行政補償訴訟救濟(jì)狀況實證研究

李淮

摘要：新行政訴訟法將行政補償爭議明確納入行政訴訟受案范圍，正式從訴訟法上賦予其可訴性。通過實證發(fā)現(xiàn)，行政補償訴訟存在著諸如受案范圍有限、管轄不夠規(guī)范、審理方式比較保守、原告訴訟請求獲支持少、監(jiān)督行政效果不佳及案件實體審理較少等問題。因此，有必要擴(kuò)大受案范圍，規(guī)范管轄制度，同時，應(yīng)充分發(fā)揮調(diào)解的功效，強(qiáng)化正當(dāng)程序原則的運用，并應(yīng)確立被告一體化機(jī)制，轉(zhuǎn)變行政審判模式。

關(guān)鍵詞：行政補償；行政補償爭議；行政訴訟；受案范圍；審判模式

中圖分類號：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-5595（2016）04-0042-08

一、引言

2014年11月1日修改的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）擴(kuò)大了行政訴訟的“受案范圍”，從訴訟法意義上將“行政征收、征用及其補償決定”和“土地房屋征收補償協(xié)議”等行政補償爭議納入司法救濟(jì)的渠道，解決了行政補償爭議的可訴性問題。2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）也對行政補償爭議作出了補充性規(guī)定。

行政補償，意指國家對行政主體的合法行政行為給行政相對人的合法權(quán)益造成的損害所進(jìn)行的給付救濟(jì)。[1]行政補償對于行政主體來說是一種職責(zé)，對于行政相對人而言是一種權(quán)利。“有權(quán)利必有救濟(jì)，沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利?！笔軗p行政相對人獲取行政補償?shù)暮戏?quán)利被侵犯后，必須得到相應(yīng)的救濟(jì)。司法救濟(jì)是主要的一種救濟(jì)途徑，由居于中立地位的法院行使審判權(quán)來解決行政補償爭議。

中國目前對行政補償爭議的訴訟救濟(jì)研究不足，且多停留在理論探討層面，少有對于司法實踐運行狀況的具體分析。本文以325份生效的裁判文書為分析樣本，充分利用訴訟檔案的優(yōu)勢，仔細(xì)研讀和統(tǒng)計文書信息，并借助社會學(xué)知識，從理論和實證雙重維度剖析行政補償爭議之訴訟救濟(jì)狀況。法規(guī)范效果于個案審理中得以體現(xiàn)，通過裁判文書對現(xiàn)實的案例進(jìn)行分析，可以在一定程度上發(fā)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)對于行政補償爭議的審查態(tài)度，為新《行政訴訟法》實施后有關(guān)此類爭議解決的效果探討提供參考。

二、案例樣本概況

裁判文書是法院對某一特定案例的審理結(jié)論，代表了審判機(jī)關(guān)的態(tài)度，能夠定格特定時空下的司法運行狀況。本文以“北大法寶”數(shù)據(jù)庫為案例來源，通過精確檢索“行政補償”案例標(biāo)題，獲得325份裁判文書樣本。雖然，收集的樣本帶有一定的局限性和偶然性，因為從“北大法寶”上面檢索到的裁判文書只是部分法院提供的上網(wǎng)文書，并非所有法院有關(guān)此類糾紛處理的文書，但收集的樣本亦具有一定的代表性，其既有一審案例，也有二審、再審和執(zhí)行案例，管轄法院也包含了基層人民法院、中級人民法院和高級人民法院，還實現(xiàn)了東部、西部、北部和中部等地區(qū)的覆蓋，因各地裁判文書公開度相異，難免數(shù)量來源有所不一。325份裁判文書所涉案件的分布情況如圖1、圖2所示。

三、調(diào)查數(shù)據(jù)及結(jié)果分析

（一）行政補償訴訟類型分析

在行政補償過程中，如果行政機(jī)關(guān)拒絕或者部分拒絕行政相對人的請求，雙方不能就補償數(shù)額或者補償方式達(dá)成協(xié)議，或者行政相對人不服行政機(jī)關(guān)單方作出的補償裁決、決定，則行政相對人可以通過一定的途徑進(jìn)行救濟(jì)。行政補償?shù)脑V訟救濟(jì)對于保護(hù)行政相對人獲得公正合理的補償、促使行政主體依法作出行政補償行為，具有重要作用?；谠V由之不同，本文從實際案例中爭議產(chǎn)生的原因事實出發(fā)，對行政補償訴訟的類型作如下分析。

1.針對行政補償協(xié)議提起的訴訟

行政機(jī)關(guān)作出征收決定后，在征收范圍內(nèi)，與受該決定直接影響的行政相對人進(jìn)行協(xié)商，在合理合法的基礎(chǔ)上，雙方可以達(dá)成一致協(xié)議。補償協(xié)議在實踐中的稱謂各異，如征收補償協(xié)議、房屋拆遷補償合同、行政補償協(xié)議、征地補償協(xié)議、拆遷安置協(xié)議、集體土地拆遷補償安置協(xié)議、房屋拆遷安置補償協(xié)議、行政拆遷協(xié)議、土地征用協(xié)議等。補償協(xié)議的簽訂者一方是公民、法人或其他組織等被征收主體，另一方是縣區(qū)級人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、開發(fā)區(qū)管委會、國土資源部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、房產(chǎn)部門、水利部門、房屋征收管理辦公室以及城建投資公司、房地產(chǎn)開發(fā)公司等征收主體。

行政補償協(xié)議能較好地化解爭議，實現(xiàn)征收目的，但有時也容易引發(fā)爭議。一般情況下，被征收主體只要認(rèn)為補償方案比較合理，與其主張的補償標(biāo)準(zhǔn)大致相近，都會同意簽訂補償協(xié)議。當(dāng)然，也存在征收主體補償過低或者被征收主體漫天要價的情形。補償協(xié)議引起的爭議主要發(fā)生在協(xié)議的履行過程中和履行完畢后。就征收主體而言，爭議引起的原因表現(xiàn)為其不履行或未按照約定如期履行補償協(xié)議、單方面變更補償協(xié)議等；就被征收主體而言，表現(xiàn)為其不服征收主體與第三人簽訂的房屋補償協(xié)議，認(rèn)為征收主體與其簽訂的補償協(xié)議不公平或認(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不統(tǒng)一，要求解除補償協(xié)議等。在統(tǒng)計樣本中，因行政補償協(xié)議引起的案件數(shù)約占59%，占樣本總數(shù)的一半以上。

2.針對行政補償決定提起的訴訟

行政補償決定是在征收雙方當(dāng)事人無法按期達(dá)成補償協(xié)議時，由具體負(fù)責(zé)征收的部門申請市、縣級人民政府依補償方案作出的行政行為，是對補償事項單方面強(qiáng)制性的確立。補償決定的作出對于被征收人的意見只是選擇性地吸收，不是必然地聽取，也未設(shè)置聽證程序。爭議原因有行政補償決定未向行政相對人送達(dá)告知、補償決定中類別較少（如在集體土地征收過程中，對土地附著物未予補償）、補償決定數(shù)額與行政相對人的預(yù)期相差較大等。此外，行政機(jī)關(guān)在作出行政補償決定時，沒有履行征地補償法定程序，也會引起爭議，如行政機(jī)關(guān)選定房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)時未與被征收人協(xié)商，且未告知被征收人評估結(jié)果。因行政補償決定引起的案件數(shù)約占統(tǒng)計樣本的12%。

3.針對行政補償數(shù)額提起的訴訟

補償數(shù)額本是行政補償決定和行政補償協(xié)議的必要內(nèi)容，單列出來主要是因為實踐中存在僅就數(shù)額問題發(fā)生爭議的情況，該類訴訟約占統(tǒng)計樣本案例總數(shù)的2%。如被征收人對《征用土地協(xié)議》所適用的補償標(biāo)準(zhǔn)及補償行為不服，認(rèn)為應(yīng)該按規(guī)范性文件規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)計算后足額支付；或者被征收人對征地補償決定所確定的標(biāo)準(zhǔn)不服，征收雙方對于土地面積計算和附著物認(rèn)定及補償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識不一致；以及征收機(jī)關(guān)在未簽訂補償協(xié)議、未作出補償決定的情況下，便發(fā)布自行認(rèn)定的補償方案公告，強(qiáng)制拆除征收標(biāo)的，之后雙方就補償額度產(chǎn)生爭議等。

4.針對行政補償款項提起的訴訟

本類爭議主要是款項支付后的歸屬爭議和分配爭議，約占統(tǒng)計樣本總數(shù)的1%。在補償款項的歸屬爭議中，征收主體在征收標(biāo)的權(quán)屬爭議不明的情況下，將其中一方作為受償主體進(jìn)行補償，若補償對象出現(xiàn)錯誤，則涉及補償行為的撤銷和不當(dāng)?shù)美淖坊匾约白兏軆攲ο?、重新作出補償行為的問題。在補償款項的分配爭議中，存在著較多的民事因素，且多是補償對象之間的爭議問題，即行政補償主體已經(jīng)簽訂了合法的協(xié)議或者作出了正確的決定，也履行了補償行為，而受償主體有時存在復(fù)數(shù)，征收標(biāo)的的所有者與使用者、出租者與承租者之間就同一筆補償款項如何進(jìn)行分配可能發(fā)生爭議。

5.針對是否應(yīng)當(dāng)補償提起的訴訟

本類爭議約占統(tǒng)計樣本總數(shù)的3%。補償應(yīng)當(dāng)在實體合法、程序正當(dāng)、公平合理的原則下進(jìn)行，不能隨意化，即補償行為的作出需要符合一定的構(gòu)成要件。具體而言，首先，行政補償需有明確的主體要件，包括征收補償請求權(quán)人和征收補償義務(wù)人，補償請求權(quán)人是征收標(biāo)的的權(quán)利享有者，而征收補償義務(wù)人是國家，具體表現(xiàn)為征收實施機(jī)關(guān)。其次，行政補償需符合公共利益要件，征收補償是對適法公權(quán)力所造成的損害的救濟(jì)。再次，行政補償需有損害事實要件，補償?shù)那疤岬糜袚p害結(jié)果的存在，

即合法權(quán)益，包括直接利益和間接的可期待利益，遭受了某種不利益。最后，行政補償需符合因果關(guān)系要件，行政相對人的權(quán)益受損是由行政主體的合法行政行為造成的，兩者之間存在引起與被引起的因果關(guān)聯(lián)。[2]行政主體實施的行政行為若不符合以上四個構(gòu)成要件，行政相對人則很難獲得行政補償。如在彭仕平訴應(yīng)城市人民政府土地征收安置補償糾紛一案中，應(yīng)城市四里棚街道辦事處劉楊社區(qū)的集體建設(shè)用地經(jīng)湖北省人民政府批準(zhǔn)征收，該土地屬村民集體所有，被告征收該土地后，得到補償和安置的是劉楊社區(qū)全體村民，劉楊社區(qū)居委會才是合法訴訟主體，原告彭仕平經(jīng)證實不是該社區(qū)居民，不能成為補償主體，其要求得到安置和補償?shù)脑V求不應(yīng)得到保護(hù)。此外，政策性原因也能阻卻行政相對人獲得補償。在程偉訴黑龍江省大興安嶺地區(qū)漠河縣人民政府行政補償一案中，漠河縣人民政府按照國務(wù)院及黑龍江省人民政府的統(tǒng)一要求和部署集中關(guān)閉小煤礦，該關(guān)閉行為被法院確定為政策性調(diào)整范圍，不在法院受案范圍之內(nèi)。

6.針對行政補償義務(wù)主體不作為提起的訴訟

行政補償中的不作為包括兩個方面：一是行政主體及其工作人員負(fù)有積極實施行政補償行為的職責(zé)和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)履行而未履行或拖延履行補償責(zé)任；二是基于公民、法人或其他組織的符合條件的申請，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)該實施某種行為或履行某種法定職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒絕作為的行政違法行為。該類訴訟的主要表現(xiàn)為，在行政征收中，征收主體事實上不與行政相對人簽訂拆遷安置補償協(xié)議、不履行作出行政補償決定的職責(zé)、對行政相對人的合理合法的補償請求不予理睬、不履行拆遷行政補償義務(wù)、不公告補償安置方案的相關(guān)信息等。此類爭議在統(tǒng)計樣本案例中約占6%。

7.針對其他形式行政補償爭議提起的訴訟

本類爭議的產(chǎn)生與行政補償爭議密切相連，約占統(tǒng)計樣本總數(shù)的6%。主要表現(xiàn)為：行政相對人申請房屋拆遷補償情況的政府信息公開，要求公布拆遷補償安置費用情況；行政相對人單獨對房屋拆遷安置補償方案（包括與此相關(guān)的上級政府的審查行為）提起訴訟，要求法院予以撤銷； 行政相對人不認(rèn)同征地補償調(diào)查結(jié)果，單獨就征地補償告知書提起訴訟，要求法院確認(rèn)違法；還有部分行政相對人對行政征收補償?shù)男旁L回復(fù)事宜不服，要求法院撤銷行政機(jī)關(guān)作出的信訪回復(fù)或者責(zé)令行政機(jī)關(guān)按照信訪回復(fù)辦理。

除以上七種類型的案例外，還有部分案例只指出案由，未陳述事實，具體案情不明，無法作出區(qū)分，最后由法院裁定結(jié)案，如被法院裁定撤回起訴、撤回上訴、指定管轄、指定原審法院受理、撤銷原判發(fā)回重審等的移民外遷安置補償或征收行政補償訴訟。這類案例約占統(tǒng)計樣本總數(shù)的11%。

以上各類型訴訟案例所占比例見圖3。

（二）行政補償訴訟當(dāng)事人分析

當(dāng)事人發(fā)起訴訟、參與訴訟、承受訴訟的后果，是訴訟程序的重要主體，在職權(quán)主義漸弱、辯論主義漸強(qiáng)的訴訟模式發(fā)展過程中，當(dāng)事人的訴訟作用將愈加重要。行政訴訟中當(dāng)事人的狀況，在一定程度上能反映行政訴訟審判實踐的面貌。[3]

1.原告及其訴訟代理人

新《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”由此可知，行政訴訟中具有原告資格的主體為相關(guān)公民、法人或者其他組織。在本文統(tǒng)計樣本中，公民作為原告的案件占97%，法人作為原告的占1%，其他組織作為原告的占2%。新《行政訴訟法》第31條規(guī)定：“當(dāng)事人、法定代理人可以委托一至二人作為訴訟代理人。下列人員可以被委托為訴訟代理人：（一）律師、基層法律服務(wù)工作者；（二）當(dāng)事人的近親屬或者工作人員；（三）當(dāng)事人所在社區(qū)、單位以及有關(guān)社會團(tuán)體推薦的公民?！苯y(tǒng)計樣本數(shù)據(jù)中部分案件未介紹原告所委托的訴訟代理人的身份，究竟是原告的近親屬還是受推薦的公民，不為知曉，故認(rèn)為是普通公民代理（區(qū)別于舊的行政訴訟法的規(guī)定）。在統(tǒng)計樣本中，原告聘請代理人的案件占75%，其中委托普通公民代理的案件占59%，委托律師代理的案件占14%，委托基層法律服務(wù)工作者代理的案件占1%，委托工作人員代理的案件占1%?？梢姡谛姓a償爭議案件中，原告大多數(shù)為公民，且主要委托普通公民為訴訟代理人，很少會選擇聘請律師或者法律工作者進(jìn)行案件代理，原告方所具有的法律專業(yè)能力較弱。

2.被告及其訴訟代理人

根據(jù)新《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)與依法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織可以成為行政訴訟的被告。被告的級別問題通常是確定法院級別管轄的重要標(biāo)準(zhǔn)，故本項分析將被告分為政府、政府職能部門和授權(quán)組織三類。在本文統(tǒng)計樣本中，被告為政府的案件占總數(shù)的34%，為政府職能部門的占11%，為授權(quán)組織的占4%，政府和政府職能部門為共同被告的案件占48%，考慮到補償案件的現(xiàn)實特殊性，其他組織也可能作為被告，這類案件約占3%。在政府作為被告的案件類型中，被告又分為縣級以上政府（含縣級）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府（含街道辦事處），其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府作為被告的案件占28%，縣級以上政府為被告的案件占62%，縣級以上政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府作為共同被告的案件占10%。縣級以上政府單獨或者共同作為被告的案件占樣本總案件數(shù)的25%。作為被告的政府職能部門主要有國土資源管理部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、房產(chǎn)部門、移民部門等。

統(tǒng)計樣本中，行政補償訴訟被告委托訴訟代理人的案件占74%，其中只委托律師為訴訟代理人的案件占12%，只委托行政機(jī)關(guān)工作人員為訴訟代理人的案件占26%，訴訟代理人中既有律師也有行政機(jī)關(guān)工作人員的案件占36%。據(jù)此可知，被告方的法律專業(yè)化水平較高，且委托一名法律專業(yè)人士和一名行政機(jī)關(guān)工作人員作為共同訴訟代理人是被告委托訴訟代理人的主要形式。作為訴訟代理人的行政機(jī)關(guān)工作人員主要有政府辦公室辦事員、副主任，法制辦公室辦事員、復(fù)議處長、副主任、主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的黨工委副書記、綜治主任、黨群部長、人大工委主任、普通人員，職能部門的法制科長、法規(guī)監(jiān)察科長、普通人員以及征收辦的工作人員等，基本上都要求行政機(jī)關(guān)工作人員對行政補償爭議有接觸或了解，熟悉群眾工作，具備一定的法律知識。在本文考察的樣本中，有一案件被告委托了三名訴訟代理人（兩名律師和一名普遍工作人員）參與訴訟，三名訴訟代理人出庭是否違反訴訟法理，值得推敲。

3.二審當(dāng)事人及其訴訟代理人

統(tǒng)計樣本數(shù)據(jù)顯示，上訴案件的上訴人中，一審原告占96%，其中，公民占92%，法人占3%，其他組織占1%；一審被告占上訴人的比例為4%，其中，政府和政府職能部門分別占3%和1%。對應(yīng)來看，被上訴人中政府占30%，政府職能部門占66%，公民占4%。原審原告相對被告上訴的巨大比例，雖然不能直接衡量一審裁判的公正性，但至少說明了原告對裁判的公正性存在更多的質(zhì)疑。[4]在二審中，上訴人委托訴訟代理人的比例為37%，其中訴訟代理人為公民的案件占8%，為律師的占23%，為法律工作者的占1%，既有公民也有律師的占1%，既有行政機(jī)關(guān)工作人員也有律師的占4%。交叉分析可知，在上訴案件中，上訴人聘請律師作為訴訟代理人的比例較高，法律專業(yè)人士的參與度高。

4.第三人

根據(jù)新《行政訴訟法》第29條第1款的規(guī)定，行政訴訟第三人是指在他人已提起的行政訴訟中，認(rèn)為同被訴的行政行為有利害關(guān)系或者同案件的處理結(jié)果有利害關(guān)系，而主動申請參加訴訟或者由法院通知參加訴訟的人。[5]113本文統(tǒng)計樣本數(shù)據(jù)顯示，在一審行政補償訴訟中，有第三人的案件占總案件數(shù)的3%，在二審訴訟中，則占5%。行政行為不僅會對行政法律關(guān)系中行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生直接影響，還可能會侵犯行政相對人之外其他人的權(quán)益。根據(jù)新《行政訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)案件的審理結(jié)果同第三人有直接利害關(guān)系時，即第三人承受了不利益時，第三人有權(quán)上訴。在本文統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，行政補償訴訟未出現(xiàn)第三人單獨上訴案件，有兩例上訴情形，均是第三人與原告或者被告一起提出上訴。典型的案例表現(xiàn)為，當(dāng)房屋被征收時，征收標(biāo)的物權(quán)屬存有爭議，行政機(jī)關(guān)只與其中一方簽訂補償協(xié)議，當(dāng)其他爭議方認(rèn)為補償協(xié)議侵犯其合法權(quán)益、對行政機(jī)關(guān)提起訴訟時，簽訂補償協(xié)議的行政相對人便以第三人的身份

參加訴訟。

（三）行政補償訴訟監(jiān)督行政效果分析

行政訴訟的功能不僅在于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益、解決行政爭議，還在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。征收拆遷領(lǐng)域是利益的聚合地，行政權(quán)的強(qiáng)制性得到最明顯的體現(xiàn)。司法機(jī)關(guān)對行政補償案件的司法審查力度小，慣于裁定結(jié)案，且行政補償訴訟的撤訴率高，原告或上訴人申請撤訴的案件全獲批準(zhǔn)，法院對于撤訴的監(jiān)督可有可無。此外，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率低。在一審中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件僅占總數(shù)的2%，有一例為法定代表人出席，有一例為應(yīng)訴負(fù)責(zé)人出席，其余為副職負(fù)責(zé)人出庭；在二審中占3%，出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人均為單位副職負(fù)責(zé)人?；旧希讣杀桓娴脑V訟代理人出庭應(yīng)訴處理。行政訴訟法規(guī)定的“不能出庭，應(yīng)委托工作人員出庭”成為常態(tài)，即只有極個別案件會有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，絕大多數(shù)都由訴訟代理人出庭應(yīng)訴，而且即使負(fù)責(zé)人出庭，也大多是副職負(fù)責(zé)人，“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”這一規(guī)定反成例外。雖然各地人民政府出臺了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的實施辦法，并將其納入考核體系，但連征收補償這類關(guān)涉行政相對人切身利益的敏感案件都鮮有負(fù)責(zé)人出庭，可見其實施效果欠佳，使我們不得不考量此項規(guī)定是否真正符合訴訟規(guī)律，能否真正發(fā)揮作用。

（四）行政補償訴訟管轄現(xiàn)狀分析

管轄是法院內(nèi)部的受案分工，分為級別管轄與地域管轄。在行政補償訴訟中，除不動產(chǎn)專屬管轄外，按照被告及其級別來確定管轄法院?；鶎尤嗣穹ㄔ涸瓌t上管轄一審行政案件，但根據(jù)新《行政訴訟法》第15條的規(guī)定，對縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的一審行政案件由中級人民法院管轄。本文統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，涉及到管轄異議的案件共有25件，有5例案件是因不動產(chǎn)專屬管轄移送其他法院，有8例案件是指定被告縣級政府所在地的基層人民法院受理，另外12例案件被告為縣市級人民政府，均由中級人民法院指定其他地區(qū)基層人民法院管轄。

中級人民法院指定管轄的考慮因素主要有案件案情復(fù)雜、在當(dāng)?shù)赜绊戄^大，為了減少雙方當(dāng)事人的對立情緒，或者實行異地管轄有利于案件的依法、公正審理等。通常中級人民法院基于上述因素都會將案件指定給其他基層人民法院管轄，但也存在例外，如某省高級人民法院就房屋征收補償決定立案管轄作出專門規(guī)定，對不服縣級人民政府作出的補償決定提起行政訴訟的案件由被征收房屋所在地基層人民法院管轄。據(jù)本文統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，并非針對縣級人民政府作出的行政行為提起的一審案件都由中級人民法院管轄，中級人民法院偏向于將案件指定基層人民法院管轄，基層人民法院管轄行政補償訴訟案件的比例占到65%。

（五）行政補償訴訟舉證責(zé)任分析

新《行政訴訟法》第38條確立了當(dāng)事人雙方在

行政補償訴訟中的舉證責(zé)任分擔(dān)問題，規(guī)定原告需要對行政行為造成的損害提供證明，但因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，舉證責(zé)任倒置于被告。較之傳統(tǒng)的舉證責(zé)任分配，行政補償訴訟對于原告承擔(dān)的舉證責(zé)任要求更多。原告的舉證責(zé)任表現(xiàn)在三個方面：一是原告需證明被訴行政行為的存在，二是原告需證明所受損害事實的情況，三是原告需證明損害事實與該行政行為之間的因果關(guān)系。三者需要同時具備才可能得到法院對其訴訟請求的支持。如在有關(guān)國有土地上房屋征收補償決定的案件中，若被征收人要求增加補償，則需就基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營沒有保障的事實提供證據(jù)，之后，舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給被告，由行政機(jī)關(guān)就行政補償行為的合法性和合理性進(jìn)行證明。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，原告或上訴人因舉證責(zé)任問題承擔(dān)敗訴后果的占總案件數(shù)的45%。

（六）行政補償訴訟結(jié)案形式分析

結(jié)案，意為終結(jié)案件的審理。結(jié)案形式有多種，包括法院對案件進(jìn)行程序?qū)彶楹笞鞒霾枚?、進(jìn)行實體審查后作出判決和雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后法院作出調(diào)解確認(rèn)，每一種形式都從不同方面具化法院的態(tài)度。在本文的裁判文書樣本中，只有裁定和判決兩種結(jié)案形式，且裁定結(jié)案被法院普遍使用。見表1。

裁定是法院針對案件程序性事項作出的決定。[6]根據(jù)本統(tǒng)計數(shù)據(jù)，一審中的裁定主要適用于駁回起訴、不予立案、不予受理、準(zhǔn)予撤回起訴、移送管轄和指定管轄六種情形，其中駁回起訴案件占裁定結(jié)案的比例為40%，準(zhǔn)予撤回起訴的比例為39%，不予立案的比例為4%，不予受理的比例為3%，移送管轄和指定管轄的比例分別為6%和8%。二審中的裁定主要適用于駁回上訴、維持原裁定，撤銷原判決、發(fā)回重審，撤銷原裁定、指定受理，準(zhǔn)予撤回上訴四種情形，其中駁回上訴案件的比例占88%，撤銷原判的比例占1%，撤銷原裁定的比例占3%，準(zhǔn)予撤回上訴的比例占8%。交叉分析可知，無論是一審駁回起訴率，還是二審駁回上訴率均占首位，也就是說司法實踐中起訴者或者上訴者的訴訟請求大多不能得到法院支持。

法院就當(dāng)事人實體上爭點所下之判斷，通常以判決方式行之。[7]統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在一審中，判決結(jié)案形式表現(xiàn)為撤銷判決、駁回訴訟請求判決、給付判決、履行判決、變更判決和確認(rèn)違法判決六種形式，其中撤銷判決占判決結(jié)案總數(shù)的9%，駁回訴訟請求判決占63%，給付判決占13%，其余三種判決均各占5%。在二審中，判決形式僅有駁回上訴、維持原判一種，占二審結(jié)案總數(shù)的14%?？梢姡谛姓a償訴訟中，法院較少以判決形式結(jié)案，且主要是駁回訴訟請求判決。綜合來看，法院作出的判決并未與原告的訴訟請求保持一致，基本上是判訴不一致。行政補償訴訟判決整體上是以駁回訴訟請求判決為主，以給付判決和撤銷判決為輔，以履行判決、變更判決和確認(rèn)判決為補充。

新《行政訴訟法》第60條規(guī)定，行政補償案件可以適用調(diào)解，后在第101條明確調(diào)解可以適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，其中包括調(diào)解的方式、程序、內(nèi)容、原則和結(jié)果處理等，但本文統(tǒng)計樣本顯示，法院在行政補償訴訟中并未使用調(diào)解方式結(jié)案。

四、完善建議

（一）擴(kuò)大行政補償訴訟的受案范圍

爭議的發(fā)生總是基于一定客觀事實的存在，如當(dāng)事人雙方無法就某一問題達(dá)成一致或者達(dá)成一致意見后未較好履行。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，行政補償爭議多由土地征收、城市房屋征收和公共政策調(diào)整等相關(guān)行為引起，而公共政策行為被法院排除在受案范圍外，使行政補償訴訟的適用空間狹小。從行政相對人權(quán)益保障的全面性和行政補償糾紛解決的徹底性來看，行政補償爭議可訴的范圍不能只限于傳統(tǒng)意義上的征收行為，公法上的無因管理行為、公權(quán)力附隨效果引起的補償爭議等亦應(yīng)納入司法救濟(jì)范圍。另外，行政補償協(xié)議引起的爭議中，只限于行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除補償協(xié)議的情形可訴，對協(xié)議履行過程中出現(xiàn)的特殊情況保護(hù)不夠。因此，行政補償協(xié)議在履行過程中增加的補償要求應(yīng)得到重視，主要包括兩種情況：一是行政主體與行政相對人簽訂協(xié)議后，因公益需要，行政主體單方面變更或終止行政協(xié)議，或采取其他行為間接增加行政相對人的負(fù)擔(dān)。行政主體的這些行為，是出于公共利益的需要，具有合法的性質(zhì)，行政相對人必須接受，且無須在合同中事先予以規(guī)定，這種行為被稱為“統(tǒng)治者行為”。[8]行政相對人因“統(tǒng)治者行為”所造成的損失應(yīng)得到國家的補償。二是不可預(yù)見情況下的補償。在協(xié)議履行過程中出現(xiàn)行政相對人不能預(yù)見的經(jīng)濟(jì)變動，使協(xié)議履行極為困難，雖然不是事實上不可能，但行政相對人會因此遭受災(zāi)難性的損失，基于維持行政相對人的經(jīng)濟(jì)利益平衡原則，行政相對人可以請求與行政主體共同承擔(dān)這一損失。

（二）實現(xiàn)異地管轄和級別管轄的規(guī)范化

管轄是具體法院的審理分擔(dān)問題，不同級別、不同地域的法院對于案件的審理可能產(chǎn)生不一樣的法律見解，得出不一樣的法律結(jié)論，對于當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)力度也不同。在行政補償訴訟中，級別管轄所涉及的主要是中級人民法院與基層人民法院的一審分工問題。根據(jù)新《行政訴訟法》第15條的規(guī)定，對縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件屬于中級人民法院一審管轄范圍，但司法實踐中，并非所有針對縣級人民政府作出的行政補償決定提起訴訟的案件都由中級人民法院管轄。

從行政訴訟法的立法目的和保護(hù)行政相對人合法權(quán)益出發(fā)，針對縣級人民政府作出的行政補償決定提起的行政訴訟案件應(yīng)該由中級人民法院管轄，不應(yīng)交由基層人民法院審理；但縣級人民政府為復(fù)議機(jī)關(guān)，與原行政行為的行政機(jī)關(guān)作共同被告時，則可由基層人民法院管轄。另外行政補償案件不同于普通的行政案件，其背后的關(guān)系復(fù)雜、利益牽涉較大，當(dāng)?shù)氐幕鶎尤嗣穹ㄔ汉茈y作出公正審判。故而，當(dāng)下最可行的辦法是實行異地集中管轄，指定某一基層人民法院集中管轄其他地區(qū)的行政補償案件，而原基層人民法院管轄的案件由中級人民法院直接管轄，即要實現(xiàn)行政補償訴訟中管轄的規(guī)范化，應(yīng)實行集中管轄和完善提級管轄。

（三）發(fā)揮行政訴訟調(diào)解機(jī)制的應(yīng)有功效

行政訴訟對行政行為的合法性進(jìn)行審查，原則上不適用調(diào)解，但在審判實踐中存在大量調(diào)解現(xiàn)象，經(jīng)法院調(diào)解后原告撤訴甚至成為一些法院辦理行政案件的結(jié)案方式。[5]200新《行政訴訟法》第60條規(guī)定行政補償案件可以適用調(diào)解，這使調(diào)解在行政訴訟中合法化，但是法院仍未改變舊思維，使得調(diào)解的功效在行政補償訴訟中大打折扣。調(diào)解強(qiáng)調(diào)在自愿、合法的前提下，由法院居中主持協(xié)商、調(diào)停、溝通，能夠使行政補償案件得到靈活處理，及時有效化解爭議，且適用民事訴訟法的規(guī)定。通過調(diào)解的方式結(jié)案，使這類爭議的實質(zhì)化解具有可能性。[9]

（四）強(qiáng)化正當(dāng)程序原則的運用

正當(dāng)程序原則要求行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時，應(yīng)當(dāng)遵循合理的程序，公開行政過程中將要采納的材料，尤其在作出對行政相對人不利的決定時，前期要聽取意見，后期要說明理由，最后要將行政決定送達(dá)行政相對人，讓其知曉決定的內(nèi)容以及救濟(jì)的途徑和方式。當(dāng)行政行為的作出可能對第三人造成不利益時，同樣有必要聽取第三人的意見，向其陳述理由。程序的不規(guī)范將導(dǎo)致恣意的行政，這就需要立法的規(guī)范指導(dǎo)，中國目前關(guān)于行政補償?shù)牧⒎ㄉ酗@粗糙，最為可行的措施是立法機(jī)關(guān)修改國家賠償法，在該法中增設(shè)行政補償專章（或?qū)９?jié)，至少專條），規(guī)定行政補償?shù)幕局贫?，以盡快解決目前許多公民個人和組織的合法權(quán)益因公共利益受損而得不到適當(dāng)救濟(jì)的問題。[10]

（五）確立被告一體化制度

行政補償主體通常是形式上的征收補償義務(wù)人，無論是房屋征收部門，還是行政補償爭議裁決部門，都是以國家的名義履行行政征收補償義務(wù)，所以實質(zhì)上的行政征收補償義務(wù)人是國家。行政相對人在訴訟中常因被告主體不適格被駁回起訴，不能獲得或者遲延獲得司法救濟(jì)，故有必要確立被告一體化制度。在行政補償訴訟案件中可由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一作為被告參與訴訟，再由被告委托具體部門作為代理人參與訴訟，必要時將具體部門確定為第三人。在加強(qiáng)對行政相對人合法權(quán)益保護(hù)的同時，這也能增強(qiáng)行政層級監(jiān)督的效用，促進(jìn)依法行政。

（六）轉(zhuǎn)變行政審判模式

本文統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，公民作為原告的比例為97%，作為上訴人的比例為92%，可以說公民是行政補償訴訟啟動的絕對主力，而大多數(shù)公民法律知識薄弱，雖然有訴訟代理人，但委托法律專業(yè)人士作為訴訟代理人的比例在一審中為15%，在二審中為24%，據(jù)此可知，公民從事訴訟活動很少獲得專業(yè)性的法律輔助。在行政訴訟中，法院很少主動調(diào)查取證，

所有的舉證活動幾乎都由當(dāng)事人完成，當(dāng)事人需要以證據(jù)證明事實的存在狀況，否則將面臨敗訴風(fēng)險，這在最高人民法院《若干解釋》和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》中也有明確體現(xiàn)。在行政補償爭議中，行政機(jī)關(guān)處于絕對的強(qiáng)勢地位，行政相對人相對弱勢，從保護(hù)行政相對人權(quán)益的立法旨趣著眼，宜在行政補償訴訟中確立職權(quán)探知主義訴訟模式。行政訴訟職權(quán)探知主義訴訟模式強(qiáng)調(diào)：第一，法院依職權(quán)取證。法院主動調(diào)查取證的范圍不僅包括程序性事項，還包括能證明行政行為違法的證據(jù)等。第二，法官行使釋明權(quán)。法院要告知行政相對人如何作出正確的訴訟類型選擇和訴訟請求，提醒其明確陳述的事實或證據(jù)，必要時協(xié)助行政相對人取證等。[11]

五、結(jié)語

行政補償救濟(jì)制度直接惠及的可能僅僅是公民個人，但其最終將有益于維持社會的安定和正常的社會秩序。[12]目前，行政補償訴訟制度已經(jīng)確立，但仍存在諸多問題，為此，我們需要進(jìn)一步完善行政補償訴訟相關(guān)制度，增強(qiáng)對行政補償爭議的司法審查，加大對公民合法權(quán)益的保護(hù)力度，以更好地發(fā)揮行政補償訴訟的功能。行政補償訴訟并不新鮮卻長期不被重視，但隨著社會的發(fā)展和糾紛解決機(jī)制的完善，行政補償訴訟將成為行政相對人維護(hù)自身權(quán)利的最權(quán)威、最可靠的途徑。

參考文獻(xiàn)：

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[8] 王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1988：200.

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[10] 姜明安.行政補償制度研究[J].法學(xué)雜志，2001（5）：17.

[11] 黃啟輝.行政救濟(jì)構(gòu)造研究——以司法權(quán)與行政權(quán)之關(guān)系為路徑[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2012：148-150.

[12] 薛剛凌.行政補償理論與實踐研究[M].北京：中國法制出版社，2011：251.