論政府主導(dǎo)下的國家治理現(xiàn)代化

王中汝

【摘要】“政府主導(dǎo)”可視為一種政府發(fā)揮主要和領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)展模式。這種發(fā)展模式，體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、文化等各個方面，而非局限于單一的經(jīng)濟領(lǐng)域。政府主導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展，是特定發(fā)展階段的產(chǎn)物，不具有普遍意義。政府只能尊重經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)在規(guī)律，而不能取代規(guī)律，發(fā)揮主導(dǎo)作用。中國改革開放以來所取得的成就，不是政府主導(dǎo)所致，而是政府自我改革、弱化主導(dǎo)作用的結(jié)果。進一步改革政府主導(dǎo)體制，促進經(jīng)濟市場化、政治民主化、治理法治化、社會自治化，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

【關(guān)鍵詞】中國模式 政府主導(dǎo) 市場經(jīng)濟 民主法治 國家治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】D62 【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.12.007

從關(guān)于“中國模式”的爭論說起

近十年來，特別是從2007年世界經(jīng)濟危機開始，“中國模式”這個概念流行開來。其中，在“中國模式”與政府作用的問題上，學(xué)界出現(xiàn)了針鋒相對的激烈爭論。

一種觀點認(rèn)為存在著“中國模式”，這個模式是30多年來中國經(jīng)濟奇跡的重要原因?！芭c美國以自由市場為核心的經(jīng)濟體制不同”，“中國模式的核心是國家對經(jīng)濟的干預(yù)”?！爸袊铌P(guān)鍵的優(yōu)勢，恰恰是政府對經(jīng)濟強有力的干預(yù)，這是其他西方國家所沒有的?！边@種優(yōu)勢，集中表現(xiàn)在中國政府具有較強的宏觀或區(qū)域性經(jīng)濟調(diào)控能力上，包括調(diào)控國有企業(yè)履行社會責(zé)任、集中和分配全國性財力、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、引導(dǎo)社會投資方向等方面。①中國要進一步發(fā)展，必須堅持和完善“中國模式”。類似的觀點認(rèn)為，“中國模式的核心是中國特有的政治經(jīng)濟模式”。在經(jīng)濟方面，“中國有混合經(jīng)濟體制”，有國有和非國有部門，“政府和市場要保持平衡，國家總是壟斷一些行業(yè)，但是不能擴張得太厲害”。但是，“中國模式處于轉(zhuǎn)型期，還在探索中，但探索不是沒有方向，而這個方向取決于中國文明的進程。模式是一個發(fā)展的過程，至于說成熟不成熟，是進步了，還是退步了”，取決于“它實際是怎么運作的”。②

相反的觀點認(rèn)為，不存在“中國模式”，把中國所取得的成就歸因于“中國模式”是有問題的。有學(xué)者認(rèn)為，把“強有力的政府控制整個社會經(jīng)濟體系”作為“中國模式”的特征是一種誤解。改革開放以來，中國一直在努力解決兩方面的問題：“一方面，從一個由行政權(quán)威控制的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變成一個自由交換的經(jīng)濟；另一方面，就是從行政命令支配的經(jīng)濟，政府機關(guān)和黨政官員的自由裁量權(quán)特別大的命令經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€規(guī)則透明、公正執(zhí)法的法治經(jīng)濟?！闭呢?zé)任，是提供透明公正的市場秩序和公共產(chǎn)品，“政府介入微觀經(jīng)濟活動”是“我們現(xiàn)在遇到的最大的危險”。③有學(xué)者認(rèn)為：“‘中國模式論’所宣揚的是政府主導(dǎo)的、民族主義支撐的經(jīng)濟發(fā)展路徑、政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會治理方式?！彼^的“中國模式”，“鼓吹”“人民要服從于政府、政府要控制資產(chǎn)、百姓的利益要讓位于地方建設(shè)”，“試圖用現(xiàn)代化、穩(wěn)定、國家民族利益、民生、理想代替現(xiàn)代性、自由、個人權(quán)利、民主、理性這些普世價值的核心和基礎(chǔ)”，“是不可取的”。④

可以看出，爭論的一個焦點，是對政府在經(jīng)濟社會發(fā)展特別是資源配置中作用的評價。本文所謂的“政府主導(dǎo)”，就是政府在經(jīng)濟社會資源配置中發(fā)揮強有力作用。在《現(xiàn)代漢語詞典》里，“主導(dǎo)”一詞意味著“主要的并且引導(dǎo)事物向某方向發(fā)展的”，如“主導(dǎo)思想”“主導(dǎo)作用”等?！掇o?！逢P(guān)于“主導(dǎo)”的釋義，即“起主要和領(lǐng)導(dǎo)作用的”。因此，作為一種發(fā)展模式，“政府主導(dǎo)”可視為一種政府發(fā)揮主要和領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)展模式。這種發(fā)展模式，體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、文化等各個方面，而非局限于單一的經(jīng)濟領(lǐng)域。就政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用而言，如果存在“中國模式”，那這種模式也是一種“政府主導(dǎo)”發(fā)展模式。激烈的爭論以及全面深化改革的中國特色社會主義建設(shè)實踐，要求我們?nèi)鎸徱暋⑸羁谭此歼@種發(fā)展模式。

政府主導(dǎo)的歷史、類型與本質(zhì)

從歷史上看，最早的政府主導(dǎo)發(fā)展模式，出現(xiàn)在歐洲現(xiàn)代化早期或前期實行重商主義的國家。重商主義者主張國家干預(yù)經(jīng)濟社會生活，管制商業(yè)、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)，壟斷對外貿(mào)易，以最大限度地獲取和積累財富。

18世紀(jì)末和19世紀(jì)前半葉的法國，是較早推行重商主義的國家。在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上，農(nóng)業(yè)占統(tǒng)治地位，工業(yè)弱小。在階級結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村人口占全國總?cè)藬?shù)的2/3以上，工業(yè)資產(chǎn)階級弱小。馬克思分析說：“在英國，工業(yè)需要自由貿(mào)易，而在法國，工業(yè)則需要保護關(guān)稅，除需要其他各種壟斷外還需要國家壟斷?！薄霸诜▏≠Y產(chǎn)者做著通常應(yīng)該由工業(yè)資產(chǎn)者去做的事情；工人完成著通常應(yīng)該由小資產(chǎn)者完成的任務(wù)?！雹菟^“工業(yè)資產(chǎn)者”應(yīng)該做的事情，就是大力發(fā)展市場經(jīng)濟，以及保障市場經(jīng)濟正常運行的自由、平等。關(guān)稅、國家壟斷等體現(xiàn)了政府對市場、社會的干預(yù)。馬克思總結(jié)說：“歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)支配社會。”⑥在這種情況下，行政權(quán)“經(jīng)常和絕對控制著大量的利益和生存”，“國家管制、控制、指揮、監(jiān)視和監(jiān)護著市民社會——從其最廣泛的生活表現(xiàn)到最微不足道的行動，從其最一般的生存形式到個人的私生活”，“現(xiàn)實的社會機體卻極無獨立性、極不固定”。⑦在這種情況下，“從某一村鎮(zhèn)的橋梁、校舍和公共財產(chǎn)，直到法國的鐵路、國家財產(chǎn)和國立大學(xué)”，都“成為政府活動的對象”。⑧這個時期的法國就是較早實行政府主導(dǎo)發(fā)展模式的國家。

從世界各國發(fā)展來看，實行政府主導(dǎo)發(fā)展模式的國家，普遍是經(jīng)濟欠發(fā)達國家，或者是正處在社會轉(zhuǎn)型、采取趕超式現(xiàn)代化戰(zhàn)略的國家。

英、美老牌資本主義國家的現(xiàn)代化進程，本質(zhì)上是一種內(nèi)生性自然演化過程。英國的工業(yè)革命，特別是推動革命的科技突破，并非政府主導(dǎo)實現(xiàn)的，而是企業(yè)家追求利潤、科學(xué)技術(shù)長期漸進積累的結(jié)果。工業(yè)革命反過來進一步增強了國家的綜合實力，炮艦保護下的資本更是橫行于全世界，以攫取超額利潤。美國的情況與英國有所不同。這兩個國家，都采用小政府、大社會的自由主義發(fā)展模式，不需要也不允許政府在資源配置中發(fā)揮特殊作用。采取趕超式現(xiàn)代化戰(zhàn)略的國家，情況也有所不同。這些國家，面對發(fā)達國家的示范效應(yīng)（對社會主義國家來說還有政治經(jīng)濟以及軍事壓力），面對國內(nèi)民眾改善生活、快速實現(xiàn)現(xiàn)代化的壓力，不可能再走小政府、大社會的老路，政府自然要在資源配置中發(fā)揮積極作用。從這個意義上講，政府主導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展，是一種非自然的歷史進程。

19世紀(jì)的法國，較“日不落帝國”英國落后很多。更落后的，是當(dāng)時的德國。1871年，鐵血宰相俾斯麥完成統(tǒng)一后，德國政府采取了一系列“政府主導(dǎo)”措施：經(jīng)濟上，大力推行國有化，將鐵路、煙草等行業(yè)收歸國有；政治上，鎮(zhèn)壓工人階級運動，實行專制統(tǒng)治；社會上，建立世界上最早的養(yǎng)老、健康醫(yī)療、社會保險制度。第一次世界大戰(zhàn)前夕，德國44個最大的礦山和12個大鋼鐵企業(yè)，以及24%的發(fā)電設(shè)備和20%的制鹽企業(yè)，都屬國家所有，80%以上的鐵路也由國家經(jīng)營。⑨第二次世界大戰(zhàn)后，日本、亞洲四小龍等國家和地區(qū)，在一個歷史時期內(nèi)，政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中也處于主導(dǎo)地位。在日本，先后成立了經(jīng)濟安定本部、經(jīng)濟企劃廳等政府計劃部門，負(fù)責(zé)編制規(guī)模龐大的經(jīng)濟計劃，從金融、財政、價格、稅收等方面采取一系列的措施，引導(dǎo)經(jīng)濟復(fù)興和發(fā)展。在新加坡，政府成立了經(jīng)濟發(fā)展局，制定各種經(jīng)濟發(fā)展計劃，以至于“政府決策指導(dǎo)，國家參與投資”⑩成為新加坡市場經(jīng)濟的主要特征之一。蘇聯(lián)模式也可歸類為政府主導(dǎo)發(fā)展模式，只不過是一種極端化的絕對控制模式：政府控制了幾乎所有經(jīng)濟社會資源，公權(quán)力甚至入侵公民的私生活領(lǐng)域。這種絕對控制，當(dāng)然也與相當(dāng)時期內(nèi)蘇聯(lián)落后于西方發(fā)達國家有關(guān)。

從政府主導(dǎo)的類型看，存在著市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上的政府主導(dǎo)和不承認(rèn)市場作用的政府主導(dǎo)兩種類型。

19世紀(jì)的法國、德國，第二次世界大戰(zhàn)后的日本、新加坡和我國的臺灣地區(qū)，在肯定市場機制的基礎(chǔ)上，通過引導(dǎo)性計劃、產(chǎn)業(yè)政策等發(fā)揮政府作用。例如，日本政府的經(jīng)濟計劃，除戰(zhàn)后初期的物資管制外，對企業(yè)只起間接指導(dǎo)作用。這是一種政府主導(dǎo)發(fā)展模式。在蘇聯(lián)等社會主義國家普遍推行的是另一種政府主導(dǎo)發(fā)展模式：實行單一的公有制經(jīng)濟，嚴(yán)格的政府計劃控制，完全否定市場機制和非公所有制經(jīng)濟，通過政府計劃來配置資源。兩種政府主導(dǎo)發(fā)展模式之間，有著顯著的區(qū)別。德國、日本等國家實行的政府主導(dǎo)模式，政府發(fā)揮“主導(dǎo)”作用，但這種“主導(dǎo)”是在充分保障私有制經(jīng)濟與市場機制的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。在這些國家，政府權(quán)力相當(dāng)大，同時人們也享有極大的經(jīng)濟自由。不足之處在于，民主或民眾的政治參與，有不同程度的限制，實行所謂的“威權(quán)政治”（二戰(zhàn)前的德國，先后出現(xiàn)過封建軍事帝國主義、法西斯主義；二戰(zhàn)后的日本，擁有競爭性政治的外表，但長期維持一黨獨大、獨享政權(quán)的政治格局）。以蘇聯(lián)為代表的政府主導(dǎo)模式，以嚴(yán)格的政府計劃和公有制經(jīng)濟為載體，從根本上否定了市場機制。政經(jīng)不分，黨政不分，政社不分，缺乏民主，政府控制了經(jīng)濟社會生活的各個環(huán)節(jié)。蘇聯(lián)模式中的政府“主導(dǎo)”，用“全面控制”更準(zhǔn)確。兩種政府主導(dǎo)模式，可分別稱作尊重市場經(jīng)濟的政府主導(dǎo)模式和否定市場經(jīng)濟的政府主導(dǎo)模式。

政府是公權(quán)力的代表。無論哪一種政府主導(dǎo)模式，本質(zhì)上都是權(quán)力配置資源，只是程度不同、方法不同、外在約束條件不同。權(quán)力配置資源，有明顯的優(yōu)勢，就是“集中力量辦大事”。同時，它的劣勢也很明顯。政府要主導(dǎo)，就必須集權(quán)，造就所謂的“強勢政府”。強勢政府，會弱化社會自主性，壓縮社會活動空間，削弱社會活力，帶來一系列嚴(yán)重問題，如政治腐敗、財富分配不平等、民眾參與不足導(dǎo)致的政治認(rèn)同下降、決策失誤等。日本、新加坡等國家，重視市場經(jīng)濟和公共權(quán)力運行的法治建設(shè)，規(guī)范、保障資源配置過程的公開透明，防范權(quán)力與私人資本的結(jié)盟，確保公共資本的公共屬性，來解決上述問題。韓國與我國的臺灣地區(qū)，則在長期高速增長之后，從威權(quán)政治走向民主政治。

以上分析表明，政府主導(dǎo)要想取得最大限度的成功，必須賦予人們以極大的經(jīng)濟自由，加強法治建設(shè)，防范權(quán)力和資本的勾結(jié)。政府主導(dǎo)具有階段性，在現(xiàn)代化奠基與起飛階段非常必要，但在這個階段過去之后，改革政府主導(dǎo)體制或模式，建立新的政治經(jīng)濟體制，進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，進一步激發(fā)和釋放社會活力，是完成現(xiàn)代化的必由之路。

政府主導(dǎo)與中國的改革開放

在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，政府與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，是有規(guī)律可循的。這里的關(guān)鍵是，“經(jīng)濟運動會為自己開辟道路”。如果政府“阻止經(jīng)濟發(fā)展沿著某些方向走，而給它規(guī)定另外的方向”，必然“會給經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大的損害，并造成大量人力和物力的浪費”。?以國有化問題為例，恩格斯指出：“只有在生產(chǎn)資料或交通手段真正發(fā)展到不適于由股份公司來管理，因而國有化在經(jīng)濟上已成為不可避免的情況下，國有化——即使是由目前的國家實行的——才意味著經(jīng)濟上的進步，才意味著達到了一個新的為社會本身占有一切生產(chǎn)力作準(zhǔn)備的階段。”?政府可以影響經(jīng)濟發(fā)展，但不能根本改變經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。政府認(rèn)識到位，舉措得當(dāng)有力，會促進經(jīng)濟發(fā)展。反之，則阻礙經(jīng)濟發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致自身崩潰。

經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律是什么？根據(jù)馬克思恩格斯的經(jīng)濟學(xué)說，從自給自足的自然經(jīng)濟，到以自由交換為基本特征的商品經(jīng)濟，再到社會自主調(diào)節(jié)的產(chǎn)品經(jīng)濟，就是貫穿于整個人類社會始終的經(jīng)濟發(fā)展基本規(guī)律。在現(xiàn)階段，以市場配置資源為核心特征的市場經(jīng)濟或商品經(jīng)濟，是推動經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律。這一點，已被西方發(fā)達國家數(shù)百年來的實踐所證明。采取政府主導(dǎo)模式的日本、亞洲四小龍，甚至19世紀(jì)的德國、法國，雖強調(diào)政府在資源配置中的作用，但也不敢違背市場配置資源的基本規(guī)律。以蘇聯(lián)為首的社會主義國家，長期把市場等同于資本主義，把政府計劃配置資源當(dāng)作社會主義，把幾乎所有資源都掌控在政府手中。中國的體制，包括經(jīng)濟、政治、社會等各方面的體制，都脫胎于蘇聯(lián)模式。這種模式的最大弊病，是束縛社會個體的積極性、創(chuàng)造性，政治不民主，社會缺乏活力。中國的改革開放，所針對的就是這種模式。

改革開放以來，在政府與市場關(guān)系的認(rèn)識上，我國先后提出“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”的社會主義有計劃的商品經(jīng)濟、“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”、“使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”的社會主義市場經(jīng)濟等。其中，黨的十二屆三中全會，提出“商品經(jīng)濟的充分發(fā)展，是社會經(jīng)濟發(fā)展的不可逾越的階段”，是理論上的一大突破，為社會主義市場經(jīng)濟的提出奠定了基礎(chǔ)。從黨的十四大到十七大，在建立、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)下，中國始終強調(diào)“發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。黨的十八大提出，“更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。十八屆三中全會，進一步提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，同時也要“更好發(fā)揮政府作用”的改革任務(wù)。習(xí)近平總書記解釋說：“理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟?！?這個認(rèn)識，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民三十多年艱辛探索得出的結(jié)論，是“我們黨對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的一個新突破，是馬克思主義中國化的一個新的成果，標(biāo)志著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新階段”。?

市場在資源配置中起決定性作用，勢必審視和界定政府的作用。習(xí)近平總書記指出：“進一步處理好政府和市場關(guān)系，實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題?！奔热皇袌雠渲觅Y源是最有效率的形式，那么政府就不能像蘇聯(lián)模式的計劃經(jīng)濟體制那樣在資源中起決定性作用了。這是其一。其二，“市場在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用”。也就是說，政府還要在資源配置中發(fā)揮一定或特殊作用，這種作用只是輔助性的。這種作用，只能發(fā)揮在市場不能充分發(fā)揮作用，或者根本不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，如市場秩序的維護、公共產(chǎn)品的提供等。只有在這個意義上，才可以說“市場作用和政府作用的職能是不同的”。“更好發(fā)揮政府作用”，怎么做才算“更好”？“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈?！?

中國對市場配置資源的認(rèn)識，不只是純粹理論認(rèn)識深化的產(chǎn)物，更是現(xiàn)實問題所逼出來的。三十多年來，隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入，市場在資源配置中發(fā)揮的作用越來越大，社會主義市場經(jīng)濟體制也不斷走向完善。但是，在土地、礦產(chǎn)等領(lǐng)域，政府配置資源的角色并未發(fā)生根本改變。相反，該由政府承擔(dān)的職能，包括提供公共服務(wù)、促進公平正義等，政府的作用發(fā)揮得還很不夠。由此導(dǎo)致的嚴(yán)重問題，如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與發(fā)展方式轉(zhuǎn)型緩慢，權(quán)力尋租帶來的腐敗蔓延，公共服務(wù)不到位帶來的上學(xué)難、就醫(yī)難、養(yǎng)老難等，特別是導(dǎo)致這些問題的體制機制弊端，成為中國進一步發(fā)展繞不過去的坎兒。如果說，政府對經(jīng)濟的強有力干預(yù)是所謂的“中國模式”的核心特征，這種模式三十多年來發(fā)揮過不少積極作用，那么，現(xiàn)階段，這種模式基本上完成了自己的歷史使命，成為進一步改革的對象。實際上，市場化程度較高、起步較早、市場體系較完善的中國沿海發(fā)達地區(qū)，之所以居于中國經(jīng)濟社會發(fā)展的領(lǐng)頭羊地位，正是政府對市場配置資源的尊重，特別是對非公所有制產(chǎn)權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)的尊重，而非政府對市場的干預(yù)。過去三十多年改革開放的成就，主要不是政府干預(yù)的產(chǎn)物，而是政府持續(xù)向市場、企業(yè)放權(quán)的結(jié)果。這個事實，一定要弄清楚，絕不能因果顛倒，阻礙中國的現(xiàn)代化進程。

充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，把政府職責(zé)由過去主導(dǎo)資源配置轉(zhuǎn)變到建設(shè)市場經(jīng)濟體系、提供公共服務(wù)、保障公平競爭和促進共同富裕上來，要求我們改革政府主導(dǎo)發(fā)展模式，實現(xiàn)發(fā)展模式的總體轉(zhuǎn)型。從這個意義上講，政府主導(dǎo)發(fā)展模式問題，并非單一的經(jīng)濟問題，而是涉及經(jīng)濟發(fā)展、政府治理、社會組織發(fā)育等在內(nèi)的現(xiàn)代化問題。因此，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性任務(wù)。

改革政府主導(dǎo)模式，推進國家治理現(xiàn)代化

國家治理現(xiàn)代化，是對黨的十八屆三中全會所提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概括。國家治理體系，是一個國家的制度體系。國家治理能力，是當(dāng)政者運用制度體系治理國家的能力。在中國，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能”。?推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，涉及到制度建設(shè)與全面改革問題，或者說通過全面改革實現(xiàn)各個領(lǐng)域內(nèi)的制度現(xiàn)代化。

制度就是規(guī)矩，是辦事的程序。沒有規(guī)矩，不遵守體現(xiàn)最大共識的程序，社會必然會亂套。與此同時，現(xiàn)代化取向的制度，還必須符合民主、法治、自由、平等、公正等人文價值。在這個方面，1978年以前的中國，存在著雙重缺陷——制度不足與制度的現(xiàn)代價值取向缺失。制度不足，表現(xiàn)為“往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也就跟著改變”。制度的現(xiàn)代價值取向缺失，表現(xiàn)為在“英、美、法這樣的西方國家不可能發(fā)生”的領(lǐng)導(dǎo)人嚴(yán)重破壞法制的現(xiàn)象。鄧小平提出：“如果今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢？”這個問題的正確答案應(yīng)該是，發(fā)達資本主義國家已經(jīng)實現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從根本上消除了專制主義、人治政治等前現(xiàn)代因素。鄧小平的答案，抓住了問題的實質(zhì)：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。?在這里，鄧小平實際上已經(jīng)提出了國家治理現(xiàn)代化命題。在鄧小平關(guān)于制度建設(shè)的戰(zhàn)略思想與30多年改革開放積累的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史任務(wù)。

中國的改革，從一開始就是全面改革，包括經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和相應(yīng)的其他各個領(lǐng)域的改革，絕不是在某一局部的修修補補。全面改革，并不是說沒有重點，齊頭并進。我國的基本國情，特別是生產(chǎn)力、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平與人民群眾改善生活的普遍要求，要求必須以經(jīng)濟建設(shè)為中心，把經(jīng)濟體制改革作為改革的重點。現(xiàn)階段，盡管經(jīng)濟體制改革與經(jīng)濟建設(shè)取得重大成就，但基本國情并未發(fā)生根本變化，“制約科學(xué)發(fā)展的體制機制障礙不少集中在經(jīng)濟領(lǐng)域，經(jīng)濟體制改革任務(wù)遠遠沒有完成，經(jīng)濟體制改革的潛力還沒有充分釋放出來”。?這種狀況，決定了經(jīng)濟體制改革依然是改革的重點。改革不能齊頭并進，并不是說可以長期單兵突進。鄧小平在上個世紀(jì)80年代告誡說：“不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果，不能使經(jīng)濟體制改革繼續(xù)前進，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)?！?這個論斷，隨著經(jīng)濟體制改革的深入越發(fā)顯示出其真理性：其他領(lǐng)域體制機制的不完善，既阻礙著經(jīng)濟體制改革的深入，也成為社會全面進步的軟肋。

市場經(jīng)濟體制的確立，是我國經(jīng)濟體制現(xiàn)代化的主要標(biāo)志和最大成就。與此同時，我國政治、社會領(lǐng)域的改革，也取得一定成績，但在很多方面仍不能滿足現(xiàn)實需要。在政治領(lǐng)域，腐敗問題是黨和國家身上的毒瘤。盡管我們提出權(quán)力要受到監(jiān)督與制約，黨的十六大初步提出要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機制，但從理論到實踐，還沒有找到有效治“本”之策。尤其需要注意的是，腐敗問題，與政府配置資源的計劃經(jīng)濟殘余緊密相連。解決腐敗問題，要求我們推進政治體制改革，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、政治運行與政府治理的現(xiàn)代化。在社會領(lǐng)域，公平問題也越來越成為全社會關(guān)注的焦點。正如習(xí)近平總書記所說：“在我國現(xiàn)有發(fā)展水平上，社會上還存在大量有違公平正義的現(xiàn)象。”“這個問題不抓緊解決，不僅會影響人民群眾對改革開放的信心，而且會影響社會和諧穩(wěn)定?！碑?dāng)前亟需解決的，是“由于制度安排不健全造成的有違公平正義的問題”，以“使我們的制度安排更好體現(xiàn)社會主義公平正義原則”。?在社會領(lǐng)域，還存在培育社會組織、發(fā)揮社會組織的作用、激發(fā)社會活力的問題。在文化領(lǐng)域，如何用社會主義核心價值觀引導(dǎo)多樣化的社會思潮，包容差異，凝聚共識，也是我們面臨的大問題。

因此，盡管經(jīng)濟體制改革依然是改革的重點，現(xiàn)階段的中國改革卻不局限于經(jīng)濟領(lǐng)域，而是在各個領(lǐng)域全面深化改革。習(xí)近平說：“我們之所以決定這次三中全會研究全面深化改革問題，不是推進一個領(lǐng)域改革，也不是推進幾個領(lǐng)域改革，而是推進所有領(lǐng)域改革，就是從國家治理體系和治理能力的總體角度考慮的。”經(jīng)濟體制改革這個“重點”，與其他領(lǐng)域內(nèi)的改革是什么關(guān)系？從歷史唯物主義基本原理出發(fā)，習(xí)近平總書記認(rèn)為：“經(jīng)濟體制改革對其他方面改革具有重要影響和傳導(dǎo)作用，重大經(jīng)濟體制改革的進度決定著其他方面很多體制改革的進度，具有牽一發(fā)而動全身的作用?！币虼耍霸谌嫔罨母镏?，我們要堅持以經(jīng)濟體制改革為主軸，努力在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得新突破，以此牽引和帶動其他領(lǐng)域改革，使各方面改革協(xié)同推進、形成合力，而不是各自為政、分散用力”。充分發(fā)揮經(jīng)濟體制改革的牽引作用，使各方面的體制改革與經(jīng)濟體制改革協(xié)同推進，既是全面深化改革的總思路，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路。

國家治理現(xiàn)代化，要求圍繞著經(jīng)濟體制現(xiàn)代化、充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用這個主軸，推進各個領(lǐng)域的制度、體制與機制現(xiàn)代化進程。在政治領(lǐng)域，圍繞著民主與法治兩大主題，不斷發(fā)展各種形式的人民民主，暢通人民群眾表達訴求、維護利益的渠道，高度重視法治的作用，弘揚法治精神，確立法治信仰，推進黨依憲依法執(zhí)政，國家政權(quán)依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，將各種經(jīng)濟社會事務(wù)納入法治軌道，加速從人治邁向法治的歷史進程，實現(xiàn)政治體制的現(xiàn)代化。在社會領(lǐng)域，以社會自治為核心，劃分黨、政府與社會的權(quán)力、職能邊界，將黨和政府不該管、管不了也管不好的屬于社會自身的事務(wù)，交給社會，由社會組織來承擔(dān)，激發(fā)和釋放社會活力，實現(xiàn)社會管理體制和社會組織體制的現(xiàn)代化。在這方面，黨的十八大提出要構(gòu)建兩個方面的體制：一是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體系，一是政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。十八屆三中全會提出，要推進“社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”，構(gòu)建“政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的社會治理體制。在文化領(lǐng)域，圍繞社會主義核心價值觀，堅持百家爭鳴、百花齊放的思想文化發(fā)展規(guī)律，建設(shè)一元主導(dǎo)、多元共存、包容開放的思想文化生成和管理體制、機制，實現(xiàn)文化體制的現(xiàn)代化。

現(xiàn)代化的核心，是人的現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求我們加快塑造現(xiàn)代化的社會主體的步伐，塑造具有自立、自主、自由個性的人，即公民。在前資本主義社會，影響、決定一個人命運的，是血緣、政治權(quán)力等先賦性因素。教育、個人努力與能力等后致性因素，不占主導(dǎo)地位。在諸多先賦性因素中，政治權(quán)力最為顯著。在蘇聯(lián)模式社會主義中，政府絕對控制各個領(lǐng)域。對社會主體來說，這種政府主導(dǎo)進一步演化為“關(guān)系”主導(dǎo)。沒有“關(guān)系”，就辦不了事，就會受到不公平對待。最硬的“關(guān)系”，最便捷的“門道”，最深厚的“背景”，“封妻蔭子”所依憑的，“一人得道，雞犬升天”之“道”，都是權(quán)力。從社會主體塑造角度看，從先賦性因素發(fā)揮決定性作用到后致性因素發(fā)揮決定性作用的過程，也是從權(quán)力本位向能力本位的變遷過程。在這個過程中，先賦性因素讓位于后致性因素，能力本位必然取代權(quán)力本位。社會主體的現(xiàn)代化，是一個涉及經(jīng)濟、政治、文化的綜合問題。這個問題的解決程度，是衡量國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

幾點結(jié)論

首先，政府主導(dǎo)，無論是尊重市場規(guī)律還是根本否定市場規(guī)律，都是特定發(fā)展階段的產(chǎn)物，只能在特定發(fā)展階段發(fā)揮特定作用。從長遠來看，無論是經(jīng)濟、政治，還是社會、文化，自有其發(fā)展規(guī)律。政府只能尊重規(guī)律，而不能取代規(guī)律，主導(dǎo)這些領(lǐng)域的發(fā)展。更加尊重發(fā)展規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用，才能實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。所謂“更好發(fā)揮政府作用”，要求政府尊重規(guī)律，發(fā)揮查遺補缺的作用，使各領(lǐng)域發(fā)展得更順利。

其次，從根本上說，中國改革開放以來各個領(lǐng)域取得的巨大成就，不是政府主導(dǎo)即政府配置資源的產(chǎn)物，而是政府自我改革、主動弱化在資源配置中的決定性作用的產(chǎn)物。這種主動“弱化”，表現(xiàn)為經(jīng)濟、政治、社會等方面的“放權(quán)”“松綁”?，F(xiàn)階段存在的弊病，主要是“放權(quán)”“松綁”不到位，當(dāng)然也存在政府積極行權(quán)不到位的因素。如果說，政府主導(dǎo)是所謂“中國模式”的核心特征，下一步的改革，就要進一步革除這種政府主導(dǎo)。不改革，中國的現(xiàn)代化難以順利進入下一個階段。

再次，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，包括經(jīng)濟、政治、社會等各種制度、體制、機制的現(xiàn)代化，即經(jīng)濟市場化、政治民主化和法治化、社會自治化等，歸根到底要服務(wù)于社會主體特別是人的現(xiàn)代化。所謂服務(wù)于人的現(xiàn)代化，主要是確保人全面自由發(fā)展的制度體系的現(xiàn)代化：從先賦性因素決定人的命運轉(zhuǎn)變?yōu)楹笾滦砸蛩貨Q定人的命運，從權(quán)力本位轉(zhuǎn)變?yōu)槟芰Ρ疚?，促使人從具有依附性人格的人，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂凶灾?、自立、自由、自強個性的人。

最后，正確理解社會主義的優(yōu)勢即所謂“集中力量辦大事”。大事，既包括三峽大壩、青藏鐵路這樣的物質(zhì)實體，也包括社會穩(wěn)定、凝聚共識這樣的秩序、精神層面的東西。在現(xiàn)階段，中國最大的事，是各個領(lǐng)域體制、制度的現(xiàn)代化，即國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化與民族復(fù)興，最根本的是確保國家、民族健康發(fā)展的各種制度的現(xiàn)代化。這也是中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)階段的歷史使命。

注釋

鄒東濤主編：《中國經(jīng)濟發(fā)展和體制改革報告NO.3：金融危機考驗中國模式（2008～2010）》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010年，第27～28頁。

鄭永年：《中國模式客觀存在，其研究應(yīng)該去政治化》，http：//finance.ifeng.com/news/special/chinaway/20101116/2891464.shtml。

吳敬璉：《“中國模式”會成為全球榜樣嗎？》，《中國改革》，2010年第10期。

秦曉：《“中國模式論”是不可取的》，http：//finance.ifeng.com/news/special/chinaway/20101115/2886756.shtml。

《馬克思恩格斯文集》第2卷，北京：人民出版社，2009年，第154、155頁。

《馬克思恩格斯文集》第2卷，第567頁。

《馬克思恩格斯文集》第2卷，第511頁。

《馬克思恩格斯文集》第2卷，第565頁。

陳萬里等編著：《市場經(jīng)濟300年》，北京：中國發(fā)展出版社，1995年，第97頁。

陳萬里等編著：《市場經(jīng)濟300年》，第285頁。

《馬克思恩格斯文集》第10卷，北京：人民出版社，2009年，第597頁。

《馬克思恩格斯文集》第3卷，北京：人民出版社，2009年，第558頁。

《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第77頁。

《習(xí)近平談治國理政》，第116頁。

《習(xí)近平談治國理政》，第77頁。

《習(xí)近平談治國理政》，第91頁。

《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第146、327、333頁。

《習(xí)近平談治國理政》，第93～94頁。

《鄧小平文選》第2卷，第176頁。

《習(xí)近平談治國理政》，第95、97頁。

《習(xí)近平談治國理政》，第90頁。

《習(xí)近平談治國理政》，第94頁。

責(zé) 編∕樊保玲

Abstract： The "government-led" development model can be regarded as a development model in which the government plays the leading role. This kind of development model is reflected in the political， economic， cultural and other aspects， rather than be confined to the economic field only. Government-led economic and social development is the product of the special development stage， and does not have universal significance. The government can only respect the inherent laws governing economic and social development rather than replace the laws. The achievements made since China's reform and opening up is not led by the government， but results from the government's self-reform and weakening of its leading role. Further reforming the government-led system and promoting market economy， political democratization， law-based governance and social autonomy are the inevitable requirement for realizing the modernization of the national governance system and governance capacity.

Keywords： Chinese model， government-led， market economy， democracy and rule of law， modernization of national governance