美國中亞戰(zhàn)略的困境、發(fā)展與轉(zhuǎn)向

袁勝育 錢平廣

【摘要】自中亞國家獨(dú)立以來，美國的中亞戰(zhàn)略的發(fā)展演變大致經(jīng)歷了過渡與鋪墊、大舉進(jìn)入與迅速擴(kuò)張、遭遇挫折與政策調(diào)整、走向理性與務(wù)實(shí)四個(gè)階段。盡管在不同時(shí)期各有側(cè)重，但美國的中亞戰(zhàn)略目標(biāo)基本圍繞了三個(gè)核心內(nèi)容：安全利益、經(jīng)濟(jì)利益和人權(quán)目標(biāo)?？偟陌l(fā)展趨勢是安全利益的重要性趨于下降，經(jīng)濟(jì)議題的重要性日益凸顯，對人權(quán)的重視難以回避，不得不在利益和價(jià)值之間尋找平衡?；诿绹娜蚶婧椭衼喌膽?zhàn)略地位，美國與中亞的接觸是順理成章的，但地緣上的區(qū)隔和文化上的差異，又成為美國推進(jìn)其戰(zhàn)略目標(biāo)的短板。未來美國的中亞戰(zhàn)略，勢必要在戰(zhàn)略愿景與現(xiàn)實(shí)利益、可動(dòng)用的資源之間尋求平衡。

【關(guān)鍵詞】美國 外交政策 中亞戰(zhàn)略

【中圖分類號】D83 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.12.005

不論是出于中亞地區(qū)自身獨(dú)特的地緣位置及其對美國全球戰(zhàn)略的重要性，還是作為維護(hù)冷戰(zhàn)勝利成果，壓制俄羅斯重新崛起、瓦解后蘇聯(lián)空間走向一體化努力的步驟，美國注定要進(jìn)入中亞。雖然美國在中亞的戰(zhàn)略布局，常常伴隨著價(jià)值目標(biāo)與地緣政治目標(biāo)的交替困擾、政策言論與現(xiàn)實(shí)的不時(shí)脫節(jié)，導(dǎo)致其中亞戰(zhàn)略的搖擺與不確定，但總體來看，美國對中亞的爭奪是持之以恒的，服務(wù)于其全球戰(zhàn)略部署和價(jià)值追求。

對于美國中亞戰(zhàn)略的演變，本文進(jìn)行了四個(gè)階段的劃分：以中亞五國1991年獨(dú)立為起點(diǎn)，1991年至2001年“9·11”事件發(fā)生前為第一階段，2001年至2005年烏茲別克斯坦安集延事件為第二階段，2005年至2014年為第三階段，2014年美軍開始撤離阿富汗開啟了美國中亞戰(zhàn)略的第四階段。①

過渡與鋪墊時(shí)期

蘇聯(lián)解體前，中亞五國作為其加盟共和國，被緊緊束縛于蘇聯(lián)的統(tǒng)一大家庭內(nèi)，美國對中亞盡管覬覦已久，但苦于無處下手。

上個(gè)世紀(jì)90年代初，中亞地區(qū)的歷史突然出現(xiàn)了顛覆性的變化，蘇聯(lián)這一政治大廈轟然崩塌，中亞五國獲得獨(dú)立，而作為蘇聯(lián)主要繼承者的俄羅斯自身尚未站穩(wěn)腳跟，更遑論將中亞重新納入勢力范圍。中亞地區(qū)力量真空的出現(xiàn)，為美國的進(jìn)入提供了機(jī)遇。

在1990年代初期，美國中亞政策的主要目標(biāo)是消化、鞏固冷戰(zhàn)勝利成果。1992年10月24日，時(shí)任美國總統(tǒng)布什簽署了涉及中亞的《自由促進(jìn)法案》（Freedom Support Act），規(guī)定向前蘇聯(lián)國家或新獨(dú)立國家提供援助。②該法案列舉了美國在中亞的幾個(gè)目標(biāo)：促進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定、鼓勵(lì)民主化、建立自由的市場經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)中亞地區(qū)的去核化、確保歐亞走廊的貿(mào)易與運(yùn)輸自由、引入國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等。一年之后，美國在1993年10月20日舉行的北約國防部長非正式會議上提出“和平伙伴關(guān)系計(jì)劃”，北約部長理事會于當(dāng)年12月2日決定予以接受，并在1994年1月10日的北約布魯塞爾首腦會議上獲得正式通過。1994年5月10日，土庫曼斯坦在中亞國家中率先參加北約“和平伙伴關(guān)系”計(jì)劃。之后，哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦分別于5月27日、6月2日和7月13日先后加入該計(jì)劃。塔吉克斯坦于2002年2月20日加入，是最后一個(gè)加入該計(jì)劃的中亞國家。③

隨著俄羅斯獨(dú)立初期俄美短暫的蜜月關(guān)系結(jié)束，俄美關(guān)系齟齬不斷。在此背景下，1994年美國主導(dǎo)的矛頭指向俄羅斯的北約東擴(kuò)正式啟動(dòng)，加之里海能源儲量展現(xiàn)的樂觀預(yù)期，中亞對美國的戰(zhàn)略重要性開始凸現(xiàn)。

1995年4月，美國政府成立了包括國家安全委員會、國務(wù)院和中情局在內(nèi)的工作小組，研究美國公司參與中亞油氣開發(fā)的問題。1997年7月，時(shí)任美國副國務(wù)卿塔爾博特就美國對中亞和高加索地區(qū)政策發(fā)表講話，強(qiáng)調(diào)美國對該地區(qū)的目標(biāo)是：“促進(jìn)民主，創(chuàng)建市場經(jīng)濟(jì)，保征中亞各國內(nèi)部以及國家間的和平與合作”，“支持這一地區(qū)國家對俄的獨(dú)立傾向；解決這一地區(qū)沖突與開發(fā)石油資源同時(shí)進(jìn)行，使該地區(qū)成為美國21世紀(jì)的戰(zhàn)略能源基地，遏制并削弱俄羅斯和伊朗在這一地區(qū)的影響”。7月底，美國參議院外交委員會通過了一項(xiàng)決議，宣布“中亞和外高加索是對美國具有切身重要利益的地區(qū)”。④在此背景下，1997年美國頒布了《絲綢之路戰(zhàn)略法案》（The Silk Road Strategy Act），其戰(zhàn)略目標(biāo)是遏制俄羅斯，保證美國的能源安全和實(shí)現(xiàn)美國價(jià)值觀。1999年，美國國會通過了《絲綢之路戰(zhàn)略法案》，該法案授權(quán)美國政府采取措施支持中亞和南高加索地區(qū)的消弭沖突、人道主義需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、邊境管控、民主和公民社會的建設(shè)。⑤

1997年被認(rèn)為是美國開始全面介入中亞事務(wù)的起點(diǎn)，明確了其在中亞的政治和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)，但由于受其全球戰(zhàn)略部署和戰(zhàn)略利益的影響，美國對中亞的重視程度仍比較低，對中亞地區(qū)的控制手段有限，政策執(zhí)行上相對謹(jǐn)慎。正因?yàn)槿绱耍?0世紀(jì)90年代末美國國內(nèi)對其中亞政策出現(xiàn)了反思的聲音，認(rèn)為克林頓政府并未形成一種針對中亞地區(qū)的連貫政策，甚至并未對美國在該地區(qū)的利益形成清晰的認(rèn)識。⑥

總體來看，2001年之前的10年間，由于找不到合理進(jìn)入的契機(jī)，美國在這一地區(qū)的勢力滲透進(jìn)展甚微，除了將中亞各國納入“北約和平伙伴計(jì)劃國”外，其他收效寥寥。但1991年以后的10年，也正是美國中亞戰(zhàn)略的重要過渡與鋪墊期，美國的中亞戰(zhàn)略隨著其國內(nèi)外形勢的變化而不斷推進(jìn)，針對中亞的具體政策也不斷明確和完善，一旦機(jī)會乍現(xiàn)（如“9·11”事件），美國就有能力快速全面地介入中亞事務(wù)。

大舉進(jìn)入與迅速擴(kuò)張時(shí)期

2001年的“9·11”事件是美國大舉進(jìn)入中亞地區(qū)的分水嶺?！?·11”事件之后美國大幅度調(diào)整了其中亞政策，主要是借反恐全面加強(qiáng)了對中亞地區(qū)的滲透，從政治、經(jīng)濟(jì)、安全、能源、文化、教育等各個(gè)路徑增進(jìn)美國的利益。

2001年10月，美國國防部在其發(fā)布的四年防務(wù)評估報(bào)告中提出基本的安全利益原則，為美國在中亞的外交行動(dòng)和軍事介入提供了政策依據(jù)。比如：阻止關(guān)鍵地區(qū)被敵對勢力控制，保持穩(wěn)定的戰(zhàn)略平衡，保持進(jìn)入關(guān)鍵市場和獲得戰(zhàn)略資源的渠道，關(guān)注“衰弱國家”領(lǐng)土上出現(xiàn)的威脅，關(guān)注可維系的聯(lián)盟，隨時(shí)準(zhǔn)備對突發(fā)性危機(jī)進(jìn)行干預(yù)，等等。⑦

2001年12月14日，美國推出中亞新政策，將“防止恐怖主義擴(kuò)散，為中亞的政治、經(jīng)濟(jì)改革提供保障，確保安全、透明地開發(fā)里海能源”確定為美在中亞地區(qū)的目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)“即使目前的沖突結(jié)束了，美國也絕不會從中亞抽身而退”。⑧在這樣的定位下，美國開始了在中亞的全面擴(kuò)展期，借助反恐合作，大舉進(jìn)入中亞，從政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、安全、能源、文化、教育等各個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)與中亞國家的聯(lián)系與合作。而且，這種合作與滲透并非權(quán)宜之計(jì)，美國有著長期存在并掌控中亞的謀求。2002年11月27日，美國國務(wù)院歐洲與歐亞事務(wù)司發(fā)表的報(bào)告則指出：美國在中亞的戰(zhàn)略利益包括安全、能源和內(nèi)部改革三個(gè)方面。⑨

“9·11”事件促使反恐驟然上升為美國外交政策的重心，從而導(dǎo)致了美國在對外關(guān)系領(lǐng)域的一系列重要變化。美國在阿富汗開展大規(guī)模軍事行動(dòng)后，其中亞政策也發(fā)生重大調(diào)整。駐阿美軍的后勤補(bǔ)給、反恐以及安全合作等具體問題取代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理議題，成為美國對中亞政策的主要內(nèi)容。在這一時(shí)期，中亞成為美國向阿富汗輸送軍事補(bǔ)給及后勤裝備物資的中轉(zhuǎn)站。吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦等國還向美國開放軍事基地，成為美國在安全領(lǐng)域的重要合作伙伴。美國在中亞的軍事存在獲得俄羅斯的默許和中亞國家的歡迎，美國在中亞的影響力迅速上升。

遭遇挫折與政策調(diào)整時(shí)期

如果說2001年的“9·11”事件開啟了美國全面進(jìn)入中亞的歷史新階段的話，那么隨著美國在中亞的大舉擴(kuò)張，美國在中亞的影響力固然迅速上升，但物極必反，2005年發(fā)生在吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦的重大事件，很快就使美國在中亞的擴(kuò)張?jiān)庥龃煺?，不得不進(jìn)行政策調(diào)整。

2005年3月吉爾吉斯斯坦的“郁金香革命”與5月發(fā)生在烏茲別克斯坦的安集延事件，引發(fā)中亞地區(qū)政局動(dòng)蕩，社會出現(xiàn)大規(guī)模騷亂。如果說這些事件某種程度上正是美國刻意引導(dǎo)的結(jié)果，那么令美國始料未及的是，這兩個(gè)事件對美國與中亞國家的關(guān)系造成了重大損害，中亞各國開始在政治上對美國產(chǎn)生懷疑和警惕，美國自“9·11”事件以來費(fèi)盡心機(jī)在中亞確立的形象和地位隨即發(fā)生動(dòng)搖，其在中亞的軍事存在也面臨被迫撤出的巨大壓力。

在中亞支持發(fā)動(dòng)“顏色革命”使美國得不償失，給美國的中亞戰(zhàn)略敲響了警鐘。為重新塑造中亞及相鄰地區(qū)的地緣政治環(huán)境，更有效地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)美國在中亞地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)，從2005年下半年開始，美國著手調(diào)整其中亞戰(zhàn)略。

實(shí)際上，冷戰(zhàn)結(jié)束后美國政界、學(xué)界、智庫對美國中亞政策的設(shè)計(jì)一直沒有中斷過。1997年，美國參議員布朗巴克與美國約翰·霍普金斯大學(xué)中亞和高加索研究所負(fù)責(zé)人弗雷德·斯塔爾教授便提出“新絲綢之路”（The New Silk Road）這一概念。2005年，斯塔爾教授對初期的設(shè)想進(jìn)行細(xì)化，進(jìn)一步提出“大中亞計(jì)劃”，即美國應(yīng)以阿富汗為中心，推動(dòng)中亞、南亞在政治、安全、能源和交通等領(lǐng)域的合作，建立一個(gè)由實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)和世俗政治體制的親美國家組成的新地緣政治板塊，從而保障美國在中亞和南亞地區(qū)的戰(zhàn)略利益。盡管斯塔爾教授的設(shè)想沒有被美國政府直接轉(zhuǎn)化為政策，但美國政府已經(jīng)意識到中亞政策必須進(jìn)行調(diào)整和改變。2005年10月，時(shí)任美國國務(wù)卿賴斯在哈薩克斯坦表示，應(yīng)該把中亞與南亞聯(lián)系在一起。順應(yīng)中亞地區(qū)局勢的發(fā)展和美國的戰(zhàn)略布局，2006年1月，美國國務(wù)院調(diào)整了部門機(jī)構(gòu)設(shè)置，將原屬歐洲司的中亞五國歸入新成立的中亞南亞司，“大中亞計(jì)劃”全面啟動(dòng)。⑩

2006年的《絲綢之路戰(zhàn)略法案》部分修訂了1999年法案，新法案繼續(xù)肯定了美國在中亞和高加索地區(qū)追求的能源、安全與民主這三個(gè)方面的內(nèi)容。該法案同時(shí)規(guī)定了為促進(jìn)中亞和高加索地區(qū)的民主、寬容和公民社會的發(fā)展，美國需要采取的具體行動(dòng)。

2009年1月，隨著奧巴馬政府開始執(zhí)政，美國對其中亞政策展開了大辯論和大反思，對奧巴馬時(shí)代美國的中亞政策調(diào)整產(chǎn)生了重要的影響。

經(jīng)過近一年的準(zhǔn)備，2009年12月，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)南亞和中亞事務(wù)的副助理國務(wù)卿喬治·科羅爾（George A. Krol）在國會聽證會上宣布了美國新中亞政策的幾個(gè)要點(diǎn)：首先是美國需要增進(jìn)與中亞國家在阿富汗反恐上的合作；其次是使中亞地區(qū)的能源和運(yùn)輸線路盡可能地多元化；督促中亞地區(qū)推進(jìn)民主和人權(quán)；發(fā)展自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)中亞各國的自我管理能力；防止在塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦發(fā)生國家失控。這一系列政策基于這樣的判斷：“中亞地區(qū)處于美國關(guān)鍵的安全、經(jīng)濟(jì)和政治利益的支點(diǎn)上?！?2011年7月20日，時(shí)任美國國務(wù)卿希拉里·克林頓在印度金奈正式宣布推出“新絲綢之路”戰(zhàn)略，主要有三點(diǎn)內(nèi)容：繼續(xù)加強(qiáng)反恐安全合作，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定；加強(qiáng)政治對話，增信釋疑；加強(qiáng)區(qū)域一體化，側(cè)重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。?在2011年9月22日召開的聯(lián)合國大會期間，希拉里向國際社會進(jìn)一步描述了“新絲綢之路”計(jì)劃，聲稱該計(jì)劃的實(shí)施將使整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)走向繁榮，中亞、南亞地區(qū)也將趨向穩(wěn)定。2014年10月28日，美國南亞中亞事務(wù)辦公室副助理蘇馬爾發(fā)表了關(guān)于“中亞區(qū)域一體化前景”的講話，再次強(qiáng)調(diào)了“新絲綢之路”計(jì)劃的重要意義及2014年之后該戰(zhàn)略的相關(guān)規(guī)劃。?

2011年6月22日，美國宣布開始從阿富汗撤軍。不難看出，美國的“新絲綢之路”戰(zhàn)略正是為了應(yīng)對從阿富汗撤軍期間和撤軍后面臨的新形勢而做出的戰(zhàn)略部署，美國仍然需要中亞國家的合作與支持。不過，與中亞國家努力在大國間采取平衡政策相一致，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)令中亞國家對美國“新絲綢之路”戰(zhàn)略提出的投資和援助普遍抱有期待。但鑒于各種原因，美國在中亞的影響力式微態(tài)勢已經(jīng)顯露，追求更加平衡理性和務(wù)實(shí)的中亞戰(zhàn)略成為美國的選擇。

打造理性而務(wù)實(shí)的中亞戰(zhàn)略

可以說，阿富汗戰(zhàn)爭塑造了美國的中亞戰(zhàn)略，使得美國的中亞戰(zhàn)略在十多年間主要圍繞阿富汗戰(zhàn)爭而展開。同樣，隨著阿富汗戰(zhàn)事結(jié)束、美軍撤出阿富汗，中亞地區(qū)在美國外交和全球戰(zhàn)略中的地位出現(xiàn)變化成為必然。當(dāng)然，這并不意味著美國將放棄中亞，或者說中亞之于美國的重要性就此大幅度下降，而是美國的中亞戰(zhàn)略在過去二十多年間，經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)不斷得以修正，這一修正結(jié)果使得美國的中亞戰(zhàn)略目標(biāo)具有了長期性和既定性，美國在處理中亞問題時(shí)將趨于理性和務(wù)實(shí)。

從2015年開始，美國對中亞的政策就出現(xiàn)明顯變化。2015年3月31日，美國副國務(wù)卿安·布林肯在布魯金斯學(xué)會發(fā)表講話，闡述了美國的中亞新政策。布林肯表示，與每個(gè)中亞國家的接觸旨在實(shí)現(xiàn)三個(gè)重要目標(biāo)：加強(qiáng)伙伴關(guān)系，以推進(jìn)共同安全；鍛造更緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系；推動(dòng)和倡導(dǎo)善治和人權(quán)。雖然布林肯強(qiáng)調(diào)：“有些人將我們的部隊(duì)從阿富汗的縮減視為這個(gè)地區(qū)對美國重要性的下降，沒有什么比這更不符合事實(shí)的了。從上世紀(jì)90年代到今天，我們觀察中亞的視角可能有變化，但我們對在這個(gè)地區(qū)為推進(jìn)我們的利益和價(jià)值而建立持久伙伴關(guān)系的承諾絲毫也沒有改變?！?但顯然，美國中亞戰(zhàn)略的重心開始轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)和民生。

這一轉(zhuǎn)變也和對美國外交決策有重要影響力的智庫建言相吻合。如2015年5月，美國智庫戰(zhàn)略與國際問題研究中心（Center for Strategic and International Studies， CSIS）發(fā)布題為《中亞在歐亞重新連通過程中的地位》（Central Asia in a Reconnecting Eurasia）的報(bào)告指出，在新的歷史時(shí)期，美國應(yīng)該重新平衡中亞政策目標(biāo)，將由安全主導(dǎo)轉(zhuǎn)向兼顧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和安全，并通過協(xié)調(diào)合作取得更多成果。?報(bào)告認(rèn)為，美國并不是歐亞地區(qū)的直接利益相關(guān)方，對中亞影響力也相對有限，未來成為地區(qū)主導(dǎo)者更不現(xiàn)實(shí)。但在地區(qū)互聯(lián)互通和一體化加速的背景下，美國有必要采取更有針對性的政策積極介入，幫助中亞地區(qū)實(shí)現(xiàn)繁榮、安全和穩(wěn)定。相關(guān)政策措施包括：設(shè)立直接受白宮領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)責(zé)歐亞事務(wù)的高級別職位，加大與中亞國家經(jīng)濟(jì)交流和直接投資的力度，重啟“新絲綢之路”計(jì)劃，派出更多高級別官員訪問中亞國家，加強(qiáng)與中俄等大國協(xié)調(diào)，擴(kuò)展以大學(xué)為基礎(chǔ)的研究、交流和商務(wù)培訓(xùn)項(xiàng)目等。

2016年1月25日，卡內(nèi)基國際和平基金會發(fā)布的《美國的“中亞政策3.0”》研究報(bào)告也指出，隨著美國持續(xù)縮小其在阿富汗的軍事存在，中亞作為美國進(jìn)入阿富汗的戰(zhàn)略要道的地位不復(fù)存在，因此中亞地區(qū)在美國戰(zhàn)略考量中的重要性也隨之降低。在新環(huán)境下，推動(dòng)華盛頓在中亞地區(qū)的優(yōu)先事項(xiàng)需要美國對中亞政策的顯著改變。報(bào)告對美國的中亞政策提出的建議包括：優(yōu)先加強(qiáng)與哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦在區(qū)域事務(wù)中的合作；承認(rèn)與中俄兩國在中亞的共同利益關(guān)切，尋求將中俄的行為朝著符合美國利益的方向引導(dǎo)；以需求驅(qū)動(dòng)改革，不把民主強(qiáng)加于中亞國家之上；不要以地區(qū)國家人權(quán)狀況作為安全合作的條件；防止對伊斯蘭極端主義過度反應(yīng)并將美國的地區(qū)政策“軍事化”；更有效地使用手中籌碼，追求務(wù)實(shí)的、優(yōu)先的政策目標(biāo)。?

機(jī)遇和挑戰(zhàn)：美國中亞戰(zhàn)略評估

通過對過去25年來美國中亞戰(zhàn)略演變的回溯，我們得以窺見，美國的中亞戰(zhàn)略目標(biāo)盡管在不同時(shí)期側(cè)重點(diǎn)不同，但基本圍繞了三大核心內(nèi)容：安全利益、經(jīng)濟(jì)利益和人權(quán)目標(biāo)?？梢哉f，美國迄今為止的中亞戰(zhàn)略既有成功也有失敗。以美國的標(biāo)準(zhǔn)來看，其成功之處反映在，美國確保了蘇聯(lián)遺留核武器撤出哈薩克斯坦，核設(shè)施得到妥善拆除；通過實(shí)現(xiàn)在中亞地區(qū)的戰(zhàn)略存在，美國確保了其軍隊(duì)在阿富汗的供給路線和在阿富汗的行動(dòng)能力；盡管俄羅斯在中亞的影響力仍舊突出，但中亞并沒有出現(xiàn)區(qū)域霸權(quán)國家；俄羅斯對中亞石油和天然氣的壟斷也不復(fù)存在。然而，中亞國家在美國所倡導(dǎo)的民主化、市場經(jīng)濟(jì)、法治和人權(quán)等事務(wù)上進(jìn)展有限，甚至出現(xiàn)了“倒退”；美國推動(dòng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化雷聲大、雨點(diǎn)小，建立連接中亞—阿富汗—巴基斯坦經(jīng)濟(jì)走廊的“新絲綢之路”戰(zhàn)略根本未能起步。?

正如美國前總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理布熱津斯基所指出的那樣，“這個(gè)地區(qū)在地緣戰(zhàn)略上對美國的含義十分清楚：美國相距太遠(yuǎn)而無法在歐亞大陸的這一部分成為主導(dǎo)力量，但美國又太強(qiáng)大而不能不參與這一地區(qū)的事務(wù)”。?考慮到美國的全球利益和中亞的戰(zhàn)略地位，美國與中亞的接觸是順理成章的，但地緣上的區(qū)隔和文化上的差異，又成為美國推進(jìn)其戰(zhàn)略目標(biāo)的短板。因此，未來美國的中亞戰(zhàn)略，勢必要在戰(zhàn)略愿景與其現(xiàn)實(shí)利益、可動(dòng)用的資源之間尋求平衡。

追求安全利益仍將是美國中亞戰(zhàn)略的一個(gè)選項(xiàng)，但其重要性將趨于下降。美國對中亞仍然有安全需求，表現(xiàn)在中亞可以在阿富汗過渡期內(nèi)成為一種穩(wěn)定力量；與中亞合力應(yīng)對麻醉品走私和恐怖主義、極端主義的威脅；通過安全合作為中亞地區(qū)的政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定創(chuàng)造條件。但隨著美國在阿富汗軍事存在的萎縮，在中亞之外還存在著更為重要的安全關(guān)切，而且可動(dòng)用的資源有限，因此，美國在中亞維護(hù)其安全利益時(shí)，其政策可能做如下調(diào)整：一是繼續(xù)反對任何域外國家控制中亞，但不像從前一樣以競爭性的姿態(tài)去迎接一切挑戰(zhàn)，而是采取離岸平衡的手法，作為中亞的一個(gè)伙伴，選擇性地運(yùn)用其政治、經(jīng)濟(jì)、安全工具，對沖比鄰大國的地緣政治影響。?二是改變以前那種只要是俄羅斯、中國在中亞的安全存在就必然是有害的認(rèn)知，與其任由伊斯蘭激進(jìn)勢力在中亞得勢，不如接受俄羅斯、中國在中亞發(fā)揮更大影響力。鑒于阿富汗在中亞與俄、中毗鄰，這個(gè)地區(qū)的安全威脅對俄、中更為直接，這里的地區(qū)性“公共產(chǎn)品”對俄、中更加重要，因此，可以考慮將維護(hù)阿富汗和中亞安全和提供地區(qū)性“公共產(chǎn)品”的任務(wù)分給俄羅斯和中國，以減輕美國的負(fù)擔(dān)。

與此相類似的是美國在中亞的經(jīng)濟(jì)利益。傳統(tǒng)上能源是吸引美國關(guān)注中亞的重要因素，但隨著油氣勘探的進(jìn)展，中亞的能源潛力被證明遠(yuǎn)非當(dāng)初預(yù)測的那樣大，加之多條西方主導(dǎo)的管道項(xiàng)目遭遇到復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和地緣因素的拘囿，還有油價(jià)的崩潰，這些都降低了美國及西方對中亞能源資源的興趣。而阿富汗戰(zhàn)爭則讓美國認(rèn)識到，不可能依靠軍事手段鏟除恐怖主義和極端主義，希望通過阿富汗與周邊國家形成更緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，來實(shí)現(xiàn)阿富汗的順利過渡。幾方面因素疊加，美國在中亞的經(jīng)濟(jì)議題主要聚焦在通過促進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程來為美國的商業(yè)、技術(shù)和創(chuàng)新提供機(jī)會和尋求阿富汗問題的最終解決。多年來，美國致力于推動(dòng)“新絲綢之路”戰(zhàn)略，但對安全議題的重視以及對中亞地區(qū)有限的經(jīng)濟(jì)投入，使得這項(xiàng)戰(zhàn)略進(jìn)展甚微。盡管今后安全利益的重要性趨于下降，但這項(xiàng)戰(zhàn)略的推進(jìn)仍然困難重重。因?yàn)橹衼啅?fù)雜的地區(qū)形勢和國內(nèi)環(huán)境使得美國資本將這個(gè)地區(qū)視為畏途，美國國內(nèi)也沒有一個(gè)現(xiàn)存的選民群體支持發(fā)展與這一地區(qū)更緊密的聯(lián)系?；蛟S中國的“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”倡議的提出讓美國看到了振興其“新絲綢之路”戰(zhàn)略的機(jī)會。在前面提到的布林肯的講話中，他難得地對中國的計(jì)劃褒揚(yáng)有加：“我們支持中國將這一地區(qū)連接起來的努力”，中國“在中亞地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以與我們自己的努力完全互補(bǔ)。特別是，我們看到了中國在支持阿富汗過渡和推進(jìn)其與更廣泛的亞洲地區(qū)的融合所發(fā)揮的重要作用”。?

人權(quán)目標(biāo)是美國中亞戰(zhàn)略的第三個(gè)核心內(nèi)容。按照布林肯的說法，“我們的外交政策的一個(gè)重要的方面是推進(jìn)我們與包括中亞在內(nèi)的全世界所有人共享的民主價(jià)值觀。在我們與中亞的接觸中，這些價(jià)值觀居于非常核心的位置，是我們追求持久穩(wěn)定須臾不可或缺的”。美國外交的價(jià)值觀追求是由其國內(nèi)政治決定的，而在具體的政策執(zhí)行過程中，美國經(jīng)常面臨價(jià)值目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)利益之間矛盾的困擾，在美國與中亞的關(guān)系中，這一點(diǎn)表現(xiàn)得尤為明顯。一方面，按照美國的標(biāo)準(zhǔn)，中亞國家有著封閉的政治體制，存在著對基本的公民權(quán)利的侵犯，缺少對法治的尊重，這些都是美國力圖用它的價(jià)值觀去改變的。因此，美國與這些國家發(fā)展關(guān)系就附加了各種人權(quán)條件，如國務(wù)院和國防部有《萊希法案（Leahy Law）》以及《販賣受害者保護(hù)法》等法案的限制。但另一方面，出于安全和戰(zhàn)略利益的考慮，美國常常又不得不無視中亞國家的所謂“人權(quán)”問題，甚至努力去規(guī)避國內(nèi)立法所做出的種種限制，以至于美國國內(nèi)的人權(quán)活動(dòng)分子批評說：先是阿富汗戰(zhàn)爭，再是對伊斯蘭國的戰(zhàn)爭，使得美國在中亞的政策“安全化”到這樣一個(gè)程度，以至于沒有任何一個(gè)國家被排除在合作的范圍之外。

但正如美國學(xué)者J.斯帕尼爾所指出的：“我們的政治領(lǐng)袖們反映了國內(nèi)社會的價(jià)值觀念，每當(dāng)他們在執(zhí)行國家的外交政策中似乎要漠視這些價(jià)值觀念時(shí)，他們總會受到政府行政部門、國會、反對派以及新聞界人士的批評?！边@也就意味著隨著阿富汗戰(zhàn)爭趨于結(jié)束，美國政府很難再以安全的理由，規(guī)避或者“赦免”中亞國家的“人權(quán)”問題。利益和價(jià)值的矛盾，仍將困擾著美國的中亞外交。

（本研究得到上海市法學(xué)高原學(xué)科和上海政法學(xué)院創(chuàng)新性學(xué)科團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目支持）

注釋

對美國的中亞戰(zhàn)略進(jìn)行階段性劃分散見于相關(guān)文章著作中，可參見邵育群：《美國中亞政策調(diào)整評述》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2007年第5期；曾向紅、楊?。骸睹绹衼喲芯恐械摹拔ｋU(xiǎn)話語”及其政治效應(yīng)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2014年第1期；鄭羽主編：《中俄美在中亞：合作與競爭（1991～2007）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年；楊鴻璽：《美國中亞戰(zhàn)略20年：螺旋式演進(jìn)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年；曾向紅：《遏制、整合與塑造：美國中亞政策二十年》，蘭州大學(xué)出版社，2014年；Andrew C. Kuchins and Jeffrey Mankoff， "Central Asia in a Reconnecting Eurasia，" https：//csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/publication/150507_Kuchins_CentralAsiaSummaryReport_Web.pdf； Eugene Rumer， Richard Sokolsky and Paul Stronski： "U. S. Policy Toward Central Asia 3.0"， http：//carnegieendowment.org/2016/01/25/u.s.-policy-toward-central-asia-3.0/itlr， January 25， 2016.

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張寧：《北約與中亞國家的“和平伙伴關(guān)系計(jì)劃”》，《國際資料信息》，2009年第3期。

《華盛頓郵報(bào)》，1997年7月30日，轉(zhuǎn)引自王桂芳：《美俄中亞戰(zhàn)略及其對中亞安全的影響》，《國際論壇》，2002年第5期。

黃民興、陳利寬：《阿富汗與“一帶一路”建設(shè)：地區(qū)多元競爭下的選擇》，《西亞非洲》，2016年第2期。

曾向紅：《遏制、整合與塑造：美國中亞政策二十年》，蘭州大學(xué)出版社，2014年，第28頁。

潘光：《“9·11”事件前后美國與中亞的關(guān)系：變化與挑戰(zhàn)》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2005年第6期。

孫文中：《美俄爭奪中亞地區(qū)的前景展望》，《和平與發(fā)展》，2002年第3期。

趙良英、沈田：《“9·11”事件以來美國的中亞戰(zhàn)略及其影響》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2006年第2期。

2005年3月，斯塔爾教授在一份題為《阿富汗及其鄰國的“大中亞伙伴計(jì)劃”》的報(bào)告中，第一次把阿富汗與中亞五國作為一個(gè)整體而稱之為“大中亞”，就此提出了“大中亞計(jì)劃”。2005年夏，斯塔爾又在美國《外交》雜志發(fā)表文章，進(jìn)一步闡述了他的觀點(diǎn)。參見Frederick Starr， "A Partnership for Central Asia，" Foreign Affairs， Vol. 84， No.4， 2005。

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[美]茲比格紐·布熱津斯基：《大棋局——美國的首要地位及其地緣戰(zhàn)略》，中國國際問題研究所譯，上海人民出版社，1998年，第197頁。

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Leahy Vetting： Law， Policy， Process， April 15， 2013. 該法案因提案人佛蒙特州民主黨參議員派屈克·萊希（Patrick Leahy）得名，于1997年首度獲得國會通過，當(dāng)時(shí)適逢哥倫比亞軍方在美國金援下屠殺平民一事遭到揭發(fā)?！度R希法案》禁止國務(wù)院和五角大樓拿美國人民交納的稅金去援助、訓(xùn)練或裝備任何據(jù)信涉及嚴(yán)重侵犯人權(quán)──例如法外殺人、酷刑、強(qiáng)暴和強(qiáng)迫失蹤──的外國軍警單位。http：//www.humanrights.gov/wp-content/uploads/2011/10/leahy-vetting-law-policy-and-process.pdf。

U.S. Laws on Trafficking in Persons， 該法案要求美國政府對相關(guān)國家打擊人口販賣的表現(xiàn)作出評估，被列入最差國家名單的國家將面臨制裁。但總統(tǒng)可以以國家利益的需要予以赦免。烏茲別克斯坦2013年、2014年即屬此例。http：//www.state.gov/j/tip/laws/。

Nate Schenkkan， Getting Real （ist） on U.S. Policy in Central Asia， February 1， 2016， http：//freedomhouse.org/blog/getting-realist-us-policy-central-asia.

[美]J.斯帕尼爾：《第二次世界大戰(zhàn)后的美國外交政策》，北京：商務(wù)印書館，1992年，第445頁。

責(zé) 編/樊保玲

Abstract： Since the independence of the Central Asian countries， the US Central Asia strategy has experienced four stages： transition and preparation； large-scale entry and rapid expansion； policy adjustment due to setbacks； and being rational and pragmatic. Although the emphasis has been placed on different areas in different periods， the strategic objectives of the US Central Asia policy basically focus on three key aspects： security interests， economic interests and human rights. The general trend of development is that the importance of security interests tends to decline， economic issues have become increasingly prominent， the human rights issue is difficult to avoid， so the US has to find a balance between the interests and values. Considering the global interests of the US and Central Asia's strategic position， it is natural that the US would try to get in touch with Central Asia， but geographical distance and cultural difference are the deficiency preventing the US from promoting its strategic objectives. The US Central Asia strategy in the future is bound to seek a balance between strategic vision， real interests， and available resources.

Keywords： US， foreign policy， Central Asia strategy