油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)研究

王甲山+劉洋+彭民

摘要：油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)由專門(mén)稅費(fèi)、相關(guān)稅費(fèi)和稅費(fèi)優(yōu)惠政策組成。現(xiàn)行油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度存在稅費(fèi)關(guān)系局部錯(cuò)位、稅費(fèi)立法層次偏低、棄置費(fèi)不健全、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金缺乏統(tǒng)一規(guī)范、資源稅不利于油氣有效開(kāi)發(fā)利用等問(wèn)題，建議厘清稅費(fèi)關(guān)系、提升立法層次、完善棄置費(fèi)、規(guī)范礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金、改革資源稅等。

關(guān)鍵詞：油氣資源開(kāi)發(fā)；生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)；資源稅；水土保持補(bǔ)償費(fèi)；棄置費(fèi)

中圖分類號(hào)：F812.42；X322

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-5595（2016）04-0006-05

油氣資源開(kāi)發(fā)在為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供大量物質(zhì)資料的同時(shí)，也給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)一定的負(fù)外部性。生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)作為矯正資源開(kāi)發(fā)負(fù)外部性的有效措施，對(duì)促進(jìn)油氣資源合理開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境具有重要意義。而目前中國(guó)涉及油氣資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)存在諸多問(wèn)題，難以適應(yīng)油氣資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要，有待深入研究。

一、油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)概念界定及征收法理依據(jù)

（一）概念界定

油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)，是指由于油氣資源開(kāi)發(fā)利用行為給生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞，國(guó)家向相關(guān)主體征收（包括計(jì)提）的用于保護(hù)、治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的稅費(fèi)總稱，由三類稅費(fèi)組成。

1.油氣資源專門(mén)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)，包括環(huán)境稅、排污費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、棄置費(fèi)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金等。專門(mén)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)跟污染物的排放量或破壞程度直接相關(guān)，對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的污染或破壞行為產(chǎn)生直接的影響。如果能夠比較準(zhǔn)確地測(cè)量污染物排放量或破壞程度，專門(mén)稅費(fèi)有利于校正環(huán)境污染的外部性，操作成本較小。此外，棄置費(fèi)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金有別于其他政府性收費(fèi)，二者均由籌集者所有、政府監(jiān)管，專項(xiàng)用于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與治理，一般允許在企業(yè)所得稅前扣除，與稅收有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，屬于準(zhǔn)收費(fèi)項(xiàng)目范疇。

2.油氣資源相關(guān)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)，包括資源稅、消費(fèi)稅、增值稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)費(fèi)、特別收益金等。相關(guān)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)對(duì)環(huán)境保護(hù)作用是間接的，只有當(dāng)產(chǎn)品或行為和污染物排放或破壞之間存在直接、穩(wěn)定的關(guān)系時(shí)，相關(guān)稅費(fèi)的環(huán)保作用才能有效地發(fā)揮。征收稅費(fèi)有利于完善資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。通過(guò)價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制提高油氣資源產(chǎn)品價(jià)格，抑制油氣產(chǎn)品過(guò)度消費(fèi)，避免造成環(huán)境的更大污染。[1]

征收稅費(fèi)可促進(jìn)資源合理開(kāi)采利用，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，保護(hù)油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境。

3.稅費(fèi)優(yōu)惠政策，包括減免稅費(fèi)、降低稅費(fèi)率、投資稅收抵免等。本文重點(diǎn)分析油氣資源開(kāi)發(fā)的專門(mén)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)和相關(guān)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)問(wèn)題。

（二）征收法理依據(jù)

稅費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)學(xué)宏觀調(diào)控的有效手段，通過(guò)法律形式加以表現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)的征收法理由經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)的理論依據(jù)構(gòu)成。

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)。

一般包括庇古稅、外部性、耗竭補(bǔ)償?shù)?。這些理論依據(jù)的核心是通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)解決外部性問(wèn)題，也就是政府或市場(chǎng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段把社會(huì)成本或外部成本轉(zhuǎn)嫁給生產(chǎn)者或消費(fèi)者，即通過(guò)征收消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境稅等實(shí)現(xiàn)“外部成本內(nèi)部化”，[2]使私人成本和私人利益與相應(yīng)的社會(huì)成本和社會(huì)利益均衡，進(jìn)而使資源配置達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。油氣資源開(kāi)發(fā)利用不可避免地將對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞，可通過(guò)稅費(fèi)提高外部性行為主體的成本，以使油氣產(chǎn)品價(jià)格體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境價(jià)值。

2.法學(xué)理論依據(jù)。

一般包括權(quán)利義務(wù)、公平等理論。權(quán)利義務(wù)是法律關(guān)系的核心內(nèi)容，權(quán)利與義務(wù)不可分離，一方享有權(quán)利，他方將承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，或者互為權(quán)利義務(wù)。生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度的構(gòu)建涉及主體權(quán)利義務(wù)的分配，也是以權(quán)利義務(wù)理論作為依據(jù)。油氣企業(yè)享有開(kāi)發(fā)油氣資源的權(quán)利，就應(yīng)承擔(dān)保護(hù)環(huán)境義務(wù)及損害補(bǔ)償義務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第26條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！笨梢?jiàn)，憲法賦予了國(guó)家保護(hù)環(huán)境的權(quán)力，同時(shí)也是國(guó)家應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。為消除油氣資源開(kāi)發(fā)或油氣產(chǎn)品消費(fèi)活動(dòng)造成的外部不經(jīng)濟(jì)，國(guó)家通過(guò)行使征收稅費(fèi)的權(quán)力將部分社會(huì)剩余價(jià)值收歸國(guó)有，這樣國(guó)家與油氣企業(yè)、消費(fèi)者之間就產(chǎn)生了征納稅費(fèi)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，產(chǎn)生了生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)法律制度。公平與正義是法律的基本價(jià)值要求，是適當(dāng)分配權(quán)力與責(zé)任的準(zhǔn)則。權(quán)利存在的正義性和義務(wù)設(shè)定的公正性是法學(xué)所要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。社會(huì)的所有主體在享有社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的成果的同時(shí)還要履行義務(wù)。油氣企業(yè)從自然資源的分配中受益，部分獲利通過(guò)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)形式反饋于國(guó)家，體現(xiàn)資源分配的絕對(duì)公平；油氣企業(yè)通過(guò)繳納生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)，履行破壞和污染礦區(qū)環(huán)境的補(bǔ)償義務(wù)，體現(xiàn)資源補(bǔ)償?shù)南鄬?duì)公平。油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度的設(shè)立不僅在于平衡油氣生產(chǎn)者和消費(fèi)者與國(guó)家之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，更著眼于對(duì)被開(kāi)發(fā)地區(qū)自然環(huán)境的保護(hù)，體現(xiàn)法的公平和正義。

二、中國(guó)油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度沿革

新中國(guó)成立至改革開(kāi)放，油氣開(kāi)發(fā)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)無(wú)從談起。改革開(kāi)放以來(lái)，油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度逐步建立，其沿革可以劃分為三個(gè)階段。

（一）探索起步階段（1979—1993）

隨著改革開(kāi)放，油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)雛形逐漸形成。1982年征收排污費(fèi)、燒油特別稅，1983年征收能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金，1984年征收資源稅，這些是以資源稅為主體的生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)雛形，在保護(hù)環(huán)境、治理污染方面發(fā)揮了一定作用。這一階段，人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)還不強(qiáng)，對(duì)運(yùn)用稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)特定生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的認(rèn)識(shí)還不夠清晰。

（二）形成規(guī)范階段（1994—2013）

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，油氣資源的持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的有效平衡引起了廣泛的關(guān)注。1994年稅制改革，消費(fèi)稅、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、車船使用稅等的征收發(fā)揮了生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用。1996年的《礦產(chǎn)資源法》中明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)的有償取得，對(duì)油氣資源開(kāi)采給予了很多約束。2003年的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，以行政法規(guī)形式確立了排污收費(fèi)制度。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的加劇，2004年以來(lái)，國(guó)家稅務(wù)總局會(huì)同有關(guān)部門(mén)擴(kuò)大資源稅范圍，對(duì)煤炭、石油、天然氣等能源的適用稅率進(jìn)行了數(shù)次調(diào)整，并開(kāi)始研究礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制。2006年財(cái)政部頒布的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第27號(hào)——石油天然氣開(kāi)采》中，明確了海上油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置費(fèi)管理及會(huì)計(jì)處理辦法。2010年在新疆成功改革資源稅后，2011年修訂《資源稅暫行條例》，規(guī)定油氣資源稅統(tǒng)一按5%的稅率從價(jià)計(jì)征。對(duì)外合作開(kāi)采海洋和陸上油氣資源不再繳納礦區(qū)使用費(fèi)，內(nèi)外資油氣企業(yè)統(tǒng)一適用資源稅。為保持政策的連續(xù)性，此條例修訂前已依法簽訂的對(duì)外合作開(kāi)采合同，在已約定的合同有效期內(nèi)，繼續(xù)依照當(dāng)時(shí)的國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納礦區(qū)使用費(fèi)，不繳納資源稅；合同期滿后，依法繳納資源稅。這一階段，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的稅費(fèi)制度逐漸完善，除排污費(fèi)、棄置費(fèi)外，環(huán)境保護(hù)的相關(guān)稅費(fèi)分散在資源稅、消費(fèi)稅、城建稅等相關(guān)稅種中，對(duì)油氣企業(yè)破壞性和浪費(fèi)性開(kāi)采資源起到了一定的遏制作用，但生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)仍處于比較零散的狀態(tài)，尚未形成系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)體系。endprint

（三）改革完善階段（2014至今）

隨著可持續(xù)發(fā)展、綠色GDP等理念成為社會(huì)共識(shí)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響日益嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題逐漸引起了關(guān)注。2014年5月開(kāi)始實(shí)施的《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，統(tǒng)一了水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收、管理和使用。2014年10月將資源稅適用稅率上調(diào)至6%，相應(yīng)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為0。2014年底至2015年初，國(guó)家曾三次上調(diào)成品油消費(fèi)稅標(biāo)準(zhǔn)，提高的成品油消費(fèi)稅的新增收入，主要用于治理環(huán)境污染和扶持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加大了消費(fèi)稅在治理大氣污染、促進(jìn)節(jié)能減排方面的調(diào)控力度。這一階段，人們更加關(guān)注礦產(chǎn)資源有效開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，雖然專門(mén)的環(huán)境稅尚未征收，但在水土保持補(bǔ)償費(fèi)、資源稅、消費(fèi)稅等相關(guān)稅種中明顯加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)體系進(jìn)行了有益探索。

三、油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)分析

（一）稅費(fèi)關(guān)系局部錯(cuò)位

1.重費(fèi)輕稅?，F(xiàn)行油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境治理以收費(fèi)為主，排污費(fèi)、水資源費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金、特別收益金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等均以費(fèi)的形式征收，相對(duì)于資源稅、消費(fèi)稅而言，收費(fèi)明顯占主導(dǎo)地位。地方政府設(shè)立的地方性基金或收費(fèi)項(xiàng)目，征收標(biāo)準(zhǔn)視本地區(qū)情況而定，存在征收標(biāo)準(zhǔn)混亂、強(qiáng)制性弱、固定性差等問(wèn)題，容易產(chǎn)生協(xié)議收費(fèi)、滋生腐敗等問(wèn)題。大部分環(huán)境收費(fèi)中央財(cái)政不參與資金分配，由地方政府自行分配和管理使用，資金使用和監(jiān)管缺乏透明度。雖然進(jìn)行了多次的“費(fèi)改稅”改革，但在生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)領(lǐng)域并沒(méi)有從根本上理順稅費(fèi)關(guān)系。

2.稅費(fèi)重復(fù)。資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)和作用基本趨同，均具有絕對(duì)地租的性質(zhì)，石油特別收益金也具有資源稅的性質(zhì)，都以油氣收入作為計(jì)稅（費(fèi)）依據(jù)，屬于重復(fù)征收。2014年12月1日起，國(guó)家將資源稅適用稅率由5%提高至6%，相應(yīng)地將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為0，這代表了資源稅費(fèi)改革方向。

（二）稅費(fèi)立法層次偏低

稅費(fèi)立法層次偏低在中國(guó)是歷史形成的，在生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)領(lǐng)域，排污費(fèi)、水資源費(fèi)、資源稅、消費(fèi)稅、水土保持補(bǔ)償費(fèi)等稅費(fèi)是以暫行條例或者管理辦法等形式公布，其立法層次長(zhǎng)期沒(méi)有提升，存在稅費(fèi)征收部門(mén)可塑性大、稅費(fèi)減免頻繁、法律責(zé)任不規(guī)范、稅費(fèi)征收比率變動(dòng)隨意、征收管理滋生地方保護(hù)等問(wèn)題，尤其是稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)大都憑有關(guān)部委通知而頻繁變動(dòng)，有悖稅費(fèi)制度的固定性原則。

（三）棄置費(fèi)制度不健全

棄置費(fèi)是企業(yè)依法承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境和恢復(fù)生態(tài)等義務(wù)所確定的支出。2010年國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)家能源局等聯(lián)合印發(fā)《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理暫行規(guī)定》，明確中外合作開(kāi)采油氣業(yè)者履行海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置義務(wù)的具體方式和責(zé)任，可有效防范外國(guó)合作者將全部廢棄處置義務(wù)轉(zhuǎn)移給中方，使海上對(duì)外合作生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理工作有章可依，在避免對(duì)海洋環(huán)境造成污染和損害、消除或有效降低對(duì)其他海洋資源開(kāi)發(fā)利用的影響等方面具有重要的意義。2011年國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置費(fèi)企業(yè)所得稅管理辦法》規(guī)定，油（氣）田企業(yè)或合作各方企業(yè)應(yīng)承擔(dān)或者按投資比例承擔(dān)設(shè)施廢棄處置的責(zé)任和義務(wù)，按本辦法計(jì)提的棄置費(fèi)，應(yīng)依照規(guī)定作為環(huán)境保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)等專項(xiàng)資金，并準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)年度應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。

然而，陸上自營(yíng)油氣生產(chǎn)和中外合作開(kāi)采的生產(chǎn)設(shè)施棄置費(fèi)的管理沒(méi)有專門(mén)法律規(guī)定，相關(guān)稅務(wù)處理也沒(méi)有部門(mén)規(guī)章。目前執(zhí)行的陸上中外合作石油合同也大都未對(duì)廢棄義務(wù)和棄置費(fèi)進(jìn)行約定，即使個(gè)別合同有約定，也因缺乏相關(guān)法律依據(jù)，無(wú)法對(duì)油氣資產(chǎn)廢棄處置費(fèi)用加以計(jì)量、確認(rèn)和使用。合同一旦終止，全部廢棄處置義務(wù)將轉(zhuǎn)移給中方，極大地?fù)p害中方利益。

（四）礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金缺乏統(tǒng)一規(guī)范

1.礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的征收、管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范。目前有20多個(gè)?。ㄊ凶灾螀^(qū)）建立了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，相繼頒布了具體的實(shí)施辦法，其名稱不盡相同，征收對(duì)象和管理方式也不盡一致，缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性和可比性。根據(jù)各地方的規(guī)定，保證金征收標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)采礦許可證批準(zhǔn)面積、采礦許可證有效期、礦山種類、開(kāi)采方式和數(shù)量及對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響程度等因素確定。由于采礦權(quán)人對(duì)保證金測(cè)算方法、治理標(biāo)準(zhǔn)、保管、退回等存在異議，致使保證金的征收在部分礦業(yè)企業(yè)難以落實(shí)，不利于礦山環(huán)境恢復(fù)治理。

2.礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金與棄置費(fèi)的適用對(duì)象和環(huán)節(jié)界定不夠合理，突出表現(xiàn)為礦業(yè)開(kāi)采未能統(tǒng)一適用礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金和棄置費(fèi)。油氣資源開(kāi)發(fā)造成的環(huán)境污染和破壞并沒(méi)有適用礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，僅對(duì)油氣資產(chǎn)未來(lái)廢棄適用棄置費(fèi)制度，以減少其對(duì)環(huán)境的污染；煤炭等其他礦業(yè)沒(méi)有適用棄置費(fèi)，該類企業(yè)在部分?。ㄊ凶灾螀^(qū)）適用礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，適用范圍包括日常采礦造成的污染治理、未來(lái)設(shè)施棄置的環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用。由此可見(jiàn)，礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金與棄置費(fèi)的適用對(duì)象和環(huán)節(jié)還不夠合理。

（五）現(xiàn)行資源稅不利于油氣資源有效開(kāi)發(fā)與利用

1.資源稅稅負(fù)難以通過(guò)價(jià)格傳導(dǎo)全部轉(zhuǎn)嫁。油氣資源稅從價(jià)計(jì)征改革后，國(guó)內(nèi)油氣開(kāi)采企業(yè)資源稅負(fù)增加數(shù)倍，但由于油氣實(shí)行與國(guó)際市場(chǎng)有控制的間接接軌政府指導(dǎo)價(jià)，企業(yè)難以將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁出去。資源性產(chǎn)品價(jià)格主要反映資源的供求關(guān)系、生產(chǎn)成本和稀缺程度，但難以反映資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致環(huán)境污染所造成的外部成本。[3]因此，油氣資源開(kāi)發(fā)企業(yè)只有通過(guò)優(yōu)化生產(chǎn)工藝技術(shù)、提高生產(chǎn)科學(xué)性和效率等方式才能將這部分稅負(fù)內(nèi)部消化。

2.資源稅稅率設(shè)計(jì)不利于油氣資源有效開(kāi)發(fā)。稅費(fèi)對(duì)油氣開(kāi)發(fā)的速度、程度和方向等均具有引導(dǎo)和促進(jìn)作用，而油氣資源稅實(shí)行單一比例稅率后，綜合減征率為2.4%～0%，級(jí)差調(diào)節(jié)作用極為有限。其弊端有二：一是單一比例稅率未考慮油氣開(kāi)發(fā)的不同階段、未區(qū)分資源品位狀況。油氣行業(yè)的產(chǎn)量和收益均具有生命周期性，稅率設(shè)計(jì)未反映油氣開(kāi)發(fā)初期易、后期難的階段性特征。二是單一比例稅率難以體現(xiàn)油氣資源開(kāi)發(fā)污染和破壞環(huán)境的程度，不利于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與治理。endprint

3.稅率偏低。國(guó)外的權(quán)利金類似中國(guó)的資源稅，權(quán)利金平均稅率為12.5%，而中國(guó)資源稅稅率僅為6%，綜合考慮油氣資源綜合減征率及稅收優(yōu)惠政策，油氣資源稅實(shí)際征收率平均為5.08%[4]，較國(guó)外明顯偏低。資源稅稅負(fù)水平偏低，一方面給地方政府造成環(huán)境治理和公共建設(shè)資金壓力；另一方面不利于資源的合理開(kāi)采和節(jié)約使用。資源的廉價(jià)使用帶來(lái)企業(yè)成本的外部化和社會(huì)化，導(dǎo)致對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。

四、油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)改革建議

深化油氣資源開(kāi)采生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)改革，除遵循公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制等一般性原則外，還應(yīng)堅(jiān)持稅費(fèi)法定、清費(fèi)立稅、價(jià)稅聯(lián)動(dòng)和資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)并重等原則。

（一）厘清稅費(fèi)關(guān)系

按照清費(fèi)立稅原則，對(duì)稅費(fèi)進(jìn)行整合，從增設(shè)生態(tài)專門(mén)稅費(fèi)和改革相關(guān)稅費(fèi)兩方面入手，合并類似稅費(fèi)，將部分不合理收費(fèi)改為稅，稅費(fèi)并行、以稅為主。[5]實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)歸位，建立以稅收為主、收費(fèi)為輔的生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)法律體系。建議將排污費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，鑒于環(huán)境保護(hù)稅征求意見(jiàn)稿已經(jīng)公布，開(kāi)征在即，不再贅述；將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、石油特別收益金并入資源稅，與現(xiàn)行資源稅合并為新的資源稅。鑒于油氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為0，建議將《礦產(chǎn)資源法》第5條修改為“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅”。

（二）提升立法層次并依法收費(fèi)

1.提升立法層次。按照《立法法》的規(guī)定，油氣資源開(kāi)采生態(tài)環(huán)境稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律的形式加以規(guī)定，主要包括環(huán)境保護(hù)稅、資源稅、消費(fèi)稅等稅種。建議盡快制定相應(yīng)的法律，停止暫行條例的施行。

2.依法征收費(fèi)用。借鑒《立法法》的相關(guān)規(guī)定，由法律、行政法規(guī)對(duì)生態(tài)環(huán)境收費(fèi)的種類、制度制定等加以規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)依照法律、行政法規(guī)的授權(quán)制定具體實(shí)施制度，從立法源頭上規(guī)范收費(fèi)種類和收費(fèi)行為。

（三）完善棄置費(fèi)

1.統(tǒng)一陸上和海上油氣合作開(kāi)采棄置費(fèi)法律依據(jù)。陸上和海上合作開(kāi)采均為中外合作經(jīng)營(yíng)方式，陸上中外合作油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置的方案和要求、計(jì)提和管理等可參照?qǐng)?zhí)行海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理暫行規(guī)定。

2.制定陸上自營(yíng)油氣開(kāi)采棄置費(fèi)管理辦法。在廢棄處置方案及要求上，陸上油氣生產(chǎn)設(shè)施的廢棄處置，要符合國(guó)家陸上主管部門(mén)關(guān)于陸上油氣勘探開(kāi)發(fā)工程設(shè)施廢棄處置環(huán)境保護(hù)管理的相關(guān)規(guī)定和要求。在稅費(fèi)計(jì)提上，允許采取多種靈活方式：企業(yè)可以計(jì)提現(xiàn)金，也可以采取金融擔(dān)保、政府債券、不可撤銷信用證等方式，以保證企業(yè)的資金流轉(zhuǎn)，防止企業(yè)因計(jì)提棄置費(fèi)而影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（四）規(guī)范礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金

1.全面施行礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。

建議在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)施礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金法律制度，專項(xiàng)用于礦山生態(tài)環(huán)境綜合治理和恢復(fù)，以解決油氣資源開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞問(wèn)題。

2.明確保證金的提取標(biāo)準(zhǔn)、擔(dān)保范圍和繳納方式。油氣資源要依據(jù)油氣井設(shè)計(jì)服務(wù)年限或剩余服務(wù)年限，按噸油氣標(biāo)準(zhǔn)分年按月預(yù)提礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。要擴(kuò)大保證金的擔(dān)保范圍，保證金提取不應(yīng)僅限于地質(zhì)，還應(yīng)該包括土壤、大氣、水資源、海水等環(huán)境要素。要拓寬保證金繳納渠道，企業(yè)可以貨幣資金、金融擔(dān)保、不可撤銷的信用證、政府債券等方式繳納保證金，以保證企業(yè)資金流轉(zhuǎn)，防止企業(yè)因繳納保證金而影響投資活動(dòng)，減輕礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)。

3.允許企業(yè)按照規(guī)定用途使用保證金。礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金可列入油氣企業(yè)成本，借鑒山西省經(jīng)驗(yàn)，按“企業(yè)所有、專款專用、專戶儲(chǔ)存、政府監(jiān)管”的原則管理。允許企業(yè)按照保證金規(guī)定用途用于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與治理?？捎糜冢旱V區(qū)國(guó)土整治、土地復(fù)墾、地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)、礦山綠化等礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)整治，采礦引發(fā)的地面塌陷、山體滑坡、崩塌、水土流失、地裂縫等地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)防治理及災(zāi)民的搬遷和安置，資源開(kāi)采帶來(lái)的廢水、廢氣、廢渣等污染的檢測(cè)控制及廢棄物的綜合利用，與礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)直接相關(guān)的其他支出。

4.厘清棄置費(fèi)與礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金適用環(huán)節(jié)。油氣資源開(kāi)發(fā)應(yīng)統(tǒng)一適用棄置費(fèi)和礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，棄置費(fèi)用于油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄時(shí)發(fā)生的拆卸、搬移、填埋、場(chǎng)地清理、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等專項(xiàng)支出，礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金用于油氣開(kāi)采過(guò)程環(huán)境恢復(fù)治理支出，應(yīng)明確二者適用環(huán)節(jié)，避免重疊交叉。

（五）改革資源稅

1.完善油氣產(chǎn)品稅負(fù)價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制。增加稅收的經(jīng)營(yíng)成本能否實(shí)現(xiàn)價(jià)格傳導(dǎo)，關(guān)系到節(jié)約資源與保護(hù)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)意義的真正實(shí)現(xiàn)，因此需要在深化資源稅改革的基礎(chǔ)上，完善計(jì)稅價(jià)格構(gòu)成要素，實(shí)行全成本覆蓋，使油氣資源產(chǎn)品計(jì)稅價(jià)格既包括資源的開(kāi)發(fā)成本、生產(chǎn)成本，又體現(xiàn)持續(xù)開(kāi)發(fā)資源的補(bǔ)償成本及資源開(kāi)發(fā)和消耗過(guò)程中環(huán)境污染的恢復(fù)治理成本等。[6]價(jià)格不應(yīng)由政府直接規(guī)定，應(yīng)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，建立由市場(chǎng)供求關(guān)系決定的油氣產(chǎn)品價(jià)格形成和傳導(dǎo)機(jī)制，使價(jià)格既能合理反映資源的開(kāi)發(fā)成本、供求關(guān)系和稀缺程度，又能反映環(huán)境污染造成的外部成本。

2.提高資源稅稅率并實(shí)行差別比例稅率。由于資源儲(chǔ)量、開(kāi)采條件、市場(chǎng)價(jià)值、稀缺程度等的不同，相應(yīng)地產(chǎn)生了開(kāi)采者的級(jí)差收入。在油氣資源稅與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、石油特別收益金合并的情況下，將合并后的油氣資源稅率從現(xiàn)行的6%調(diào)整為6%～10%，結(jié)合油氣資源不同開(kāi)發(fā)階段的盈利水平變動(dòng)情況，實(shí)行差別比例稅率。建議根據(jù)油氣資源生產(chǎn)周期規(guī)律，在開(kāi)采初期以低稅率征收，穩(wěn)產(chǎn)期則采用高稅率，開(kāi)采后期考慮開(kāi)采難度的加大降低稅率或給予稅費(fèi)優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)綜合利用現(xiàn)有資源和勘探開(kāi)發(fā)新資源。通過(guò)差別比例稅率的設(shè)置，調(diào)節(jié)油氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程產(chǎn)生的級(jí)差收益，營(yíng)造平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，避免資源的采富棄貧，有利于油氣資源的綜合開(kāi)發(fā)和有效利用，有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

五、結(jié)論

總之，現(xiàn)行油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度難以適應(yīng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境與資源有效開(kāi)發(fā)的需要，稅費(fèi)關(guān)系、立法層次及棄置費(fèi)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金、資源稅、石油特別收益金等存在的問(wèn)題亟待改革。完善油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度應(yīng)著力于理順稅費(fèi)體系、提升立法層次、明確法律依據(jù)和完善價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制等。

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