淺析現(xiàn)行績效預(yù)算體制運(yùn)行過程中的問題及對策

張麗杰

【摘 要】隨著西方國家績效預(yù)算的實(shí)施，其理念與方法也逐漸為我國理論界與實(shí)務(wù)界所關(guān)注。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”的要求后，以績效為中心的預(yù)算支出，績效預(yù)算的評價(jià)工作逐步開展起來。但是由于績效預(yù)算是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在實(shí)際推行過程中，還存在一些亟待解決的問題。本文從實(shí)踐的視角出發(fā)，對績效預(yù)算管理運(yùn)行中遇到的困難作出剖析，對有關(guān)問題作出盡可能的論述與思考，并根據(jù)問題提出了針對性的意見。

【關(guān)鍵詞】績效預(yù)算；預(yù)算體制；績效管理

一、績效預(yù)算的發(fā)展背景及內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代、80年代，西方國家普遍面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)，信任危機(jī)和管理危機(jī)，財(cái)政收支矛盾加劇，政府效率低下，他們?yōu)樽叱隼Ь常瑫r(shí)應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化、信息化和國際競爭的挑戰(zhàn)，推動(dòng)政府公共管理改革，尋求一種高效的新型預(yù)算管理體制，就成為政府和公眾的共同愿望。在此背景下產(chǎn)生了政府的績效預(yù)算并在當(dāng)時(shí)取得了良好的效果。進(jìn)入21世紀(jì)，越來越多的國家開始逐步采用績效預(yù)算制度，績效預(yù)算已逐漸成為政府預(yù)算改革的世界性潮流。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，改革開放步入攻堅(jiān)階段，積極轉(zhuǎn)變政府職能，與之配套的財(cái)政管理體制改革也進(jìn)入關(guān)鍵期，為適應(yīng)新形勢，著力推進(jìn)績效預(yù)算管理，有利于提高財(cái)政的管理水平，優(yōu)化政府資源的配置，促進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的提升，切實(shí)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和完善政府績效管理制度。從2003年起，我國財(cái)政部開始推進(jìn)財(cái)政支出績效評價(jià)試點(diǎn)；2011年提出了績效預(yù)算管理的概念，從單純事后績效評價(jià)走向完整的績效預(yù)算管理，明確要建立從預(yù)算編制到執(zhí)行監(jiān)督全過程的績效預(yù)算管理機(jī)制的目標(biāo)；2012年制定并印發(fā)了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，系統(tǒng)提出了一攬子的目標(biāo)任務(wù)和重點(diǎn)工作，從而推動(dòng)了我國預(yù)算績效管理的全面發(fā)展。特別是黨的十八大提出“提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”的新精神，更為績效預(yù)算管理工作指明了方向。

績效預(yù)算就是將績效與預(yù)算一體化后的一種預(yù)算管理模式，其目的是實(shí)現(xiàn)績效與預(yù)算決策的統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算決策要以績效為導(dǎo)向，這樣，如何理解績效就是把握預(yù)算本質(zhì)的關(guān)鍵所在?？冃ьA(yù)算是一個(gè)綜合的概念，體現(xiàn)了效率、產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、機(jī)構(gòu)所做的貢獻(xiàn)及其質(zhì)量。包含行為、產(chǎn)出和結(jié)果3個(gè)因素，是節(jié)約、效益和效率的統(tǒng)一體。

二、績效預(yù)算執(zhí)行過程中的問題分析

經(jīng)過多年的預(yù)算管理改革，預(yù)算編制不斷細(xì)化，預(yù)算執(zhí)行的不斷強(qiáng)化，預(yù)算管理的規(guī)范化逐步增強(qiáng)，我國的績效預(yù)算取得了顯著成效，但是依然存在諸多的突出問題。概括起來，主要存在以下幾個(gè)方面：

1.績效目標(biāo)不明確，績效預(yù)算淪于形式化。在目標(biāo)選定上由于部門職責(zé)和定位不夠明確，各部門的情況又千差萬別，致使績效目標(biāo)選定非常困難。一是績效目標(biāo)管理不夠規(guī)范，工作要求不盡統(tǒng)一，在目標(biāo)申報(bào)、審核方面還沒有完善的工作機(jī)制。二是績效目標(biāo)設(shè)定不清，績效目標(biāo)和部門職能、政府工作任務(wù)結(jié)合的不夠緊密，無法全面反映部門履行職能的情況，使績效目標(biāo)出現(xiàn)偏差。三是績效目標(biāo)制定較粗，難以細(xì)化和量化，很難科學(xué)衡量產(chǎn)出的社會(huì)效益和長遠(yuǎn)效益，在客觀反映實(shí)施效果方面存在一定的技術(shù)困難，影響績效目標(biāo)的準(zhǔn)確性。四是績效目標(biāo)約束力不強(qiáng)，在實(shí)際工作中，預(yù)算下達(dá)后，就不再關(guān)注績效目標(biāo)，也沒有真正落實(shí)到績效監(jiān)督與績效評價(jià)中。致使績效目標(biāo)僅僅停留在預(yù)算編制時(shí)的形式中。

2.績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的體系不完善，執(zhí)行中單以預(yù)算執(zhí)行率作為主要預(yù)算評價(jià)指標(biāo)，造成年終突擊花錢的現(xiàn)象還普遍存在。一是在績效評價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)上，仍處于各部門自行探索、自我完善的局面。由于角度不同、模式不一，尚沒有成熟的、統(tǒng)一的績效評價(jià)指標(biāo)體系，預(yù)算編制者往往不清楚如何設(shè)計(jì)績效預(yù)算的指標(biāo)，在缺乏科學(xué)數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的系統(tǒng)評價(jià)指標(biāo)，難以反映績效評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和有效性。二是就政府支出而言，公共支出的績效不容易測量，有些事無形的，間接的，可量化的產(chǎn)品，因此，難以確定定量的指標(biāo)。三是績效評價(jià)指標(biāo)單一。實(shí)際工作中，年終僅以預(yù)算執(zhí)行率作為評價(jià)指標(biāo)，造成了各單位為不影響明年預(yù)算的批復(fù)，剩余資金盲目花，只為提高預(yù)算執(zhí)行率，而沒有考慮到預(yù)算資金的使用效益。

3.績效預(yù)算的宣傳、培訓(xùn)不到位，預(yù)算編制的人員隊(duì)伍只停留在財(cái)務(wù)人員層面。一是在培訓(xùn)和宣傳工作的多樣化、持續(xù)性等方面仍不到位。二是在輿論引導(dǎo)、營造氛圍、樹立觀念、強(qiáng)化意識等方面仍需加大工作力度。三是由于預(yù)算績效管理工作涉及面廣，專業(yè)性強(qiáng)，急需培養(yǎng)一支懂管理、懂業(yè)務(wù)、懂操作的高素質(zhì)專業(yè)隊(duì)伍。四是在績效管理的共識上，還需要廣泛宣傳，以助績效管理的理念牢固樹立。五是第三方的力量培育不到位，目前能夠承擔(dān)績效管理評價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)非常少，影響了預(yù)算績效管理工作的客觀性和公信度。

4.績效預(yù)算管理的制度不健全，相關(guān)的配套改革措施不到位。制度建設(shè)是績效預(yù)算管理的根基，整體制度缺少規(guī)劃性，系統(tǒng)性。政府財(cái)政報(bào)告和績效報(bào)告制度沒有啟動(dòng)。缺少績效問責(zé)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制。

三、有效運(yùn)行績效預(yù)算體制的建議

1.促進(jìn)績效理念的轉(zhuǎn)變，真正理解績效預(yù)算的內(nèi)涵，明確績效目標(biāo)。

首先，政府預(yù)算應(yīng)以公共性為立足點(diǎn)，就是受公眾之托，理公共之財(cái)，從本質(zhì)上講，政府預(yù)算應(yīng)以滿足社會(huì)公共需要為目標(biāo)，各部門及預(yù)算單位應(yīng)首先明確單位職責(zé)，要提供什么樣社會(huì)的公共產(chǎn)品，面向哪些服務(wù)對象，如何以最少的投入，提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。其次，各部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化支出的責(zé)任與效率意識，樹立產(chǎn)出和結(jié)果的導(dǎo)向，注重提高資金的使用效益。再次，加強(qiáng)部門績效目標(biāo)的管理，在編制部門績效目標(biāo)時(shí)要考慮部門職責(zé)、部門規(guī)劃，和其相匹配，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)與部門具體職能相結(jié)合。

2.加強(qiáng)績效預(yù)算的理論研究與實(shí)踐相結(jié)合，健全績效預(yù)算的體系建設(shè)。

第一，加強(qiáng)法制體系建設(shè)，將績效預(yù)算管理的有關(guān)理念與制度等以法規(guī)的形式明確下來，為績效管理提供長期有效的運(yùn)行提供法律保障。

第二，加強(qiáng)整體制度建設(shè)，涵蓋績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)制度，并與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價(jià)各環(huán)節(jié)對接，形成系統(tǒng)的，運(yùn)行順暢的制度體系。

第三，加強(qiáng)配套制度建設(shè)。繼續(xù)深化部門預(yù)算、集中支付制度、政府采購制度改革，逐步引入政府會(huì)計(jì)報(bào)告制度，從收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變，使得公共預(yù)算能夠揭示政府財(cái)務(wù)狀況和支出績效的真實(shí)面貌，從而為績效預(yù)算改革建立良好的會(huì)計(jì)制度基礎(chǔ)。

第四，加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果與責(zé)任追究相結(jié)合。要充分運(yùn)用績效評價(jià)結(jié)果來實(shí)施獎(jiǎng)懲和問責(zé)，體現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，明確財(cái)政資金使用主體的責(zé)任，逐步建立績效問責(zé)機(jī)制。本著”誰用錢、誰負(fù)責(zé)”的原則，對在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，由于故意或過失導(dǎo)致績效預(yù)算管理未達(dá)到相關(guān)要求的部門及其責(zé)任人員，進(jìn)行績效問責(zé)。

3.加強(qiáng)績效預(yù)算的宣傳、培訓(xùn)力度，壯大預(yù)算參與人員的隊(duì)伍。

積極開展對績效預(yù)算管理的理論研究，借助和依托大專院校、科研機(jī)構(gòu)和各類財(cái)經(jīng)研究會(huì)，一線工作者，形成好的意見和建議，為績效預(yù)算管理提供理論和實(shí)踐的支持；通過各種方式和渠道宣傳績效預(yù)算管理的進(jìn)展與成效，培養(yǎng)績效管理文化，擴(kuò)大績效管理的社會(huì)影響；加強(qiáng)對績效管理內(nèi)容的培訓(xùn)和推廣，做好對各地區(qū)各部門績效預(yù)算管理人員，第三方中介機(jī)構(gòu)人員相關(guān)知識的普及，培養(yǎng)一批從事績效管理工作的專業(yè)人員隊(duì)伍，增強(qiáng)基層工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，為績效管理工作提供人才保障。

4.加大對第三方評價(jià)力量的培育和引入，完善多元化評價(jià)管理體系

首先， 健全績效評價(jià)的指標(biāo)體系，夯實(shí)績效評價(jià)管理的基礎(chǔ)。需要構(gòu)建一套指導(dǎo)全國、科學(xué)的，涵蓋各項(xiàng)支出、各個(gè)環(huán)節(jié)，符合目標(biāo)內(nèi)容，細(xì)化量化的評價(jià)指標(biāo)體系，促進(jìn)績效評價(jià)工作的開展和質(zhì)量提升，形成管用、有效的評價(jià)指標(biāo)

其次，要逐步構(gòu)建預(yù)算部門（單位）績效自評、財(cái)政部門實(shí)施重點(diǎn)測評以及第三方中介機(jī)構(gòu)評價(jià)相結(jié)合的多元化評價(jià)體系，提高績效評價(jià)的科學(xué)力和公信力。在這個(gè)過程中，應(yīng)加強(qiáng)對社會(huì)中介機(jī)構(gòu)市場的培育，推動(dòng)績效評價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證，規(guī)范社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)的做法與標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)評價(jià)要適當(dāng)征詢公眾等各方面的意見，提高公眾在績效評價(jià)上的參與度，構(gòu)建績效評價(jià)的民意基礎(chǔ)。

再次，加強(qiáng)績效管理數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，開發(fā)相配套的信息系統(tǒng)。在整個(gè)預(yù)算績效管理工作中，績效評價(jià)要求的技術(shù)性、業(yè)務(wù)水平比較高，需要有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分析處理能力。為此，應(yīng)建立完整的績效管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，完善相應(yīng)信息，以配合和支持績效評價(jià)的深入開展。

四、結(jié)束語

深入推進(jìn)績效預(yù)算管理，就需要認(rèn)真總結(jié)近年來績效預(yù)算管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將好的做法和經(jīng)驗(yàn)固定下來，形成績效預(yù)算管理的基本框架，然后再豐富有關(guān)內(nèi)容、方式和手段，進(jìn)一步建立健全績效預(yù)算管理體系，增強(qiáng)操作性、實(shí)用性和指導(dǎo)性。使我們對績效預(yù)算管理的工作樹立正確認(rèn)識，積極投身到這項(xiàng)長遠(yuǎn)而又艱巨的工作中來。

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