基層政府公共服務(wù)供給能力存在的問題及其對策

張亞峰　安然　周虹藝

摘要：從政府公共服務(wù)供給能力的四個維度，即供給主體、供給內(nèi)容、供給方式、供給制度來分析，基層政府公共服務(wù)供給能力存在著供給職能不明、供給投入總量不足、供給制度不完善等問題。為此，基層政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合國情，確定自身職能，調(diào)動各方力量，建設(shè)健全相關(guān)制度，以各種途徑提升其供給能力，才能充分發(fā)揮基層政府在公共服務(wù)供給上的基礎(chǔ)性作用。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)供給 基層政府 供給能力

一、基層政府的公共服務(wù)供給能力

政府公共服務(wù)的供給能力指的是政府履行公共服務(wù)職能時的能力。它追求服務(wù)的有效性，以資源擁有為基礎(chǔ)，其影響因素主要分為兩個部分，一方面是政府完成公共服務(wù)供給的前提是否充足，包括其所需的物質(zhì)條件、運行方式以及實際行政素質(zhì)能力，另一方面是政府提供供給的有效性，也就是公共服務(wù)所達到的效果與反饋考核。歸結(jié)到如何評價、提高政府公共服務(wù)供給能力的問題，即可以從政府服務(wù)供給中供給主體、供給內(nèi)容、供給方式、供給制度等四個方面來考察和改進政府公共服務(wù)供給能力。

從我國整體來看，公共服務(wù)供給問題在經(jīng)濟、社會不斷發(fā)展的今天得到了政府的重視，根據(jù)2015政府工作報告，財政用于民生的比例達到70%以上，供給總量隨著經(jīng)濟發(fā)展日漸增長、供給內(nèi)容日漸豐富全面。2015年，政府開始以簡政放權(quán)等手段逐漸劃清自身與市場的界限，極大地釋放了市場活力、激發(fā)了社會創(chuàng)造力，供給主體和供給方式也趨于多元化，我國政府在公共服務(wù)供給問題上體現(xiàn)了中央政府較強的供給能力，但是具體到基層政府，現(xiàn)狀便不容樂觀，其自身供給能力仍存在著許多問題。

二、基層政府公共服務(wù)供給能力的現(xiàn)存問題分析

1.基層政府公共服務(wù)供給職能不明確

在供給主體方面，我國關(guān)于政府公共服務(wù)義務(wù)也寫進了《憲法》中，在公民的權(quán)利與義務(wù)中明文規(guī)定了包括了如供給教育、醫(yī)療等基本民生公共服務(wù)的明文規(guī)定，但在上級政府和基層政府之間、政府內(nèi)部各部門之間并沒有明確規(guī)定關(guān)于公共服務(wù)生產(chǎn)、供給的職責(zé)劃分。

相關(guān)法律規(guī)定并不明確，必然導(dǎo)致上級政府與基層政府之間、基層政府各部門之間在公共服務(wù)供給上“踢皮球”、“辦事難”、“利益爭搶”、“相互推諉”的現(xiàn)象，甚至對于某些“責(zé)任重、供給難”的公共服務(wù)還會處于無部門管理、無人員服務(wù)的真空狀態(tài)，公民獲得公共服務(wù)的權(quán)利沒有法律保障，追究責(zé)任也容易成為空談，如醫(yī)療黑幕、環(huán)境惡化等問題愈演愈烈。

2.基層政府公共服務(wù)投入總量不足

在供給投入總量方面，雖然各級政府對于基層公共產(chǎn)品的投入力度不斷加大，投入結(jié)構(gòu)處于不斷優(yōu)化的狀態(tài)，由于基層政府財政對上級政府具有依賴性，其自身財政能力較為薄弱，若單從絕對數(shù)額角度考察，各級政府基層公共產(chǎn)品的投入均有較大幅度增長，但相對于國家財政總支出而言，比重還是偏小，這與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位很不匹配，還有很大的提升空間。

以文化教育和醫(yī)療等公共領(lǐng)域的供給為例。2014年全國普通小學(xué)為7681.02元，比上年6901.77元增長11.29%。其中，基層為7403.91元，比上年的6854.96元增長8.01%，2014年末，全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)總數(shù)達981432個，比上年增加7034個。其中：醫(yī)院25860個，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)917335個，專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)35029個。與上年比較，醫(yī)院增加1151個，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)增加1967個，專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)增加3874個，基層與全國總體水平之間在數(shù)量和增長速度上都具有一定的差距。

3.基層政府公共服務(wù)供給方式單一

在供給方式方面，自封建社會、民國、新中國計劃經(jīng)濟時期直至改革開放，公共服務(wù)的生產(chǎn)投入和供給都是由政府管制和壟斷，因此政府都被視作是公共服務(wù)供給的唯一主體。由于基層政府與其他主體在公共服務(wù)供給中的關(guān)系不明確，部分私營企業(yè)并不具備與基層政府所供給公共服務(wù)進行競爭的強大實力，供給方式仍舊是以政府直接壟斷性供給為主。

基層政府往往通過擴大審批范圍、繁瑣審批手續(xù)、模糊審批程序時限、降低政府管制透明度等行政手段使得市場主體發(fā)展緩慢，對許多社會領(lǐng)域又無足夠資金進行公共服務(wù)的供給，供給方式的單一致使公共服務(wù)領(lǐng)域沒有足夠資金，也沒有足夠供給而滋生出黑救護、毒大米、醫(yī)患問題等許多問題。

4.基層政府公共服務(wù)供給制度不健全

在供給制度方面，首先，基層政府對于公共服務(wù)的服務(wù)救濟制度是不完善的，公民十分容易陷入原告不適格的困境，救濟途徑有限，申訴、上訪并不能取得最好效果。另外，行政雙方信息不對等的問題仍舊十分嚴重，各級政府尤其是基層政府微博、網(wǎng)站“僵尸化”現(xiàn)象比比皆是，信息公開義務(wù)履行不到位甚至缺失。最后，基層政府內(nèi)部監(jiān)督機制、激勵懲戒機制的嚴重僵化所造成的行政懈怠使得行政相對人的合理請求常常被行政主體忽略，基層政府擁有較大的自決權(quán)，單方做出相關(guān)決定的情況時常發(fā)生，聽證制度成為形式，法位的不平等以及追責(zé)的形式化使得雙方矛盾激化，更不利于基層政府承擔(dān)起公共服務(wù)的供給義務(wù)。

在公共服務(wù)供給的實踐過程中，與基層政府溝通難的公民對于政府已供給的公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、財政投入和產(chǎn)出，更難以準確地把握和度量好壞，無法建立有效的衡量標準，很難做出正確評價，最終結(jié)果就是公民對于基層政府的回饋較少，價值較小，產(chǎn)生的監(jiān)督作用也不足，形成惡性循環(huán)。基層政府的壟斷供給導(dǎo)致的競爭機制缺失，在公民了解較少、判斷較差、監(jiān)督無力的同時，使得基層政府本身也缺乏供給效率的壓力，行政不力、行政人員態(tài)度惡劣等等問題頻出，進一步加劇了惡性循環(huán)。

三、基層政府公共服務(wù)供給能力的提升途徑

1.在供給主體方面，明確政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

改革開放之后，政府進行自我權(quán)力收縮，公共服務(wù)供給的任務(wù)也部分分給市場、社會組織第三方承擔(dān)，政府由“唯一性”變?yōu)椤爸鲗?dǎo)性”。由于國家政權(quán)具有任何其他主體都不具備的強制力，并且有強大穩(wěn)定的財政收入作為保障，能夠向社會供給市場所不能直接供給或無力供給的公共服務(wù)，因此，想要提升基層政府在公共服務(wù)供給能力，就必須合理地發(fā)揮基層政府的“主導(dǎo)性”作用，承擔(dān)起公共服務(wù)供給中的重要責(zé)任。

基層政府應(yīng)當(dāng)與上級政府進行有效協(xié)商，按照法定程序進行自身公共服務(wù)供給職能確定，發(fā)揮自身主觀能動性，在了解所在區(qū)域的實情的基礎(chǔ)上，實事求是，充分聽取考慮采納群眾意見，制定并完善相關(guān)行政管理條例，進行公示，嚴格按照具體條例設(shè)置公共服務(wù)供給部門和供給方式，切實保障人民群眾接受公共服務(wù)的基本權(quán)利。

在基層政府自身行政工作過程中，要改變當(dāng)前基層政府公共服務(wù)供給人員法制觀念淡薄、素質(zhì)有待改善的現(xiàn)狀，確保各級政府機關(guān)都能夠做到行政程序合法、行政行為合法。同時，積極改變部分政府部門行政執(zhí)法效率低、暴力執(zhí)法等現(xiàn)狀，促使各級行政機關(guān)嚴格公正執(zhí)法的同時追求服務(wù)型執(zhí)法、文明執(zhí)法，嚴格查處行政過程中出現(xiàn)的違規(guī)甚至違法的現(xiàn)象，及時采取補救，依法追究過失和責(zé)任。

2.在供給方式方面，發(fā)揮多方主體力量，完善多方供給方式

基層政府應(yīng)當(dāng)認識到其他主體在公共服務(wù)生產(chǎn)供給環(huán)節(jié)中所發(fā)揮的作用，拓寬公共服務(wù)的生產(chǎn)提供的主體范圍，明確公共服務(wù)可市場化的范圍，完善供給方式的不同途徑，凝聚各方力量，合理分配資源，避免當(dāng)?shù)毓卜?wù)供給中各方權(quán)力獨立零散，溝通困難，容易陷入各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。

在對待市場主體時，應(yīng)當(dāng)充分考慮到市場主體盈利性及市場自身所帶的風(fēng)險性等特性，引進市場資金利用市場力量來提高公共服務(wù)有效供給的同時，必須做針對市場的秩序問題，基層政府以簽訂合同、公開招標、減少審批手續(xù)等多種方式降低企業(yè)市場準入條件、激發(fā)市場活力的同時，更要注意完善相應(yīng)法律法規(guī)政策加強監(jiān)督機制的建設(shè)，規(guī)范市場秩序，維護人民權(quán)益。對于民間組織第三部門力量，基層政府應(yīng)當(dāng)充分重視，拓展和擴大民間組織準入范疇鼓勵其積極進入公共服務(wù)領(lǐng)域，充分發(fā)揮其形式靈活、貼近人民等優(yōu)勢。同時，基層政府也要進行合理管理規(guī)范，促進其運作模式、管理制度不斷法制化、正規(guī)化，政府也要進行適當(dāng)監(jiān)督和協(xié)調(diào)，由于其非政府性、非營利性，在資金、政策上更需要政府的扶持。

3.在供給內(nèi)容方面，增加公共服務(wù)投入總量和豐富其內(nèi)容

就全國方面來看，必須要保障基層政府基本公共服務(wù)供給所需的財政經(jīng)費，進一步提高中央財政對基層政府轉(zhuǎn)移支付的比例，這是提高基層政府公共服務(wù)供給能力的根本要求之一。同時，要嚴格保證財政資金的運用方向，要規(guī)范基層政府財政預(yù)算和支出，切實保障農(nóng)村的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等基本公共服務(wù)供給總量的增長，有效地保障基層政府公共服務(wù)供給能力的提高。

從基層政府自身工作來看，其主導(dǎo)性主要體現(xiàn)在對于大量資金需求的公共服務(wù)供給上，市場營利性得不到滿足，第三部門由于自身能力缺乏無法供給，諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療資源投入等方面，對于這些需求，政府要建立公共服務(wù)供給合理的決策機制，使公共服務(wù)供給增長與經(jīng)濟和財政實力的增長相協(xié)調(diào)，投入相對足夠的資金。

同時，正如前文提及，基層政府必須要認識到社會組織和市場組織在公共服務(wù)供給中的優(yōu)勢，為了緩解自身壓力，也是為了公共服務(wù)供給總量的增加，供給內(nèi)容的豐富，政府以合同外包、用者付費等手段將市場力量和社會資本引入一些具有部分競爭性或部分非排他性特征的公共服務(wù)領(lǐng)域中，爭取資金來源的多元化以及公共服務(wù)的市場化。

4.完善公共服務(wù)供給相關(guān)制度，提升行政素質(zhì)及能力

在運用權(quán)力之前，我們必須意識到權(quán)力的運行需要有效的監(jiān)督和制約，這也是要切實落實信息公開制度、公務(wù)員管制制度等制度的意義所在。在確定了公共服務(wù)供給依法行政的前提下，深入建設(shè)服務(wù)型政府還需完善各種相對應(yīng)的制度。

政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)是公民的知情權(quán)，要求政府各級行政機關(guān)要按照法定的范圍、程序和方式主動地或被動地向社會公開，方便社會公眾知悉和適用。而基層政府信息公開的內(nèi)容必須進行細化，應(yīng)當(dāng)包括基層政府政府各行政機關(guān)的公共服務(wù)供給的基本情況、財政收支情況等，以及其內(nèi)部公共服務(wù)供給人員的考核任免信息等內(nèi)容。且在傳輸?shù)倪^程中保持其中的順暢性與合適的頻率，避免僵尸化。政府政府在信息公開工作之外，要注意與大眾的雙向互動，實在了解公民意志，并將其考慮進服務(wù)型政府進行公共服務(wù)供給的行政行為當(dāng)中，完成信息的匯報和匯集工作，做到全民參與，充分發(fā)揮群眾力量，完善興趣偏好機制，了解群眾需求，提高公共服務(wù)供給的有效性。

公務(wù)員是建設(shè)服務(wù)型政府的參與主體之一，是基層政府進行公共服務(wù)供給的執(zhí)行主體，是政府與人民之間溝通的直接途徑，其隊伍素質(zhì)的高低對服務(wù)型政府的建設(shè)產(chǎn)生著直接影響。公務(wù)員隊伍素質(zhì)的提升優(yōu)化需要進一步完善我國的公務(wù)員制度，要進一步遵循和完善《公務(wù)員法》的內(nèi)容，基層政府要在此基礎(chǔ)之上，以人民群眾評分回饋等方式加強對公務(wù)員的各項培訓(xùn)和考核工作，在保證從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力強、政治素質(zhì)硬之外，也要保證其服務(wù)態(tài)度和良好道德素養(yǎng)，健全公務(wù)員評價機制和監(jiān)督機制。

基層政府作為中央和人民群眾之間的橋梁，也是我國公共服務(wù)供給過程中與人民群眾接觸最為緊密的一個環(huán)節(jié)，其公共服務(wù)供給能力直接影響到人民群眾的基本權(quán)利保護及社會穩(wěn)定，必須要得到重視和關(guān)注，不斷提高其供給能力是社會發(fā)展、人民安居樂業(yè)的必然選擇，值得我們的持續(xù)研究，不懈努力。

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作者簡介： 張亞峰，1996—，男，湖北大冶人，重慶大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)本科在讀，研究方向：行政法。安然，1995—，女，山東新泰人，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科在讀，研究方向：行政管理。周虹藝，1995—，女，重慶人，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科在讀，研究方向：行政管理。