由對方當事人就該事實存在或不存在承擔舉證責任，承擔舉證責任的當事人不能履行舉證責任，將承擔不利后果。一方面是由于原被告之間地位不平等決定的。如果公益訴訟取證責任還是遵循“誰主張誰舉證”原則，由原告承擔證明責任，而這對于不具有金融專業(yè)知識的原告來說是非常困難的，不利于訴訟雙方能夠平等的抗衡。另一方面，采取舉證責任倒置原則有利于公益訴訟制度發(fā)展，實現社會公平正義。采用舉證責任倒置可以鼓勵更多的人參與到公益訴訟中，推進公益訴訟制度的完善、發(fā)展。

（五）激勵機制。在金融領域公益訴訟中，調查取證、訴訟費用、辦案人員辦案經費等都涉及到合理的費用支出。因此，國家應對金融公益訴訟成立專項基金，用于公益訴訟各個環(huán)節(jié)費用支出，具體由各級財政進行劃撥，由消費者協會統一管理。同時，國家還應對公益組織提起公益訴訟中的公益律師進行適當獎勵，這樣可以有效激勵公益組織參與到金融領域公益訴訟中來，維護廣大金融消費者合法權益，維護社會公平正義。

隨著社會法治進程不斷加快，人們維護意識不斷提高，公平正義理念不斷深入人心，構建金融消費領域公益訴訟制度已成為健全和完善我國金融制度中重要一部分。我國只有構建金融消費領域公益訴訟制度才能為金融改革發(fā)展保駕護航，才能有效維護廣大金融消費者合法權益，實現社會公平正義。

注釋：

①《羅馬法》高等學校法學試用教材周枏吳文翰謝邦宇/編寫第354頁群眾出版社1983年12月

參考文獻：

[1]張韶華，劉蕭天.我國金融消費者公益訴訟制度研究.金融與經濟，2014，08.

[2]張韶華，劉蕭天.我國金融消費者公益訴訟制度的構建初探.新疆社會科學（漢文版），2015，1.

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[4]吳憶靜.金融消費者公益訴訟問題研究.華東政法大學專業(yè)學位碩士論文，2014.

[5]龐育娟.金融消費者公益訴訟之探討.法制與經濟.經濟觀察，2014，8.

作者簡介：楊朝練（1986-），男，漢族，福建三明人，現供職于中國人民銀行平潭綜合實驗區(qū)支行，初級，法律碩士，金融法治。