我國(guó)基層政府行政倫理失范的原因分析

朱柯銘

摘 要：基層政府作為國(guó)家政策的直接執(zhí)行者，其工作更多的是直接面向社會(huì)公眾，是政府部門(mén)與人民群眾之間關(guān)系最為密切的溝通紐帶，因而其倫理導(dǎo)向?qū)?duì)基層社會(huì)的穩(wěn)定以及基層民眾對(duì)黨和國(guó)家的認(rèn)同產(chǎn)生直接的影響。當(dāng)前我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府部門(mén)尤其在一些基層行政崗位行政倫理的基礎(chǔ)還十分薄弱，因而造成了基層行政機(jī)關(guān)及行政人員出現(xiàn)了一定程度的倫理失范現(xiàn)象和問(wèn)題。本文以行政倫理相關(guān)理論為依據(jù)，從多個(gè)層面上分析造成我國(guó)基層政府出現(xiàn)行政倫理失范的原因，并試圖為基層政府的行政倫理建設(shè)提供適合國(guó)情、具有針對(duì)性與操作性的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：基層政府；行政倫理；失范

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前，我國(guó)正處于深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整，政府部門(mén)也在經(jīng)歷著一場(chǎng)巨大的變革。黨的十八大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府是以公民本位、社會(huì)本位為核心思想，在社會(huì)主義民主制度框架內(nèi)，把公共服務(wù)作為社會(huì)治理價(jià)值核心與政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府形態(tài)。而要建立服務(wù)型政府，在黨內(nèi)而言首先應(yīng)做到的就是樹(shù)立正確的行政倫理觀(guān)，將正確的行政倫理理念扎根于政府的各個(gè)部門(mén)、各個(gè)崗位。

從我國(guó)政治體制層面來(lái)看，人民政府包括中央與地方兩大級(jí)層。基層政府屬于地方政府的范疇，一級(jí)組織機(jī)構(gòu)在大范圍能承擔(dān)著與公眾接觸的工作。因而公眾對(duì)政府工作的滿(mǎn)意度很大程度上建立在基層政府的工作效果上?；鶎诱粌H直接反映了我國(guó)政府行政執(zhí)行能力，又承擔(dān)著國(guó)家與人民直接溝通的紐帶作用。

從當(dāng)前的形勢(shì)來(lái)看，公務(wù)員行政態(tài)度不正、行政失范現(xiàn)象頻發(fā)等問(wèn)題在許多行政崗位，尤其是基層崗位上尤為突出，這與基層政府的行政倫理建設(shè)滯后有很大關(guān)系。由于基層公務(wù)員與人民群眾最為密切，其行為倫理失范將有可能損害國(guó)家和公民的公共利益，制約政府公信力，并容易導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定和發(fā)展的不協(xié)調(diào)。因而分析基層政府行政倫理失范的原因，對(duì)提高基層公務(wù)員行政倫理水平，推動(dòng)基層政府的行政倫理建設(shè)有重要意義。

二、文獻(xiàn)綜述

行政倫理的理論在國(guó)外發(fā)展較早，已經(jīng)被作為一門(mén)單獨(dú)的學(xué)科。自伍德羅·威爾遜提出“政治—行政”二分的理論后，人們開(kāi)始關(guān)注公共行政中的“責(zé)任”、“效率”等問(wèn)題。后經(jīng)新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)，行政倫理的地位與作用越來(lái)越受到社會(huì)各界的重視，相關(guān)的理論研究也越來(lái)越多。

在行政倫理失范的研究方面，根據(jù)國(guó)外學(xué)者的研究結(jié)果，總結(jié)來(lái)看主要有以下幾個(gè)原因：

第一是片面地追求效率。由于傳統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)奉行的是“效率優(yōu)先”的原則，因此行政學(xué)開(kāi)始研究的焦點(diǎn)往往是行政效率和政府制度建設(shè)上，而不是行政的倫理價(jià)值訴求上。第二是行政人員定位含糊不清。雖然政府以公共服務(wù)作為核心職能，但行政人員依然是動(dòng)機(jī)復(fù)雜的自然人。當(dāng)公利與私利發(fā)生沖突而需要作出抉擇時(shí)，一些公務(wù)員難免會(huì)違背自身角色定位，做出失范行為。三是組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題，傳統(tǒng)的官僚制下，行政人員的種種行為都會(huì)受到組織的壓制，如果組織上級(jí)出現(xiàn)了道德問(wèn)題，那么下級(jí)往往也只能跟從。第四是研究方法問(wèn)題。早期的實(shí)證研究法造成了事實(shí)與價(jià)值的割裂，許多研究?jī)H僅停留在事件表面，沒(méi)有展開(kāi)深入內(nèi)在價(jià)值的探索，因而起到的借鑒作用較為有限。

國(guó)內(nèi)學(xué)者也從不同角度給出了不同的看法：王佳佳經(jīng)過(guò)分析“開(kāi)胸驗(yàn)肺”事件后提出最主要的原因是我國(guó)公務(wù)員倫理觀(guān)念的缺失，沒(méi)有形成行政倫理的意識(shí)。學(xué)者周建勇從角色沖突角度分析行政倫理失范的原因，指出“道德和倫理的選擇，在角色沖突時(shí)往往表現(xiàn)為公務(wù)員的選擇”。學(xué)者劉峰在其論文中認(rèn)為一些體制外的文化因素如“人倫文化”、“官本位”等在公務(wù)員進(jìn)行行政決策以及行政行為中都要不可忽視的影響。此外，還有許多學(xué)者從制度、行政執(zhí)行（自由裁量權(quán)）等獨(dú)特角度分析行政倫理失范的原因。

總結(jié)來(lái)看，自行政論理成為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科之后，經(jīng)過(guò)國(guó)內(nèi)外學(xué)者的長(zhǎng)期探討，其理論和研究正在日益完善，學(xué)界對(duì)行政倫理的認(rèn)知也越來(lái)越透徹。但由于萬(wàn)物發(fā)展的定律，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，政府形態(tài)的進(jìn)一步變化，行政倫理的理論也必須與時(shí)俱進(jìn)。當(dāng)前，我國(guó)學(xué)者對(duì)于行政倫理研究相對(duì)比較少，研究大多停留在表面階層，尤其是對(duì)于當(dāng)下失范現(xiàn)象頻發(fā)的基層政府，未能有足夠的研究。

三、行政倫理的相關(guān)理論

（一）行政倫理的概念

行政倫理的詞匯是一個(gè)由“倫理”與“行政”結(jié)合而成的復(fù)合詞，究其字面來(lái)看即意味著在行政范疇內(nèi)的倫理觀(guān)念。具體而言，倫理是人們?nèi)粘Ｐ袨榕袛嗟臉?biāo)準(zhǔn)，通過(guò)風(fēng)俗習(xí)慣和傳統(tǒng)觀(guān)念來(lái)對(duì)行為進(jìn)行軟性的監(jiān)督，對(duì)人們行為的價(jià)值進(jìn)行傳統(tǒng)道德的約束。而行政，狹義的行政是指國(guó)家職能中，除了立法和司法以外的全部職能的總稱(chēng)，廣義上的行政則是指政府政治生活的全部。將“倫理”放入到“行政”范疇中，意味為政府工作人員行政行為樹(shù)立了規(guī)范性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了行政主體的思想態(tài)度、工作作風(fēng)、工作過(guò)程價(jià)值追求等各個(gè)方面。

（二）行政倫理的特征

第一，行政倫理的時(shí)代性與傳統(tǒng)性。從古代的官僚制到如今的“人民公仆”，政府中一直存在著某些成文或是不成文的倫理觀(guān)念。自古以來(lái)倫理都是與道德觀(guān)念緊密相連的，每一個(gè)時(shí)代的倫理觀(guān)念都與當(dāng)時(shí)的社會(huì)道德風(fēng)尚相關(guān)。在現(xiàn)今，行政倫理的具體要求依然隨著人們物質(zhì)與精神需求的豐富而變化，但每一個(gè)時(shí)代的倫理觀(guān)念都會(huì)或多或少地傳承下來(lái)，對(duì)當(dāng)代的道德觀(guān)念產(chǎn)生一定的影響，體現(xiàn)出了時(shí)代性與傳統(tǒng)性的統(tǒng)一。

第二，行政倫理的法律性。倫理的約束必然是高于法律，這點(diǎn)毋庸置疑。法律是作為約束每一位社會(huì)公民的底線(xiàn)，而倫理道德則是高層次的自我約束。法律具有絕對(duì)的強(qiáng)制性，硬性要求每一位公民服從，而倫理則是從道德、常理等進(jìn)行規(guī)范性約束，是一種軟性的約束，每種職業(yè)的倫理建設(shè)各有所異。由于行政人員肩負(fù)著公共責(zé)任，我們國(guó)家對(duì)其要求相當(dāng)之高，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)凌駕于法律之上，達(dá)到了道德范疇。當(dāng)公務(wù)員違背行政倫理規(guī)范時(shí)，很可能已經(jīng)走在了違法的邊緣。

第三，行政倫理具有規(guī)范性和底線(xiàn)性。行政倫理對(duì)國(guó)家公務(wù)員在工作精神、工作態(tài)度及工作過(guò)程的規(guī)范，引導(dǎo)著公務(wù)人員的日常行為都在法律和職業(yè)道德許可的范圍之內(nèi)。行政倫理是對(duì)公務(wù)員行政活動(dòng)的最基本要求，是公務(wù)員必須擁有的價(jià)值底線(xiàn)，其本質(zhì)是在提醒公務(wù)員保持其行為的適度性。

四、基層政府的行政倫理困境

（一）基層政府倫理失范表現(xiàn)

第一，基層行政人員定位模糊?；鶎诱枪衽c政府之間的交流紐帶，是政策與民意之間的橋梁，基層政府作為直接接觸民眾的部門(mén)，必須明確“人民公仆”的理念，堅(jiān)決抵制官僚主義的侵蝕。目前相當(dāng)一部分基層公務(wù)人員依然擺脫不了官僚主義的作風(fēng)，把自身當(dāng)作是人民的主人，對(duì)公權(quán)力的使用出現(xiàn)了偏頗。基層公務(wù)員本應(yīng)為公共利益服務(wù)，但在私人利益面前，很多基層公務(wù)員拋棄了為人民服務(wù)的本質(zhì)，不惜以權(quán)謀私，對(duì)黨和人民造成了傷害。

第二，服務(wù)意識(shí)淡薄。公共行政的公共性表明行政權(quán)力的公有性質(zhì)，政府及其行政人員有的使命就是運(yùn)用公共權(quán)力為社會(huì)和民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在服務(wù)型政府的建設(shè)過(guò)程中，政府面臨的第一道難關(guān)就是克服傳統(tǒng)的官僚主義作風(fēng)?；鶎诱⒉既珖?guó)的各個(gè)角落，存在知識(shí)普及與行政監(jiān)督的困難，許多地區(qū)官僚作風(fēng)依然難以摒除，行政人員主動(dòng)服務(wù)意識(shí)淡薄，對(duì)公共服務(wù)持冷漠和消極的態(tài)度，這就背離了公共行政的公共性和服務(wù)性原則。

第三，責(zé)任觀(guān)念淡化。權(quán)力與責(zé)任是并生關(guān)系，權(quán)力無(wú)法脫離責(zé)任而單獨(dú)存在權(quán)力的授予必然伴隨著相應(yīng)的責(zé)任，故基層行政人員在掌握公共權(quán)力的同時(shí)也必然承擔(dān)著相應(yīng)的公共責(zé)任，以確保公共行政的公共性。但從實(shí)際來(lái)看，當(dāng)前權(quán)力本位觀(guān)念和傳統(tǒng)的官僚主義思想依然普遍存在，尤其是在基層行政崗位上，許多基層行政人員，甚至領(lǐng)導(dǎo)干部始終認(rèn)為行政職權(quán)就是上級(jí)對(duì)下級(jí)似的指令式管理，造成了權(quán)責(zé)的錯(cuò)位。在這種失衡的權(quán)責(zé)關(guān)系之下，在面對(duì)物質(zhì)利益誘惑時(shí)，許多行政人員都很容易掙脫責(zé)任的束縛，造成尋租或是貪污腐敗行為。

第四，“面子工程”大行其道。當(dāng)前，作為基層行政人員考核和晉升標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)常常被不適當(dāng)?shù)亓炕癁橹笖?shù)，這導(dǎo)致基層行政人員大搞形象工程來(lái)完成數(shù)字指標(biāo)。為了完成上級(jí)目標(biāo)，也是為了為自己撈取政治資本便于升遷，許多基層政府不擇手段地想方設(shè)法追求所謂經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政績(jī)，脫離了群眾，脫離了實(shí)際。如此不僅會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣，嚴(yán)重影響行政效率，更會(huì)損害國(guó)家與人民的利益，甚至越過(guò)法律的底線(xiàn)。

（二）基層政府倫理失范原因分析

基層行政人員倫理失范來(lái)源于諸多不同方面，歸納起來(lái)可以分為內(nèi)部原因即行政人員自身原因，以及外部原因即來(lái)自外界的一些客觀(guān)原因。

內(nèi)因方面，主要是行政人員自身倫理道德的不足。表現(xiàn)為素質(zhì)偏低及人格上的缺陷。素質(zhì)方面，由于基層行政人員均是經(jīng)國(guó)家考試選入，應(yīng)試教育體現(xiàn)出的弊端在公務(wù)員考試上也能體現(xiàn)。筆試與面試是短期的考察，難以衡量出一個(gè)人的素質(zhì)水準(zhǔn)。一些抱著“鐵飯碗”等想法考入政府機(jī)構(gòu)的行政人員其入職初衷就更多地偏向了私利。

人格方面，所謂基層行政人員人格缺陷是指基層行政人員所獨(dú)有的內(nèi)在構(gòu)成性的發(fā)展不協(xié)調(diào)，是一種背離常態(tài)行政人員人際關(guān)系和個(gè)人風(fēng)格的異常模式。在基層行政人員的日產(chǎn)工作中，由于經(jīng)常與公眾打交道，需要經(jīng)常行使手中權(quán)力，運(yùn)轉(zhuǎn)許多資源，當(dāng)公共利益和私人利益發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，需要他們做出正確的取舍。在面對(duì)權(quán)力與金錢(qián)的誘惑時(shí)，人格不夠高尚，意志不堅(jiān)定的人往往會(huì)拋棄公眾的利益，走上歪路。

外因方面，主要是由于基層政府的經(jīng)濟(jì)水平以及管理水平較為滯后，法治建設(shè)也不夠完善。倫理教育培訓(xùn)需要多方面的投入，經(jīng)濟(jì)上的滯后會(huì)使得一些基層政府投入倫理建設(shè)的資金不夠充分，拖緩了倫理建設(shè)進(jìn)程。經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展不均也是造成不同地區(qū)倫理建設(shè)進(jìn)程相異的主要原因之一。其次，不同基層行政領(lǐng)導(dǎo)自身的倫理水平與對(duì)倫理規(guī)范的重視程度有較大差異。若領(lǐng)導(dǎo)的倫理水平尚有待評(píng)估或是對(duì)倫理規(guī)范漠不關(guān)心，這就很容易引領(lǐng)倫理失范的風(fēng)氣，很容易導(dǎo)致自身或是下屬產(chǎn)生失范行為?；鶎有姓I(lǐng)導(dǎo)對(duì)于倫理規(guī)范的重視程度很大程度上會(huì)影響基層公務(wù)員對(duì)倫理規(guī)范的態(tài)度，如若行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)倫理規(guī)范不重視，則基層公務(wù)員易產(chǎn)生效仿行為，造成在行政行為中的行為不端。因此倫理的建設(shè)離不開(kāi)每一位行政人員的鼎力配合，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的正確引導(dǎo)。

法治建設(shè)方面，依法治國(guó)是當(dāng)今我國(guó)治理國(guó)家的基本方略，應(yīng)該堅(jiān)決尊重和維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，保證國(guó)家的各項(xiàng)法律落到實(shí)處。但是，我國(guó)目前的基層行政法律環(huán)境構(gòu)建相對(duì)滯緩，基層的行政立法本位主義嚴(yán)重，以法爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象突出，且立法內(nèi)容相對(duì)滯后，各項(xiàng)規(guī)章制度不能適應(yīng)社會(huì)生活的變化。

五、治理行政倫理失范的對(duì)策

第一，提高基層公務(wù)員自身素養(yǎng)。行政人員擁有公共權(quán)力的使用權(quán)，這就要求他們必須時(shí)刻嚴(yán)格遵守法紀(jì)，法治觀(guān)念內(nèi)化于心，并能與時(shí)俱進(jìn)研習(xí)行政倫理在每一個(gè)新時(shí)期的豐富內(nèi)涵，努力提高自身倫理水平。其次，要將黨的公共服務(wù)精神永存心底，提高黨性修養(yǎng)，將黨的精神發(fā)揚(yáng)到每一項(xiàng)任務(wù)中去。最后，積極配合組織的行政倫理建設(shè)，包括積極參與各類(lèi)講座、展覽、報(bào)告會(huì)等，幫助構(gòu)建良好的組織倫理氛圍。

第二，加強(qiáng)基層政府的倫理建設(shè)。基層政府的行政倫理建設(shè)涵蓋了多方面的內(nèi)容，首先是提升基層政府的硬實(shí)力，提當(dāng)?shù)馗呓?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。基層政府必須加強(qiáng)自身的投融資能力，結(jié)合長(zhǎng)期規(guī)劃部署，提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而充實(shí)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力。其次是部門(mén)內(nèi)部的倫理建設(shè)，基層政府部門(mén)的倫理建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵照黨中央的相關(guān)指示與要求，同時(shí)結(jié)合組織內(nèi)部的實(shí)際情況，對(duì)行政人員進(jìn)行有計(jì)劃、有組織、有針對(duì)性的系統(tǒng)化培訓(xùn)，逐漸內(nèi)化倫理觀(guān)念，打造良好的行政風(fēng)氣。

第三，健全對(duì)基層行政人員的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前黨和國(guó)家對(duì)于行政人員的規(guī)范要求越來(lái)越嚴(yán)格，我們所缺乏的是現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行與監(jiān)管的效率。高效的監(jiān)管首先應(yīng)健全基層權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，并且將行政行為前中后三個(gè)主要時(shí)間段的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。其次應(yīng)健全基層行政評(píng)價(jià)機(jī)制。一些西方國(guó)家在這個(gè)層面的做法值得借鑒，他們不僅對(duì)行政倫理加以立法，還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了基層行政倫理咨詢(xún)?cè)u(píng)議機(jī)構(gòu)。

六、結(jié)語(yǔ)

行政人員的倫理建工作是建設(shè)服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)，是提高我黨的執(zhí)政能力，提高公共服務(wù)水平的必然要求?；鶎诱菄?guó)家政府面向基層群眾的窗口，直接體現(xiàn)著國(guó)家公務(wù)員團(tuán)隊(duì)道德水準(zhǔn)、工作作風(fēng)與工作能力。同時(shí)，基層行政崗位的行政倫理建設(shè)是我國(guó)行政倫理建設(shè)進(jìn)程的一面鏡子，只有當(dāng)處于基層崗位的行政人員樹(shù)立了正確的倫理觀(guān)，能夠認(rèn)真履行公共職責(zé)，堅(jiān)持“人民公仆”的服務(wù)理念，我國(guó)的行政倫理建設(shè)才可以說(shuō)是得到了基本的落實(shí)，在普遍的范圍內(nèi)取得了一定的實(shí)績(jī)。但公務(wù)員的行政倫理建設(shè)不可能一蹴而就，理念的培養(yǎng)與灌輸需要充足的時(shí)間，倫理的內(nèi)容也應(yīng)時(shí)刻更新以適應(yīng)不斷變化的社會(huì)需求?？傊?，倫理的建設(shè)需要長(zhǎng)期的堅(jiān)持，對(duì)行政人員的監(jiān)管在任何時(shí)候都不能松懈，如此才能逐漸讓倫理理念在廣大公務(wù)員隊(duì)伍中“內(nèi)化于心、固化于制、外化于形、實(shí)化于行”。

（作者單位：廣西大學(xué)）

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