推進(jìn)基層政府依法行政的問(wèn)題研究

洪藝敏

摘要：黨的十八大和十八屆四種全會(huì)之后，依法治國(guó)又一次受到了強(qiáng)烈關(guān)注，作為同普通群眾平時(shí)最直接接觸和關(guān)聯(lián)的基層政府，深化法治思想，能夠利用法律處理問(wèn)題，提高依法行政才干是如今最需要面對(duì)的新挑戰(zhàn)。近年來(lái)，潮州市基層政府推進(jìn)依法行政成效明顯，但這個(gè)過(guò)程仍存在許多的不足和障礙，文章主要闡述了當(dāng)前我市基層政府推進(jìn)依法行政所取得的成效、分析了所面臨的突出問(wèn)題及原因，最終提出一些初步的改善措施。

關(guān)鍵詞：基層政府；依法行政；障礙；措施

一、我市基層政府依法行政的現(xiàn)狀

伴隨著中國(guó)依法治國(guó)腳步的增快，基層政府法治建設(shè)方面也取得了很大的進(jìn)展，這些進(jìn)展關(guān)鍵表示在以下幾個(gè)部分：一是法治政府建設(shè)氛圍日漸濃厚，制度建設(shè)質(zhì)量進(jìn)一步提升：第二就是基層政府行政執(zhí)法人員的依據(jù)法律行政和沒有違反法律行政責(zé)任意識(shí)不斷創(chuàng)立，由于違法行政所導(dǎo)致的行政問(wèn)題慢慢降低：三是依法科學(xué)民主決策機(jī)制不斷完善，行政策略合法機(jī)構(gòu)、行政實(shí)施規(guī)范機(jī)構(gòu)、行政監(jiān)督法制機(jī)構(gòu)等制度的確立與健全提高了基層政府的形象和工作效率。然而，中國(guó)法治仍面臨諸多的挑戰(zhàn)，特別是基層執(zhí)法問(wèn)題尤為突出，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，法治觀念、有所增強(qiáng)，但“人治”思維仍束縛著“法治”的建設(shè)?，F(xiàn)階段大部分基層政府依法行政工作仍然停留在會(huì)議上、文件上，在具體的行動(dòng)過(guò)程和行政過(guò)程中仍然難以得到體現(xiàn)。對(duì)于本地區(qū)行政管理中存在的瓶頸，地方領(lǐng)導(dǎo)干部大多采用“集中清理”的辦法解決，尚未通過(guò)建章立制并嚴(yán)格執(zhí)行來(lái)從源頭和根本上解決突出的問(wèn)題和矛盾。大多數(shù)官員盡管在意念思維中考慮到要“用法”，但“信法”的理念卻沒有成長(zhǎng)。同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)，行政特權(quán)、權(quán)力唯上思想仍舊根深蒂固。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)基層行政執(zhí)法部門依法辦事的阻力主要來(lái)自于地方領(lǐng)導(dǎo)干部喜歡主觀臆斷下命令，做決定不注重科學(xué)性、合法性，不按法律法規(guī)辦事，重人治輕法治。觀念決定行動(dòng)，行動(dòng)決定結(jié)果，如果基層的行政工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部不從思想和觀念上改變過(guò)去陳舊的思想和行政方式，依法行政最終只會(huì)是一句空話，無(wú)法落到實(shí)處。

第二，一些基層行政執(zhí)法人員素養(yǎng)亟需提升，長(zhǎng)期以來(lái)，基層執(zhí)法過(guò)程比較任意，違反法律行政情況時(shí)有發(fā)生。由于基層執(zhí)法任務(wù)繁重，一些部門不得不通過(guò)雇傭合同工或臨時(shí)工來(lái)執(zhí)法以解決編制不足的問(wèn)題，素質(zhì)較低的臨時(shí)聘用人員的大量存在必然導(dǎo)致整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)薄弱。另外，許多一線執(zhí)法者從未接受過(guò)專業(yè)的法律培訓(xùn)，這使得他們?cè)诠ぷ鞯臅r(shí)候大都是依據(jù)經(jīng)驗(yàn)行事，執(zhí)法卻不懂法，隨意性強(qiáng)，任意處罰的狀況十分嚴(yán)重。還有一些執(zhí)法者違法執(zhí)法、粗魯執(zhí)法，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼗鶎诱七M(jìn)依法行政步履維艱。作為參與國(guó)家管理的主要參與者，執(zhí)法部門之間本應(yīng)該建立緊密的聯(lián)系，來(lái)共同承擔(dān)起國(guó)家管理的責(zé)任。然而，由于行政機(jī)構(gòu)過(guò)于臃腫，使得行政執(zhí)法者互相推卸責(zé)任。當(dāng)然，在行政執(zhí)法中還存在很多的缺陷，比如部門的職能劃分不明確，這也成為了阻礙基層依法行政的主要難題。比如出租屋管理就涉及到公安治安、消防、工商、房管、鎮(zhèn)外來(lái)人口管理中心等多重管理，部門職能模糊不僅干擾了正常的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序，同時(shí)也給政府管理成本增加了不少的壓力。

第三，由于還未設(shè)立完備的獎(jiǎng)懲制度，造成了基層的領(lǐng)導(dǎo)干部不重視依法行政的必然性。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)仍沒有一個(gè)統(tǒng)一的對(duì)基層政府機(jī)構(gòu)依法行政監(jiān)督考核的“系統(tǒng)”。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的很多文件都明確指出了加強(qiáng)對(duì)各級(jí)地方政府依法行政的監(jiān)督檢查，由于沒有相應(yīng)的組織方式以及組織方法來(lái)提高各個(gè)地方政府的積極性和主動(dòng)性，也沒有采取措施安排和支配相關(guān)工作，這樣就使得計(jì)劃的實(shí)施得以推遲，工作人員也不具有自覺性。此外，在地方的依法行政管理中，并沒有制定嚴(yán)格的年度考核標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致依法行政很難在地方政府中廣泛的推行，這和我國(guó)實(shí)行的計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)政策等相比還有很大差距。另一方面，“一票否決制”適用范圍的拓展導(dǎo)致部分基層政府在行政過(guò)程中采取不合法手段?？偹苤?，“一票否決制”在地方政府計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)等工作中越來(lái)越突出，這種制度的缺陷容易造成各類假象的泛濫，同時(shí)也為地方政府的領(lǐng)導(dǎo)者通過(guò)弄虛作假來(lái)應(yīng)付上級(jí)的任務(wù)提供了可能，進(jìn)而造成工作失誤和違法行政等問(wèn)題，

二、基層依法行政困境的主要原因

一是立法過(guò)于龐大而雜亂，沒有系統(tǒng)性的管理，造成有法不可依的局面。目前，我國(guó)享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)利的機(jī)關(guān)只有公安部門、工商部門和稅務(wù)等部門，絕大部分的行政機(jī)關(guān)遇到當(dāng)事人不履行行政決定的情況只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，在一定程度上會(huì)極大影響相關(guān)執(zhí)法單位的執(zhí)法效率。同時(shí)，我國(guó)行政執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)的修訂也比較慢，新的法律法規(guī)出臺(tái)不及時(shí)，舊的法律又不能及時(shí)完善，結(jié)果造成有法不可依的局面。最后，因部門交叉沖突不能有效的達(dá)成一致和鏈接，各種法律法規(guī)適用不一，導(dǎo)致法律法規(guī)的適用陷入模糊的境地。

二是缺乏完善的、有效的監(jiān)督體系。我國(guó)的監(jiān)督體系有以下幾個(gè)特點(diǎn)，第一點(diǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主體繁多，第二點(diǎn)是可選擇渠道多樣，第三點(diǎn)采用的方式各種各樣，比如人大立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、群眾輿論監(jiān)督等都可以發(fā)揮監(jiān)督行政的作用，但是這些監(jiān)督主體相對(duì)獨(dú)立、分工尚未明確、缺乏明確的保障制度，因此極大阻礙我國(guó)行政監(jiān)督作用的發(fā)揮。另外，執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究難以落實(shí)，監(jiān)督結(jié)果不實(shí)。例如在行政復(fù)議案件審理過(guò)程中，只要行政機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷行政行為，一般情況下當(dāng)事人都會(huì)撤回復(fù)議申請(qǐng)，最終行政機(jī)關(guān)違規(guī)辦案則被忽略不予追究?，F(xiàn)行的監(jiān)督法律法規(guī)中，缺乏明確又規(guī)范的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)以及可操作性的規(guī)定，有時(shí)甚至出現(xiàn)相互抵觸的情況，特別是監(jiān)督行政執(zhí)法人員行政行為的法律法規(guī)十分有限，往往在作出人事或紀(jì)律處理之后容易引發(fā)爭(zhēng)議。

三是公民依法保護(hù)權(quán)行為被動(dòng)?；鶎右话愎袷芙逃潭容^低，掌握法律法規(guī)知識(shí)有限，這必定增大了基層機(jī)關(guān)執(zhí)法必嚴(yán)的難度。比如，很多人基于對(duì)法律知識(shí)的了解不足，遇到糾紛和問(wèn)題時(shí)，首先想的是找關(guān)系，找熟人。在我們普通民眾看來(lái)，法律僅僅是某種形式。在普通百姓遇到糾紛時(shí)，不是通過(guò)法律的手段來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利，而是通過(guò)上訪或制造事端來(lái)引起更多人的關(guān)注。就拿上訪這件事來(lái)說(shuō)，那些容易感情用事的人們，對(duì)法律了解不全面，遇到事情時(shí)不考慮用司法渠道保護(hù)自己的利益，總是錯(cuò)誤的以為不通過(guò)上訪這件事就解決不了，所以在一年中不間斷的上訪，并且行為越來(lái)越情緒化。所以說(shuō)，普通民眾沒有形成正確的法律認(rèn)識(shí)也是阻礙依法行政推行的主要因素。

三、推進(jìn)我市基層政府依法行政的對(duì)策建議

（一）提高基層干部和執(zhí)法人員的法律意識(shí)和素質(zhì)

加強(qiáng)培訓(xùn)，提高素質(zhì)。我國(guó)自古以來(lái)就有“為政在人”這一訓(xùn)誡。加快推進(jìn)我市基層政府依法行政的進(jìn)程，最重要的是解決行政執(zhí)法者的素質(zhì)問(wèn)題。要增強(qiáng)政府官員尤其是下級(jí)工作人員的司法意識(shí)，經(jīng)過(guò)健全法治機(jī)構(gòu)增強(qiáng)按照司法程序的意識(shí)。首先要明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部每年必須參加法律知識(shí)培訓(xùn)的次數(shù)和學(xué)習(xí)時(shí)間，同時(shí)將考核的成績(jī)作為干部選拔的重要參考依據(jù)。另外，還要?jiǎng)?chuàng)建對(duì)相關(guān)的執(zhí)法人員的法制教育制度，要隨時(shí)進(jìn)行抽查，并且還要盡量讓基層政府人員也學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)，提升自身的工作效率和素養(yǎng)。總之，必須千方百計(jì)地提高執(zhí)法者的執(zhí)法水平，使執(zhí)法者在解決各類社會(huì)矛盾時(shí)能游刃有余。

（二）完善基層政府依法行政的體制機(jī)制

1.健全制度，規(guī)范執(zhí)法行為和執(zhí)法程序。要積極探索高效便民的行政執(zhí)法方式，減少環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化程序、提高效率、方便群眾、強(qiáng)化服務(wù)。認(rèn)真落實(shí)回避制度，與行政相對(duì)人有利害關(guān)系的執(zhí)法人員不得參加案件辦理，做到不辦“關(guān)系案”“人情案”，杜絕不作為、亂作為、亂收費(fèi)、亂罰款和執(zhí)法人員利用職務(wù)之便以權(quán)謀私等現(xiàn)象。

2.要對(duì)執(zhí)法過(guò)程中，相關(guān)的用語(yǔ)進(jìn)行一定的規(guī)范，一定要讓工作人員注重文明，如果有人犯法了，執(zhí)法工作者不能太過(guò)強(qiáng)硬，態(tài)度也不能太蠻橫，另外，不能使用極端的方式解決。近年來(lái)，一些地方和部門相繼發(fā)布了本地方、本部門的執(zhí)法人員行為規(guī)范，內(nèi)容涵蓋執(zhí)法文明用語(yǔ)、執(zhí)法著裝、執(zhí)法程序等內(nèi)容，在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)方面取得了較好的成效，這個(gè)是我市可以借鑒和學(xué)習(xí)的。

（三）營(yíng)造依法行政的良好社會(huì)氛圍，提高民眾的法律意識(shí)

提高基層普通民眾的法律意識(shí)。目前提高普通民眾法律意識(shí)的關(guān)鍵是要讓民眾明確法律在保護(hù)自身合法權(quán)益中所具有的重要作用，對(duì)法律產(chǎn)生認(rèn)同感。一定要有目的性的在相關(guān)的單位或者公共場(chǎng)地進(jìn)行法治教育，而且還要結(jié)合具體的情況，提高教育的效率，另外，還可以利用電視或者廣播等方式，對(duì)法治進(jìn)行宣傳，還可以通過(guò)集中講授或者就地講授的方法進(jìn)行教育，此外，也可以利用法律援助等方法進(jìn)行更加生動(dòng)的教育。另外，我市應(yīng)該注重培養(yǎng)一支高素質(zhì)具有專業(yè)知識(shí)的法律宣傳和普法隊(duì)伍，更好地為我市普法工作和教育建言獻(xiàn)策。

（四）加強(qiáng)法治監(jiān)督，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其人員實(shí)行全方位的有效監(jiān)督

1.強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、改革行政監(jiān)督制度，促進(jìn)基層依法行政的深入推進(jìn)。把依法行政寄托在領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人道德品質(zhì)之上是靠不住的，因?yàn)椴皇鼙O(jiān)督和制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。所以，一定要從內(nèi)部著手，對(duì)其相應(yīng)的制度進(jìn)行規(guī)范，并且，基層的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須創(chuàng)設(shè)比較規(guī)范的執(zhí)法體系，進(jìn)而利用制度對(duì)相關(guān)的行為進(jìn)行一定的控制。另外，要對(duì)相關(guān)的管理制度和方式進(jìn)行規(guī)范，尤其要注重展現(xiàn)出監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及審計(jì)單位的獨(dú)立性以及它們的權(quán)威性，加強(qiáng)各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)，進(jìn)而提升監(jiān)督的效率。

2.完善監(jiān)督手段，為人民群眾的監(jiān)督提供保障。我市基層政府公開工作還存在一些不足，比如避重就輕、蜻蜒點(diǎn)水、流于形式等，要解決好這些問(wèn)題，就必須通過(guò)建章立制，將政務(wù)公開納入法治化軌道，切實(shí)發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。在辦案過(guò)程中，每一個(gè)過(guò)程都要盡量開放，讓百姓們了解到整個(gè)案件的處理過(guò)程，只有讓人民群眾充分了解和監(jiān)督基層政府的政務(wù)活動(dòng)，才能確?；鶎诱托姓?zhí)法人員用權(quán)為民。

3.將政府的相關(guān)管理和人民的自主性管理進(jìn)行有效的結(jié)合，進(jìn)而形成良性的互動(dòng)，這是向法治性社會(huì)發(fā)展的必要途徑，當(dāng)前，在我市的城鄉(xiāng)基層的管理工作中，依舊存在很多不足之處，基層治理模式應(yīng)該摒棄過(guò)去的單純的管理模式，慢慢地將管理和服務(wù)進(jìn)行一定的融合，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)，尤其要注重自我教育和修養(yǎng)以及監(jiān)督，這樣才能促進(jìn)向法治社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。政府行政管理和基層群眾互相合作交流才能夠促進(jìn)政府的依法行政。