基層政府購(gòu)買公共服務(wù)障礙與對(duì)策研究

費(fèi)若怡

摘 要：基層政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)績(jī)效的有效途徑。我國(guó)基層政府購(gòu)買公共服務(wù)尚處于初步探索階段，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)基層政府購(gòu)買公共服務(wù)中存在的問(wèn)題，亟需基層政府轉(zhuǎn)變職能，修訂完善政府購(gòu)買服務(wù)的法律法規(guī)，創(chuàng)新基層政府購(gòu)買公共服務(wù)的體制機(jī)制。

關(guān)鍵詞：基層政府；購(gòu)買公共服務(wù)；體制機(jī)制創(chuàng)新

一、基層政府購(gòu)買公共服務(wù)理論來(lái)源

（一）公共產(chǎn)品細(xì)分理論。公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，通過(guò)市場(chǎng)配置會(huì)導(dǎo)致無(wú)效率，但是將其完全由市場(chǎng)提供，不僅存在技術(shù)問(wèn)題，更是政治問(wèn)題，即“市場(chǎng)失靈”。市場(chǎng)失靈是政府干預(yù)的原因，如政府包攬所有公共服務(wù)又會(huì)面臨“政府失靈”的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)導(dǎo)致重復(fù)投資，盲目建設(shè)，增加服務(wù)成本，降低服務(wù)質(zhì)量的后果。

（二）新公共管理理論。新公共管理運(yùn)動(dòng)的核心內(nèi)容是在政府主導(dǎo)的公共服務(wù)領(lǐng)域引入以非政府組織為代表的非政府主體的多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。將政府的“提供者”和“生產(chǎn)者”的職能分離，提高資源配置效率和公共服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)機(jī)制是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者協(xié)同供給的合作機(jī)制。

（三）多中心治理理論。在治理理論基礎(chǔ)上，通過(guò)讓多個(gè)權(quán)力即政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)參與公共事務(wù)，以建立多個(gè)權(quán)力中心的方式實(shí)現(xiàn)協(xié)同和互補(bǔ)從而提高公共服務(wù)供給的層次和水平。因集合多方力量使得管理實(shí)現(xiàn)民主化和科學(xué)化，公民也有權(quán)力提供最佳服務(wù)的那一方，歸根到底是敦促供給方提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，使公民利益最佳化。

二、基層政府購(gòu)買公共服務(wù)障礙性因素

就我國(guó)當(dāng)前基層政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐而言，由于發(fā)展起步晚、意識(shí)薄弱、政府轉(zhuǎn)軌難等因素存在，且該制度本身尚處于“嬰兒期”，存在諸多障礙影響政策實(shí)施效率，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）缺乏法律制度保障。目前基層政府購(gòu)買公共服務(wù)的主要法律依據(jù)為《政府采購(gòu)法》，在該法所規(guī)定的范圍和程序內(nèi)，并沒(méi)有涵蓋向社會(huì)或公民提供的公共服務(wù)。尤其是對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的清單、購(gòu)買模式、財(cái)政資金來(lái)源、監(jiān)督公共服務(wù)績(jī)效的機(jī)制等都缺乏明確的規(guī)定。

（二）市場(chǎng)機(jī)制不健全。在購(gòu)買實(shí)踐中，由于部分公共服務(wù)項(xiàng)目的專業(yè)性較強(qiáng)，在市場(chǎng)機(jī)制下只有少數(shù)甚至沒(méi)有社會(huì)力量可以承接該種服務(wù)。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，真正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以形成。為了提高社會(huì)力量對(duì)政府招標(biāo)的承接力，地方政府開(kāi)始孵化培育社會(huì)力量，然后向其購(gòu)買服務(wù)，這就形成了“體制內(nèi)購(gòu)買”，而非通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成的購(gòu)買行為。以政府為主導(dǎo)的“體制內(nèi)購(gòu)買”會(huì)引起“政府失靈”，易產(chǎn)生尋租、壟斷等風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也缺乏對(duì)社會(huì)力量的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制。

（三）社會(huì)組織力量薄弱。根據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2015年11月25日，全國(guó)社會(huì)組織數(shù)量已超過(guò)60萬(wàn)家，①但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有較大差距。一是數(shù)量少。我國(guó)的公共服務(wù)在很長(zhǎng)一段時(shí)間都是由政府主導(dǎo)提供的，因此社會(huì)組織發(fā)展起步晚，環(huán)境制度不健全，能夠承接政府購(gòu)買公共服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)展緩慢且弱小。雖然部分基層政府逐漸開(kāi)始孵化社會(huì)組織，通過(guò)這種形式培育起來(lái)的只是政府部門的延伸，缺乏獨(dú)立性和自主性，受到政府約束較多，是政府“有形之手”的延長(zhǎng)，不具備自治性。二是內(nèi)部管理機(jī)制不完善。在現(xiàn)行“雙重登記”制度的限制下，部分社會(huì)組織囿于業(yè)務(wù)范圍出現(xiàn)了“登記無(wú)門”的現(xiàn)象。同時(shí)，由于社會(huì)組織尚處于發(fā)展起步階段，內(nèi)部治理的管理制度缺失和不規(guī)范，有些甚至成為套取財(cái)政資金的工具。三是經(jīng)費(fèi)和人員缺乏。資金匱乏是限制社會(huì)組織發(fā)展的主要且普遍的問(wèn)題，經(jīng)費(fèi)緊張對(duì)項(xiàng)目承接、發(fā)展壯大都產(chǎn)生了不利的影響。社會(huì)組織缺乏專業(yè)的人才也是限制其發(fā)展的另一主要因素。

（四）監(jiān)管不到位。在基層政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中，政府對(duì)社會(huì)力量提供的服務(wù)的監(jiān)管難度較大。一方面，政府的目標(biāo)錯(cuò)位導(dǎo)致監(jiān)管不足。有的地方政府購(gòu)買公共服務(wù)不是為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量，履行政府職能。而是大勢(shì)所趨將其作為一項(xiàng)政治任務(wù)、體現(xiàn)地方政府政績(jī)的活動(dòng)，其政治意義往往超過(guò)實(shí)際工作意義，因此難以保證公共服務(wù)質(zhì)量。另一方面，公共服務(wù)的特性決定了監(jiān)管難度，難以以量化的指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

三、提升基層政府購(gòu)買公共服務(wù)路徑

（一）健全法律法規(guī)?！皩?duì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有那么重要，朝令可以夕改，而制度的建立則艱難的多。”②一是完善現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》或出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，將社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)納入法律范圍內(nèi)，使其具備法律保障。二是細(xì)化政府購(gòu)買公共服務(wù)清單目錄，將購(gòu)買范圍、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買方式、承接主體資質(zhì)、招投標(biāo)程序等內(nèi)容具體化，對(duì)購(gòu)買過(guò)程及績(jī)效評(píng)價(jià)等實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化流程管理，為社會(huì)力量承接政府公共服務(wù)職能提供制度和政策依據(jù)。三是制定政府購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管機(jī)制，明確監(jiān)管程序，形成第三方監(jiān)督機(jī)制，也應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)公眾和媒體監(jiān)督。

（二）創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制?！耙獙?duì)現(xiàn)有服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行整合和規(guī)范，形成公共服務(wù)指導(dǎo)目錄和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不斷推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?！雹垡皇墙⒔∪枨笳{(diào)查機(jī)制。通過(guò)向全社會(huì)征集公共服務(wù)需求信息及評(píng)估現(xiàn)行公共服務(wù)購(gòu)買績(jī)效，分析對(duì)服務(wù)的需求和評(píng)估對(duì)服務(wù)的滿意度。在此基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出購(gòu)買公共服務(wù)目錄建議。二是完善目錄篩選機(jī)制。以群眾需求大、易評(píng)估績(jī)效、政府易監(jiān)管、具有多元供應(yīng)方的公共服務(wù)項(xiàng)目為樣本，研究制定公共服務(wù)內(nèi)容、規(guī)定承接主體資質(zhì)條件，并向社會(huì)公示。三是規(guī)范招投標(biāo)機(jī)制。應(yīng)限制政府權(quán)力，讓政府部門的權(quán)力退出招投標(biāo)環(huán)節(jié)?！皩?shí)行社會(huì)公眾、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)招投標(biāo)的全過(guò)程參與，及時(shí)向社會(huì)公示招投標(biāo)結(jié)果，增強(qiáng)過(guò)程的公開(kāi)性、透明度和公信力?！雹?/p>

（三）積極培育社會(huì)組織。社會(huì)組織是促進(jìn)公共服務(wù)供給社會(huì)化、多元化和市場(chǎng)化的保障。一是改革管理體制。要降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化登記手續(xù)，大力改革現(xiàn)行的民間組織“雙軌制”登記制度，尤其對(duì)慈善公益社會(huì)組織放開(kāi)準(zhǔn)入門檻。二是為各類社會(huì)組織發(fā)展提供制度保障。對(duì)于扶持弱勢(shì)群體的社會(huì)組織及社會(huì)公益性組織，應(yīng)給予減免財(cái)稅、劃撥資金、提供場(chǎng)地和行政上的支持。同時(shí)保障其具有相對(duì)的民間性和獨(dú)立性。三是完善社會(huì)組織管理機(jī)制。建立社會(huì)組織和從業(yè)人員誠(chéng)信數(shù)據(jù)庫(kù)，監(jiān)督社會(huì)組織及其從業(yè)人員依照法律和章程規(guī)定開(kāi)展活動(dòng)。同時(shí)提升社會(huì)組織自律性、公信力和服務(wù)能力，建立失信懲罰和退出機(jī)制。四是加強(qiáng)社會(huì)工作人才培養(yǎng)。將社會(huì)組織人才發(fā)展納入人才發(fā)展規(guī)劃，將具備社工經(jīng)驗(yàn)和理論知識(shí)的人才和引入高等教育體系中，通過(guò)理論的傳授和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)改革相關(guān)專業(yè)的內(nèi)容和模式。政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持當(dāng)?shù)嘏c其他地區(qū)的社會(huì)組織及非政府組織的交流，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和引進(jìn)人才。

（四）強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管。除政府對(duì)公共服務(wù)供應(yīng)方的監(jiān)管外，還要發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，如第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)和專家的作用。作為監(jiān)督者可以對(duì)政府與供應(yīng)商的合謀關(guān)系向有關(guān)監(jiān)督部門檢舉，落實(shí)政府購(gòu)買公共服務(wù)的公共責(zé)任，保障公民的權(quán)利。

注釋：

① http：//money.163.com/15/1127/11/B9E3SAKH00254TI5.html

② 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源——從前人類時(shí)代到法國(guó)大革命》，廣西：廣西師范大學(xué)出版社，2015：286.

③ 李一寧 金世斌 吳國(guó)玖：《推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的路徑選擇》，《中國(guó)行政管理》，2015（02）。

④ 趙雪峰?！段覈?guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究》，[EB/OL]http：//www.china-reform.org/？con-tent-501.html，2013年8月29日

參考文獻(xiàn)：

[1] 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源——從前人類時(shí)代到法國(guó)大革命》[M].廣西：廣西師范大學(xué)出版社，2015：286。

[2] 趙雪峰.我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究[EB/OL].http：//www.china-reform.org/？con-tent-501.html，2013年8月29日。

[3] 李一寧 金世斌 吳國(guó)玖：《推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的路徑選擇》，《中國(guó)行政管理》，2015（02）。