新形勢下PPP模式實踐應(yīng)用與應(yīng)對策略研究

摘要：PPP模式的概念最早起源于英國的一種稱為“私人融資啟動”（即PFI：Private Finance Initiative）的融資機制，這是最早關(guān)于“公私合營”或者“官商合營”模式的概念。具體來講，PPP模式通常是指社會資本與政府之間，在特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)的前提下，為了提供某種公共物品和服務(wù)，并通過簽署有關(guān)協(xié)議來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保雙方合作的項目順利完成，最終彼此之間會形成一種長期的合作伙伴關(guān)系。作為一種新型管理模式，我國經(jīng)過30多年的探索、嘗試，PPP模式得到了一定推廣和實踐，也積累了不少經(jīng)驗和教訓。因此，PPP模式的科學有效運用迫切需要在理論和實踐上進行深入地研究。

關(guān)鍵詞：PPP模式 實踐應(yīng)用 應(yīng)對策略

從上世紀80年代開始，PPP模式在我國有大量的實踐應(yīng)用。我國內(nèi)地第一個真正意義上的PPP項目—深圳沙角B電廠BOT項目簽約，標志著政府通過引入社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用項目投資、建設(shè)、運營的序幕正式拉開。30年以來，在我國政府的大力推廣下，中央及地方政府出臺了一系列政策鼓勵各級政府科學利用PPP模式。通過實施的一批PPP項目，極大推動了基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域建設(shè)，加快了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場化步伐。PPP模式不僅可以有效緩解各級政府財政壓力，而且能夠為社會資本開拓市場發(fā)展空間，使市場主體更好地發(fā)揮其優(yōu)勢和創(chuàng)造力。

一、PPP項目模式

PPP模式（Public-Private-Partnerships）概念源于上世紀70年代英國政府提出的“私人融資啟動”（即PFI），主要是指政府與私營商簽訂長期合同，授權(quán)于私營商，使其可以代替政府建設(shè)、運營或管理某些公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。發(fā)展到90年代初期，PPP模式在社會基礎(chǔ)設(shè)施投資等公共管理中使用后，很多國家包括許多國際組織都開始使用各類公私合作的方式開展推廣工作。

從使用形式方面來看，PPP方式是政府公共管理部門和私人企業(yè)之間形成的一種合作伙伴關(guān)系，同時供應(yīng)公共服務(wù)類產(chǎn)品的一類管理模式。我國自上世紀80年代以來，政府和社會資本合作模式就以建設(shè)—運營—移交（BOT）等方式開展，但其關(guān)注點主要在融資。這種融資方式在我國一定的社會歷史條件、經(jīng)濟投資環(huán)境中，其實際應(yīng)用的方式逐漸進行本土化的調(diào)整，應(yīng)用的范圍也在逐漸地延展到各個領(lǐng)域，促進了很多管理理念的融合。但是，這種模式在管理規(guī)范中具有十分突出的各異性，演變成具有融入中國特征的PPP模式。這種模式的使用對于處理解決新世紀以來國內(nèi)城市建設(shè)投入和資金融資之間的問題，促進我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，刺激市場經(jīng)濟的快速崛起都具有十分重要的意義。

二、PPP模式實踐應(yīng)用領(lǐng)域

PPP模式在國內(nèi)的實踐應(yīng)用項目很多，大多數(shù)在諸如水務(wù)、垃圾處理、市政基礎(chǔ)設(shè)施等公共項目領(lǐng)域，在這些公共項目建設(shè)中，引入PPP模式已成為市場共識。但是，在這些行業(yè)中，尤其是水務(wù)項目、垃圾處理等敏感性民生項目上，其市場化過程中存在的問題，使得國內(nèi)眾多學者對水務(wù)市場、垃圾處理等項目運作模式進行了大量研究，嘗試將BOT模式運用于環(huán)境治理領(lǐng)域的投資項目，并分析了BOT模式的合作方式與風險分擔的關(guān)系。在國家政策層面，國務(wù)院于2004年7月25日實時推出《關(guān)于投資體制改革的決定》，鼓勵各方主體利用特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。因此，那個時期，我國各地簽約了大量的水處理、垃圾處理等BOT項目。同時，在這期間，部分學者還運用實證分析研究PPP模式在我國城市軌道交通建設(shè)、廉租房建設(shè)等領(lǐng)域的應(yīng)用思考，提出了政策保障、利益分配、政府定位、人才保障、項目運行機制和相應(yīng)法律和法規(guī)保障等措施，指出PPP模式在軌道交通項目、政府保障性住房項目等領(lǐng)域的應(yīng)用可行性。

三、當前PPP模式實踐中突顯的問題

（一）地方政府對PPP熱情有余，實力不足，水平參差不齊

對于當前PPP在我國的應(yīng)用發(fā)展，一方面，很多地方政府不具備盡職調(diào)查、物有所值分析、財務(wù)承受力分析、項目管理等方面的專業(yè)能力，對PPP項目發(fā)展中的復(fù)雜情況，缺乏前瞻性了解和長遠性思考。另一方面，地方政府部門仍然扮演著傳統(tǒng)的、家長式的行政高姿態(tài)，并沒有真正落實與社會資本合作的投資理念。很多地方政府對開展PPP項目有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量、撬動資金杠桿、帶動民間資本、推動政府職能轉(zhuǎn)變等，缺乏深入認識。在PPP項目判斷上，仍舊依賴投資回報率、政府融資成本等基本硬性指標，沒有將公共服務(wù)質(zhì)量提升、新技術(shù)應(yīng)用與發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量優(yōu)化、資本撬動效應(yīng)等納入綜合考量，甚至盲目推進和安排硬性任務(wù)，導致新瓶裝舊酒，繼續(xù)隱形采用BT等政府回購方式充當PPP項目，將PPP模式的推廣當作一種政治任務(wù)。

（二）PPP模式法律體系不健全

在PPP模式中，相對于私人部門而言，政府公共部門由于掌握著行政權(quán)力處于絕對優(yōu)勢地位，如果得不到法律和契約的有效約束，政府很容易將自身的意志強加于私人部門，使得私人部門的利益受損。因此PPP模式的特殊性決定了需要對PPP項目的立項、設(shè)計、招采、建設(shè)、運營、風險分擔、定價以及爭議的解決等做出全面和系統(tǒng)的規(guī)定。然而，到目前為止我國還沒有出臺一部完整的、統(tǒng)一的專門針對PPP模式的法律法規(guī)。盡管2015年4月25日，六部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，被業(yè)界認為是我國PPP模式的“基本法”，但特許經(jīng)營只是PPP模式的一個分類，該法并不適合其他兩種PPP類型。最近，財政部對于《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》已經(jīng)在征求各方意見，但最終定稿以及何時發(fā)布尚是一個未知數(shù)。除了立法的缺位和立法層級不高以外，目前各部委出臺的規(guī)范性文件之間也缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至同一部門出臺的文件有時還前后矛盾，使地方政府和社會投資人無所適從。PPP模式法律體系的不健全，所帶來的一個直接后果是私人部門在參與PPP項目時對政府行為與政策、自身的回報等無法做出一個可靠、理性的預(yù)期，從而大大挫傷私人部門通過PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的積極性，這必然會制約該模式在我國的應(yīng)用和發(fā)展。

（三）PPP模式中政府和市場邊界不清

PPP模式是政府公共部門將市場機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，與私人部門在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中建立的合作關(guān)系。這種關(guān)系里，政府須轉(zhuǎn)變角色，從原先項目的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康膮⑴c者和監(jiān)督者，對于項目的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等該由私人部門負責的工作，需放手讓市場去做，不能隨便進行干預(yù)。為此，在PPP模式下，政府公共部門必須自始至終牢固樹立市場理念，不但要在PPP項目合同中明確其與私人部門在項目各個階段中的權(quán)力、義務(wù)與責任，而且還要嚴格執(zhí)行合同規(guī)定，不能隨意變更。但在我國PPP項目的實際運行中地方政府卻普遍存在“越位”現(xiàn)象。地方政府在與私人部門的合作中并不是單純作為契約中的一方，而是既當起了運動員又擔任了裁判。特別是在一些有盈利性和穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，地方政府不是通過合同條款，而是運用從規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)再到經(jīng)營、管理等全過程各環(huán)節(jié)的行政權(quán)力對PPP項目進行過度的干預(yù)，扭曲了市場在資源配置中的作用。

（四）公私關(guān)系失調(diào)

盡管PPP模式可以提高基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，但就如何保證私營部門在公私合營項目中長期受益、激勵私營部門提高PPP項目服務(wù)質(zhì)量和保持私營部門對項目運行和維護的動力仍存在不足之處。其根本原因是缺乏相應(yīng)的激勵機制，機制不足將導致私營部門工作積極性不高、動力不足等問題，最終使得公私合作項目質(zhì)量下降。從目前PPP模式運行狀況來看，公私部門的關(guān)系失調(diào)，主要表現(xiàn)在：（1）公共部門控制了私人部門運行PPP項目的大部分流程，使得私人部門在其項目運行中處于被動的狀態(tài)；（2）現(xiàn)階段PPP項目的監(jiān)管機制都以政府為主體，政府可以對私人部門進行監(jiān)管，而私人部門無法對政府進行制約，從而使二者無法形成對等關(guān)系。

四、新形勢下PPP模式實踐的應(yīng)對策略

（一）在地、市級層面優(yōu)先試點

目前，在經(jīng)濟新形勢下，中央政府層面力推PPP模式，地方政府也積極響應(yīng)，但是PPP項目簽約率低等現(xiàn)實問題表明：PPP不是解決所有問題的唯一方法，將不應(yīng)該、不適合以PPP模式的公共項目強推或者包裝成PPP項目，不僅不利于項目本身的成功和PPP模式的科學運用，還毒化了PPP模式的應(yīng)用環(huán)境。為避免PPP工作一擁而上、一哄而散，一方面，應(yīng)加強項目識別的科學性，在前期申報、立項時因地制宜，對PPP項目個案個查，根據(jù)每個項目的具體需求與執(zhí)行可能性做判斷，選擇合適的投融資模式，在地級、市級層面優(yōu)先打造一批PPP示范工程與試點項目，做出一批成功的PPP項目，同時對失敗的PPP項目進行總結(jié)。另一方面，建議在中央政府層面對地方PPP項目的試點與示范進行總結(jié)與推廣，將有益的經(jīng)驗、有效的做法復(fù)制到其他地方的其他PPP項目中去，穩(wěn)妥、有序推進地方公共項目的建設(shè)和運營。

（二）健全PPP模式法律體系

從世界成功運用PPP模式的國家經(jīng)驗來看，與PPP模式相關(guān)法律法規(guī)的健全是PPP項目順利啟動、成功實施的基本保障。

例如，美國匹茲堡地區(qū)PPP模式的做法主要有兩點：一是無論匹茲堡地區(qū)政府如何想要發(fā)展經(jīng)濟、如何想要改善社會的福利，都不會直接插手私人部門的內(nèi)部決策；二是PPP項目的開展得到了匹茲堡地區(qū)立法機構(gòu)的支持，參與雙方的活動范圍和方式都由相關(guān)法規(guī)做出規(guī)定。

因此，我國必須盡快提高立法層級，強化PPP法的統(tǒng)一性和可執(zhí)行性。盡快出臺PPP模式的相關(guān)立法和項目指引政策，制定推出精細化的具有可操性的實施細則，健全PPP模式法律體系，把PPP項目中的核心問題在法律層面上規(guī)定下來，以此明確政府公共部門和私人部門在PPP項目中各階段的權(quán)利和義務(wù)，從而對政府和私人部門進行有效約束，保護雙方的權(quán)益，最大限度發(fā)揮公共部門和私人部門的優(yōu)勢，保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。

（三）建立合理的風險分擔

風險識別和風險分擔是PPP項目能否成功的關(guān)鍵因素，我們在建立PPP模式的風險分擔機制上，首先在事前對PPP項目的風險進行合理的評估與分擔，然后根據(jù)項目進展變化適時進行調(diào)整，建立風險分擔的動態(tài)管理機制。

一是認真做好事前的規(guī)劃研究，政府部門要對每個項目的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等效益進行研究分析以便確定是否采取PPP模式。如項目是否具備足夠的價值和規(guī)模、是否能幫政府轉(zhuǎn)移和分散風險、是否能平衡好公益性與私人部門的利益等；二是在項目開始前，就對項目實施過程中可能出現(xiàn)的各種風險進行研究分析，并提出相應(yīng)的解決措施，同時在實施過程中不斷提高風險的透明度，讓私人部門也能對風險有充分的了解；三是在政府公共部門與私人部門之間合理分擔風險，遵循的主要原則是風險由最能應(yīng)對和控制它的一方承擔；四是政府部門與私人部門在項目合作中進行充分的交流與溝通以應(yīng)對可能出現(xiàn)的各種問題。

（四）加快建立推廣運用PPP的保障機制

一是加快《政府和社會資本合作法》的立法進程和立法層級，進一步完善《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，明確行政和司法救濟條款。二是強化規(guī)范、專業(yè)的政策和程序保障，構(gòu)建動態(tài)調(diào)整的收費定價和政府補貼機制。三是完善PPP工作架構(gòu)。要避免由多個系統(tǒng)牽頭帶來手續(xù)和審查環(huán)節(jié)的繁瑣和復(fù)雜。例如：增量項目可由發(fā)改系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進，存量項目可由財政系統(tǒng)協(xié)調(diào)管理。四是在省級層面，建議加快省市各級PPP中心等跨部門機構(gòu)的組建，明晰各部門權(quán)力職責劃分。五是進一步完善PPP操作指引和標準合同體系，推動各類專業(yè)機構(gòu)參與PPP項目實施，進一步明確PPP項目的市場準入、風險分擔、流程管理、績效評價等操作規(guī)則，建立統(tǒng)一的PPP操作指引和標準合同體系。

（五）推動投融資平臺轉(zhuǎn)型和融資方式創(chuàng)新

加快各級政府投融資平臺整合，根據(jù)需要對存量平臺進行關(guān)閉（空殼）、合并或轉(zhuǎn)型。積極引入多元化社會資本，支持地方政府通過注資引資、特許經(jīng)營、完善契約等方式，推動符合條件的投融資平臺轉(zhuǎn)型為PPP項目實施主體和城市發(fā)展專業(yè)運營商、系統(tǒng)解決方案供應(yīng)商。在風險可控的前提下，打破地域限制，引導有經(jīng)營實力和專業(yè)能力的投融資平臺參與異地PPP項目的運作和實施。創(chuàng)新政府投資安排方式，探索采取股權(quán)投資等方式運用政府投資支持社會投資項目，探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。積極推動重點領(lǐng)域資產(chǎn)證券化，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)與信托公司、證券公司等合作，發(fā)展對PPP特許經(jīng)營權(quán)的證券化業(yè)務(wù)。探索創(chuàng)新信貸服務(wù)，推動發(fā)行PPP項目收益?zhèn)戎苯觽鶆?wù)融資工具。

（六）健全監(jiān)管機制，實現(xiàn)公私部門間的平衡

現(xiàn)階段，政府是PPP模式運行中唯一的監(jiān)督主體，私人部門只能受制于政府的監(jiān)督和管制，而不能監(jiān)督和制約政府。為此，我們要建立公私部門間的雙向監(jiān)管機制，防止公共部門濫用權(quán)力、實現(xiàn)公私部門間的均衡發(fā)展。“政府部門要設(shè)立專門機構(gòu)，專人對PPP項目的事前、事中和事后進行統(tǒng)一監(jiān)管、動態(tài)評價和科學的風險管理，并制定科學的考核評價體系，提高社會參與度，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用”。因此，防范政府資源壟斷需要借鑒相關(guān)產(chǎn)業(yè)公私合作的國內(nèi)外經(jīng)驗，將民眾等第三方加入到監(jiān)管中來，加強第三方監(jiān)督，保證政府部門、私人部門和其他社會團體及成員的平等權(quán)利，保證公共服務(wù)供給的質(zhì)量和水平，進而提升民眾滿意度。

（七）放寬政府扶持政策

政府可以給出各種政策優(yōu)惠，如發(fā)放運營特許權(quán)，投資商可以進行廣告宣傳等，令投資商實實在在地發(fā)覺到有巨大的利潤空間，如此一來，就可以吸引到大量的外來投資。政府要以管理手段與實施方式來滿足各種改變，針對各種投資項目，需要充分重視使用合同制約這類和經(jīng)濟發(fā)展水平相滿足、符合全球慣例的管理方式，使用合同制約的方式，監(jiān)控工程進展、投資以及發(fā)展水平，實現(xiàn)投資利潤以及經(jīng)濟效益最大化。當投資項目某一方產(chǎn)生問題或者矛盾的時候，必須按照經(jīng)濟管理以及相關(guān)法律的方式，而不是政府參與調(diào)節(jié)的方式來解決處理。提升系統(tǒng)管理理念，成立跨部門、跨系統(tǒng)的綜合系統(tǒng)管理模式，提前準備好項目地址、投資計劃、規(guī)劃方案等各項工作，對項目的順利實施起到指引性作用。

當前新形勢下，有關(guān)PPP的相關(guān)政策法規(guī)將會不斷完善、健全，項目數(shù)量和價值也會快速增長，但在公共項目領(lǐng)域逐步向社會資金開放的背景下，PPP模式依然存在著項目權(quán)利分配不均衡、公私部門的關(guān)系失調(diào)、地方政府不能明確自身的利益追求、未建立完善的風險、利益分配機制等一系列問題。由此，本文嘗試針對PPP推行中存在的問題提出對策建議，通過健全法規(guī)體系、監(jiān)管機制及完善分配機制實現(xiàn)權(quán)力分配均衡，促進公私部門的合作和發(fā)展，為PPP進一步的推進提供借鑒參考。

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（孫禮剛，1975年生，北京城建亞泰建設(shè)集團有限公司副總經(jīng)理）