重大海洋災(zāi)害事件處置能力建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容

高強(qiáng)，谷文凱（中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院，山東青島266100）

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重大海洋災(zāi)害事件處置能力建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容

高強(qiáng)，谷文凱
（中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院，山東青島266100）

摘要：我國(guó)是一個(gè)海洋災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，各類海洋災(zāi)害在我國(guó)每年都有發(fā)生，給人民生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)重大的影響，所以加強(qiáng)海洋災(zāi)害重大事件處置能力建設(shè)十分迫切。但是，當(dāng)前我國(guó)沒(méi)有成熟的海洋災(zāi)害應(yīng)急處理機(jī)制，鑒于此，文章首先闡述了海洋災(zāi)害處置的原則和參與主體的職責(zé)，然后從預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急救援、災(zāi)后重建三個(gè)方面對(duì)處置能力建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容提出了創(chuàng)造性建議。

關(guān)鍵詞：海洋災(zāi)害；預(yù)警機(jī)制；應(yīng)急救援；災(zāi)后重建

一、我國(guó)海洋災(zāi)害總體情況分析

為了對(duì)我國(guó)海洋災(zāi)害的發(fā)生有一個(gè)直觀的認(rèn)識(shí)，本文搜集了2000-2014年的海洋災(zāi)害數(shù)據(jù)（見(jiàn)表1）。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不夠全面，信息搜集能力不完善；第二，災(zāi)害種類眾多，各種災(zāi)害發(fā)生也沒(méi)有規(guī)律，但是每年都有一種主導(dǎo)性災(zāi)害；第三，有人類活動(dòng)引起的海洋生態(tài)災(zāi)害所造成的損失有不斷上升的趨勢(shì)，比如赤潮和綠潮。

表1　2000-2014年主要海洋災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失統(tǒng)計(jì)表億元

續(xù)表1

圖1是2000-2014年主要海洋災(zāi)害所造成經(jīng)濟(jì)損失的折線圖，可以看出經(jīng)濟(jì)損失的波動(dòng)幅度非常大，這從一個(gè)側(cè)面反映了海洋自然災(zāi)害發(fā)生的不規(guī)律性。從圖中我們也可以看出海洋災(zāi)害所造成的經(jīng)濟(jì)損失有不斷上升的趨勢(shì)，雖然上升得非常緩慢，但是卻是不容忽視的。

圖1　海洋災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失折線圖

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害的能力不足的現(xiàn)狀，加強(qiáng)海洋災(zāi)害重大事件處置能力建設(shè)刻不容緩。

二、海洋災(zāi)害重大事件處置能力建設(shè)原則和主體責(zé)任

（一）海洋災(zāi)害重大事件處置能力建設(shè)原則

1.堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地管理為主

本原則是《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》的工作原則之一，也適用于海洋災(zāi)害能力建設(shè)。沿海各地各部門(mén)要在中央一級(jí)的防災(zāi)減災(zāi)部門(mén)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，針對(duì)海洋災(zāi)害的特點(diǎn)和海洋災(zāi)害的實(shí)際情況積極協(xié)調(diào)合作，明確各級(jí)本門(mén)的責(zé)任，確保防災(zāi)減災(zāi)的順利進(jìn)行。

2.預(yù)防為主，科學(xué)預(yù)警，防治結(jié)合

要堅(jiān)持“多一分預(yù)防和預(yù)警投入，少十分直接損失，避免百分間接損失”的思想，加強(qiáng)預(yù)防和預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，減少甚至避免海洋災(zāi)害造成的損失［1］。從歷史數(shù)據(jù)看，我國(guó)是一個(gè)海洋災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，而且我國(guó)人口多集中于東部沿海，致災(zāi)因子的多樣性加上承載體的易損性，導(dǎo)致每年由于海洋災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失巨大，常常以百億計(jì)，海洋災(zāi)害造成的生態(tài)損失更是難以估量。對(duì)于風(fēng)暴潮、赤潮、綠潮等發(fā)生和發(fā)展到形成災(zāi)害需要一段較長(zhǎng)時(shí)間的慢性海洋災(zāi)害，其發(fā)生發(fā)展的規(guī)律比較容易掌握，可以對(duì)它們的發(fā)生機(jī)理進(jìn)行研究，采取相應(yīng)的措施預(yù)防它們的發(fā)生。對(duì)于突發(fā)性海洋災(zāi)害事件比如海嘯、溢油等，其從發(fā)生到形成災(zāi)害也有一段時(shí)間，高效的預(yù)警系統(tǒng)可以利用這段寶貴的時(shí)間及時(shí)發(fā)出警報(bào)，使災(zāi)害影響范圍內(nèi)的群眾及時(shí)采取避災(zāi)減災(zāi)措施減輕災(zāi)害的影響［2］。

3.全民參與，以人為本，自力更生

政府應(yīng)該將海洋災(zāi)害處置機(jī)制由原先的以政府為中心轉(zhuǎn)變成以人為本，人民群眾作為海洋災(zāi)害的直接影響對(duì)象，應(yīng)該主動(dòng)參與到海洋災(zāi)害的預(yù)警、應(yīng)急以及災(zāi)后重建的各個(gè)環(huán)節(jié)中來(lái)，政府應(yīng)努力激發(fā)出人民群眾的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，使人民群眾由原來(lái)被動(dòng)的防災(zāi)減災(zāi)變成主動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)［3］。另外，還應(yīng)該增加人民群眾的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，加強(qiáng)人民群眾的自救能力，在災(zāi)害面前自力更生而不是只依靠政府救濟(jì)，這樣一方面可以降低災(zāi)害損失，另一方面可以加快災(zāi)后恢復(fù)和重建，迅速恢復(fù)生產(chǎn)生活。

4.區(qū)劃合理，重點(diǎn)突出，能力全面

我國(guó)海岸線較長(zhǎng)，從南到北氣候條件和水文條件變化較大，各種海洋災(zāi)害事件出現(xiàn)的幾率不同，可以在對(duì)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同海域海洋災(zāi)害事件程度或特點(diǎn)進(jìn)行對(duì)所有海域進(jìn)行劃分，更加清晰地反映海洋災(zāi)害的空間分布規(guī)律與地區(qū)差異，從而確定合理的海洋災(zāi)害區(qū)劃，明確沿海各省市的重點(diǎn)海洋災(zāi)害，在此基礎(chǔ)上，不同的省市以重點(diǎn)海洋災(zāi)害的處置能力為重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容，輔之以其他海洋災(zāi)害處置能力的建設(shè)，形成“重點(diǎn)突出，能力全面”的海洋災(zāi)害處置能力體系［4-5］。

（二）海洋災(zāi)害重大事件處置能力建設(shè)參與主體的職責(zé)

發(fā)展和實(shí)施有效的海洋災(zāi)害處置體系需要不同個(gè)人與組織的投入和協(xié)調(diào)，參與海洋災(zāi)害重大事件處置體系的個(gè)人與組織及其職責(zé)主要包括［6］：

1.社區(qū)

社區(qū)是指那些最有可能受到災(zāi)害影響的地方，特別是那些最為脆弱的社區(qū)是應(yīng)該重視的地區(qū)。沿海社區(qū)主要分為兩種，一種是沿海漁村，另一種是沿海城區(qū)，兩者對(duì)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的敏感度和所受的影響明顯不同，但是他們都應(yīng)該積極參與到海洋災(zāi)害重大事件的處置中來(lái)，及時(shí)提供信息，并在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)采取行動(dòng)，使損失降低至最小。

2.地方政府

地方政府在處置體系中居于核心地位，平時(shí)負(fù)責(zé)預(yù)警體系的建設(shè)和維護(hù)，災(zāi)害來(lái)臨時(shí)要及時(shí)收集、發(fā)布預(yù)警信息，災(zāi)害發(fā)生后還要負(fù)責(zé)應(yīng)急救援和災(zāi)后重建，所以地方政府的擔(dān)子重。對(duì)此沿海十三個(gè)省份應(yīng)該明確各部門(mén)、各單位的責(zé)任，加強(qiáng)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的宣傳教育，做好防災(zāi)減災(zāi)工作。

3.中央政府

中央政府有關(guān)部門(mén)是海洋災(zāi)害處置體系最高機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)預(yù)警信息的收集與發(fā)布，指導(dǎo)地方政府防災(zāi)救災(zāi)，并在遭遇影響范圍十分廣的海洋災(zāi)害時(shí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地方政府的工作。

4.非政府組織

非政府組織也是災(zāi)害處置體系重要參與者，特別是與海洋生態(tài)災(zāi)害有關(guān)的非政府組織，由于他們對(duì)海洋生態(tài)災(zāi)害和污染關(guān)注較多，而且他們通常擁有十分專業(yè)的知識(shí)，所以這些非政府組織能夠提供更加專業(yè)和詳細(xì)的災(zāi)害預(yù)警信息。

5.私營(yíng)部門(mén)

私營(yíng)部門(mén)可以發(fā)揮各種各樣的作用，從事海上生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)或組織可以隨時(shí)提供監(jiān)測(cè)信息，媒體在改善大眾的災(zāi)難意識(shí)和發(fā)布預(yù)警信息方面發(fā)揮重要作用。私營(yíng)部門(mén)還有為預(yù)警體系提供技術(shù)服務(wù)的巨大潛力，而且在災(zāi)害發(fā)生后還能提供捐助。

6.科研機(jī)構(gòu)

災(zāi)害處置是個(gè)世界性難題，海洋災(zāi)害處置體系建設(shè)是一個(gè)浩大的工程，建設(shè)過(guò)程中肯定會(huì)應(yīng)用到一些尖端技術(shù)，這些科研機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)在分析社區(qū)所面臨的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，支持設(shè)計(jì)科學(xué)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)，支持?jǐn)?shù)據(jù)交換，向面臨危險(xiǎn)的群眾傳播警報(bào)以及指導(dǎo)應(yīng)急救援等方面是十分重要的。

7.國(guó)際機(jī)構(gòu)

一些海洋災(zāi)害重大事件影響范圍巨大，在多個(gè)國(guó)家成災(zāi)，或者發(fā)生在公海，單一國(guó)家沒(méi)有能力解決，此時(shí)，為了能及時(shí)對(duì)這些災(zāi)害進(jìn)行預(yù)警和處置就需要廣泛的國(guó)際合作，國(guó)際機(jī)構(gòu)在其中發(fā)揮重要的作用。國(guó)際機(jī)構(gòu)能夠?yàn)閲?guó)際合作提供國(guó)際協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)化和資助，并鼓勵(lì)個(gè)國(guó)家和地區(qū)之間數(shù)據(jù)和知識(shí)的交換與共享。

三、海洋災(zāi)害重大事件預(yù)警能力建設(shè)

作為防災(zāi)減災(zāi)能力的重要組成部分，完善的災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)對(duì)于保護(hù)任命生命財(cái)產(chǎn)安全、減少經(jīng)濟(jì)損失有非常重要的作用。歷史經(jīng)驗(yàn)也告訴我們建設(shè)高效可靠的預(yù)警系統(tǒng)的重要性，2004年的印度洋海嘯是人類歷史上的大災(zāi)難，在海嘯形成之前中國(guó)、美國(guó)等多個(gè)國(guó)家的地震臺(tái)網(wǎng)都監(jiān)測(cè)到了地震大發(fā)生，但是東南亞國(guó)家沒(méi)有完善的預(yù)警體系，而且缺少國(guó)際聯(lián)合預(yù)警機(jī)制，導(dǎo)致信息沒(méi)有及時(shí)傳播到受災(zāi)地區(qū)所以才造成了這么嚴(yán)重的后果。

（一）海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案編制

應(yīng)急預(yù)案是標(biāo)準(zhǔn)化的災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)程序，可以使應(yīng)急救援活動(dòng)迅速有序的按照計(jì)劃和步驟來(lái)進(jìn)行。為了編制具有指導(dǎo)性的海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)包含以下要素：

1.情景

設(shè)想災(zāi)害發(fā)生時(shí)可能出現(xiàn)的狀況，設(shè)想的情景盡量詳盡易懂、貼近現(xiàn)實(shí)，為預(yù)案的編制創(chuàng)造逼真的環(huán)境，我們可以根據(jù)海洋災(zāi)害區(qū)劃，明確對(duì)本地區(qū)危害最大的海洋災(zāi)害事件，首先設(shè)想該類災(zāi)害的情景，為其編制預(yù)案，在為次要災(zāi)害編制預(yù)案，以此類推。

2.客體

客體是預(yù)案的實(shí)施對(duì)象，也是海洋災(zāi)害事件發(fā)生后直接或間接受影響的對(duì)象，在確定應(yīng)急預(yù)案客體時(shí)應(yīng)遵循人、物、環(huán)境的順序，首先要想到人，其次是儀器設(shè)備，最后是環(huán)境，所以，海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案客體首先是漁民、游客、當(dāng)?shù)鼐用瘛⒑Ｉ献鳂I(yè)工人等，其次是海上平臺(tái)、船舶、網(wǎng)箱等，最后是海洋生態(tài)、近岸環(huán)境等。

3.主體

預(yù)案主體是指預(yù)案實(shí)施過(guò)程中的決策者、組織者和執(zhí)行者等，主要有國(guó)家海洋局、防災(zāi)減災(zāi)、民政、交通電力、海漁局、警察軍隊(duì)、高校院所、工廠企業(yè)、新聞媒體、相關(guān)個(gè)人等。預(yù)案應(yīng)該明確各個(gè)主體的權(quán)利和責(zé)任，做到“縱向到底，不留空白，橫向到邊，不留死角”。

4.目標(biāo)

預(yù)案的編制根本目標(biāo)在于預(yù)防海洋災(zāi)害事件的發(fā)生，或是盡可能減少海洋災(zāi)害事件所造成的損失，要針對(duì)不同的情景確定不同的目標(biāo)，比如對(duì)于赤潮綠潮等災(zāi)害最主要的目標(biāo)是減少海水養(yǎng)殖以及海上旅游業(yè)的損失，對(duì)于風(fēng)暴潮主要目標(biāo)是減少近海居民的生命財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)于溢油主要是減輕對(duì)海洋生態(tài)的破壞。目標(biāo)為預(yù)警、搶險(xiǎn)救援提供了方向，也為災(zāi)后應(yīng)急救援效果評(píng)價(jià)提供了標(biāo)準(zhǔn)。

5.措施和方法

措施和方法是在預(yù)案實(shí)施過(guò)程中采取的手段，這是海洋災(zāi)害事件處置能力建設(shè)的核心，也是災(zāi)害預(yù)案的重點(diǎn)內(nèi)容，主要有海洋災(zāi)害處置的組織與決策方法、預(yù)警體系建設(shè)方法與措施、應(yīng)急響應(yīng)措施、應(yīng)急保障措施、災(zāi)后恢復(fù)與重建措施等。

明確了上述要素之后，有關(guān)部門(mén)要組織專家按照應(yīng)急預(yù)案的理論框架編制海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，為海洋災(zāi)害事件處置提供指導(dǎo)。

（二）海洋災(zāi)害重大事件預(yù)警體系的總體設(shè)計(jì)

1.海洋災(zāi)害重大事件預(yù)警系統(tǒng)與省級(jí)災(zāi)害綜合預(yù)警體系的關(guān)系

災(zāi)害綜合預(yù)警體系是災(zāi)害預(yù)警的發(fā)展趨勢(shì)，海洋災(zāi)害重大事件作為災(zāi)害的一種其預(yù)警系統(tǒng)理應(yīng)包含在綜合災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)中，但是海洋災(zāi)害中既有自然災(zāi)害又有事故災(zāi)害，如何劃定海洋災(zāi)害所屬的災(zāi)害種類對(duì)于預(yù)警體系建設(shè)十分重要。本著因地制宜的原則，沿海省市在建設(shè)預(yù)警體系時(shí)可以適當(dāng)變通，將在海上發(fā)生的災(zāi)害單獨(dú)進(jìn)行預(yù)警，圖2是海洋災(zāi)害重大事件預(yù)警系統(tǒng)與省級(jí)災(zāi)害綜合預(yù)警系統(tǒng)的關(guān)系圖。

圖2　海洋災(zāi)害重大事件預(yù)警系統(tǒng)與省級(jí)災(zāi)害綜合預(yù)警系統(tǒng)關(guān)系圖

從沿海地區(qū)收集的海洋災(zāi)害信息傳輸?shù)胶Ｑ鬄?zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，一方面，經(jīng)過(guò)海洋災(zāi)害系統(tǒng)處理后的信息又通過(guò)各子系統(tǒng)之間的內(nèi)部連接系統(tǒng)傳輸?shù)礁髯酉到y(tǒng)，這些信息可以為其他災(zāi)害的預(yù)警提供決策支持，另一方面，海洋災(zāi)害系統(tǒng)也可以首先發(fā)布粗略預(yù)警信息。綜合系統(tǒng)將所獲得的信息進(jìn)行歸納整理后，一方面要及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，另一方面馬上將信息上傳至國(guó)家級(jí)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，為國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)的決策提供支持［7］。

從圖中可以看出，省級(jí)災(zāi)害綜合預(yù)警系統(tǒng)是一個(gè)國(guó)家災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的核心，在沿海省市，海洋災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)作為省級(jí)災(zāi)害綜合預(yù)警系統(tǒng)一個(gè)子系統(tǒng)而存在。為了建設(shè)海洋災(zāi)害預(yù)警體系，我們要完成好三個(gè)方面的任務(wù)：建設(shè)一個(gè)可靠快速的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息搜集體系；建設(shè)一個(gè)科學(xué)、高效、準(zhǔn)確的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息分析能力；建設(shè)一個(gè)可靠的海洋災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)。

（1）信息搜集能力建設(shè)。海洋災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)要充分實(shí)現(xiàn)自身的功能首先要獲取可靠全面的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息，海洋災(zāi)害信息主要有海洋氣象信息，比如風(fēng)暴潮、海冰、海浪等信息，海洋生態(tài)災(zāi)害信息，比如赤潮、綠潮等，海洋污染信息，比如沉船、鉆井平臺(tái)溢油以及近海污染物排放，以及海嘯信息。

海洋氣象信息可以通過(guò)國(guó)家氣象局以及地方氣象局有關(guān)部門(mén)獲得，這些信息的獲得要求有非常強(qiáng)的互動(dòng)能力，這一能力的建設(shè)可以在災(zāi)害綜合預(yù)警系統(tǒng)中完成，海洋災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)要做的就是建立一個(gè)信息端口，負(fù)責(zé)信息的接受與傳輸。海洋生態(tài)信息獲取的方式比較多，一方面可以通過(guò)海上作業(yè)的漁民獲得，由于漁民以海為生，對(duì)綠潮、赤潮等災(zāi)害的發(fā)生比較敏感，所以在這報(bào)告海洋生態(tài)災(zāi)害方面有天然的優(yōu)勢(shì)，另一方面也可以通過(guò)GIS系統(tǒng)獲得，通過(guò)GIS獲得的信息能使分析員對(duì)災(zāi)害發(fā)生的整體情況有直觀的感受，但是GIS在獲得早期信息方面有缺陷，這一點(diǎn)可以通過(guò)漁民提供的信息進(jìn)行彌補(bǔ)［8-9］。海洋污染信息比較難獲得，為了獲得溢油信息，我們要獲得過(guò)境的油輪運(yùn)載量、船型、船齡等有關(guān)信息并對(duì)其進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)控，對(duì)于海上鉆井平臺(tái)也是如此，以便發(fā)生溢油事件時(shí)，及時(shí)獲得溢油地點(diǎn)、溢油量等數(shù)據(jù)［10］。其他污染源的信息主要還有沿海工廠排污和河流入?？谖鬯判?，這些信息可以從當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)以及環(huán)境保護(hù)組織獲得。海嘯信息可以通過(guò)國(guó)家地震局獲得，海底地震發(fā)生后有關(guān)信息要及時(shí)從地震局獲取相關(guān)信息，這也要求各個(gè)預(yù)警系統(tǒng)之間有很強(qiáng)的互動(dòng)能力。

（2）數(shù)據(jù)分析能力建設(shè)。收集到的數(shù)據(jù)傳輸?shù)胶Ｑ鬄?zāi)害預(yù)警系統(tǒng)中后，要爭(zhēng)分奪秒地對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確的預(yù)警信息，所以數(shù)據(jù)分析能力建設(shè)的要求就是“又快又好”，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)要求，海洋災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)該加強(qiáng)與海洋科研機(jī)構(gòu)和高校院所的合作，從這些科研機(jī)構(gòu)和高校院所遴選出具備專業(yè)知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn)的專家組成專家團(tuán)，所獲得的信息交由相關(guān)的專家團(tuán)進(jìn)行評(píng)估［11］。為了保證數(shù)據(jù)分析工作的順利進(jìn)行要做到以下幾點(diǎn)：一是一種災(zāi)害成立一種專家團(tuán)，避免不一致意見(jiàn)的出現(xiàn)；二是要建立先進(jìn)的電視電話會(huì)議系統(tǒng)，保證專家團(tuán)成員能夠進(jìn)行實(shí)時(shí)交流；三是要求專家團(tuán)成員隨時(shí)待命，保證能夠隨時(shí)聯(lián)系上他們。

海洋災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)還可以建立一個(gè)歷史災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)，將搜集到的信息輸入到數(shù)據(jù)庫(kù)中找到與本次災(zāi)害特征相類似的歷史數(shù)據(jù)，為此次災(zāi)害預(yù)警提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

（3）預(yù)警信息發(fā)布能力建設(shè)。海洋災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)作為災(zāi)害綜合預(yù)警系統(tǒng)的子系統(tǒng)，其預(yù)警信息會(huì)整合到災(zāi)害綜合預(yù)警信息中進(jìn)行發(fā)布，但是為了能夠更加快速直接的使沿海受災(zāi)群眾收到預(yù)警信息海洋災(zāi)害系統(tǒng)也承擔(dān)著預(yù)警信息的發(fā)布職能。

海洋災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)發(fā)布的預(yù)警信息其目標(biāo)對(duì)象是沿海地區(qū)直接受海洋災(zāi)害影響的個(gè)體和組織，不包括非沿海地區(qū)的居民，而且發(fā)布的預(yù)警信息只包括海洋災(zāi)害事件本身的信息，不包括海洋災(zāi)害可能造成的次生災(zāi)害的預(yù)警信息，更全面的信息會(huì)由災(zāi)害綜合預(yù)警系統(tǒng)在更廣泛的區(qū)域內(nèi)發(fā)布。

預(yù)警信息發(fā)布體系要高效可靠，保證預(yù)警信息能夠在任何時(shí)間傳輸?shù)饺魏蔚攸c(diǎn)任何有需要的人那里。為了達(dá)到這一目的我們需要進(jìn)行媒體選擇和平臺(tái)建設(shè)，媒體選擇要廣泛，防止單一發(fā)布媒體失效造成預(yù)警信息無(wú)法發(fā)布，用于預(yù)警信息發(fā)布的媒體可以是報(bào)紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體，也可以是手機(jī)、移動(dòng)客戶端、社交媒體、門(mén)戶網(wǎng)站等新型媒體。信息發(fā)布平臺(tái)要將所有的媒體包含在其中，同時(shí)將預(yù)警信息以規(guī)范的描述方式傳遞到各種媒體，有的媒體涉及節(jié)目的轉(zhuǎn)換，此時(shí)平臺(tái)需要向媒體發(fā)送指令進(jìn)行節(jié)目的轉(zhuǎn)換［12］。

圖3是海洋災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)圖，從圖中我們可以看出該系統(tǒng)很好地完成了上述三個(gè)任務(wù)，為了更好地完成這三個(gè)任務(wù)應(yīng)該對(duì)省級(jí)海洋災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行信息化建設(shè)，從而保證各種信息收集、處理、傳輸、發(fā)布及時(shí)高效。

圖3　海洋災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)圖

四、海洋災(zāi)害應(yīng)急救援能力建設(shè)

（一）響應(yīng)機(jī)制建設(shè)

海洋災(zāi)害事件響應(yīng)機(jī)制是從災(zāi)害發(fā)生后響應(yīng)啟動(dòng)到災(zāi)害影響消退應(yīng)急結(jié)束的整個(gè)過(guò)程應(yīng)急救援活動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，主要職能是信息的收集與發(fā)布，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門(mén)的活動(dòng)。所以，響應(yīng)機(jī)制建設(shè)重點(diǎn)在于信息獲取、辨識(shí)能力建設(shè)。

風(fēng)暴潮、海嘯等災(zāi)害的發(fā)生可能會(huì)使一些傳統(tǒng)的信息收集方式失效，為了在災(zāi)害發(fā)生后及時(shí)獲取災(zāi)害的有關(guān)信息應(yīng)建設(shè)先進(jìn)的“3S”信息獲取系統(tǒng)。遙感系統(tǒng)（RS）可以快速的傳導(dǎo)、接受、處理和提取大量與海洋災(zāi)害有關(guān)的信息，可以從空中大面積的對(duì)災(zāi)害進(jìn)行直觀的監(jiān)測(cè)研究，地理信息系統(tǒng)（GIS）可以在計(jì)算機(jī)軟硬件的支持下，對(duì)空間數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)、管理、運(yùn)算、分析、顯示和描述。全休定位系統(tǒng)（GPS）能夠快速、高效、準(zhǔn)確地提供點(diǎn)、線、面要素的三維坐標(biāo)及其他相關(guān)信息?！?S”信息獲取系統(tǒng)要通過(guò)合適的將三個(gè)系統(tǒng)中不同類型的信息整合起來(lái)，形成一個(gè)海洋災(zāi)害三維可視化信息，使災(zāi)害信息更加直觀。這些信息形成后可以借用災(zāi)害預(yù)警信息系統(tǒng)傳輸?shù)綄＜蚁到y(tǒng)，進(jìn)行災(zāi)害辨識(shí)，確定響應(yīng)級(jí)別，然后啟動(dòng)海洋災(zāi)害響應(yīng)，各部門(mén)各就各位，各司其職，進(jìn)行海洋災(zāi)害的搶險(xiǎn)救災(zāi)［13］。在海洋災(zāi)害處置過(guò)程中，一方面要通過(guò)“3S”信息獲取系統(tǒng)實(shí)時(shí)傳輸信息，另一方面要及時(shí)收集實(shí)地監(jiān)測(cè)的信息，通過(guò)對(duì)這些信息的分析為災(zāi)害救援提供決策支持，當(dāng)災(zāi)害影響消退時(shí)及時(shí)發(fā)布信息及時(shí)結(jié)束應(yīng)急響應(yīng)。災(zāi)害結(jié)束后要根據(jù)所有的信息對(duì)本次災(zāi)害的總體狀況進(jìn)行評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果發(fā)布出去，并將本次災(zāi)害信息輸入到災(zāi)害歷史數(shù)據(jù)庫(kù)中，為下次災(zāi)害預(yù)警與處置提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

（二）避難遷安能力建設(shè)

風(fēng)暴潮、海嘯等海洋災(zāi)害對(duì)建筑物的破壞是十分巨大的，當(dāng)重大風(fēng)暴潮、海嘯等災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，為了保護(hù)沿海居民生命安全應(yīng)該引導(dǎo)他們到安全地點(diǎn)避難。要合理建設(shè)避難場(chǎng)所，沿海地區(qū)在城市規(guī)劃中應(yīng)該選擇地勢(shì)較高，地質(zhì)結(jié)構(gòu)較穩(wěn)固的地方建設(shè)重大災(zāi)害避難工程，最好是建成公園，平時(shí)供休閑娛樂(lè)，災(zāi)時(shí)作為避難所。另外，一些廣場(chǎng)、體育館等也可以作為避難場(chǎng)所。這些避難場(chǎng)所要合理布局，保證所有受影響居民都能及時(shí)找到避難所，平時(shí)要加強(qiáng)宣傳，使居民十分清楚避難所的位置以及逃生路線，災(zāi)害發(fā)生后城市相關(guān)部門(mén)，居委會(huì)要積極引導(dǎo)居民避難，合理疏散人流，避免擁堵，減少傷亡。

（三）搶險(xiǎn)救災(zāi)與保障能力建設(shè)

不同的海洋災(zāi)害事件涉及不同的部門(mén)，下面就不同的災(zāi)害來(lái)論述搶險(xiǎn)救災(zāi)與保障能力建設(shè)。

對(duì)于赤潮、綠潮等海洋生態(tài)災(zāi)害其影響范圍主要集中于海上，可能的危害是造成海水養(yǎng)殖減產(chǎn)，在赤潮、綠潮形成后受影響的漁民應(yīng)積極開(kāi)展自救，在赤潮和綠潮造成嚴(yán)重?fù)p失之前，搶收已經(jīng)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的水產(chǎn)品，幼苗等可以在可接受的成本范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，由于赤潮、綠潮主要是通過(guò)減少海水含氧量使水生動(dòng)物窒息死亡，所以漁民也可以向海水中充氧，增加海水含氧量，減少損失。漁民自救只是救援的一部分，政府救援才是核心，赤潮、綠潮發(fā)生后政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極采取措施減弱災(zāi)害影響，海洋與漁業(yè)局、國(guó)家海洋局、環(huán)保部門(mén)等部門(mén)應(yīng)及時(shí)在海上設(shè)置圍欄等限制或減緩赤潮、綠潮向海岸的行進(jìn)速度，并且投入人力物力及時(shí)清理赤潮、綠潮降低其密度。對(duì)于溢油海洋污染災(zāi)害，其處置程序與赤潮、綠潮處置相似，但是溢油對(duì)海洋生態(tài)的影響十分深遠(yuǎn)，其危害會(huì)持續(xù)幾年甚至幾十年，所以溢油的處置能力要求更高，不僅要組織力量對(duì)原油進(jìn)行清理，還要持續(xù)對(duì)受污染海域進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)可能出現(xiàn)的生態(tài)災(zāi)害進(jìn)行監(jiān)控治理。

對(duì)于風(fēng)暴潮、海嘯等災(zāi)害，其影響范圍不僅局限于海上，還會(huì)對(duì)陸上的建筑物、居民造成危害，所以其處置涉及更多的部門(mén)，災(zāi)害發(fā)生后，民政部門(mén)要及時(shí)運(yùn)送儲(chǔ)備物資到災(zāi)區(qū)，這就涉及物資儲(chǔ)備和配送能力建設(shè)，沿海地區(qū)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)要選擇地勢(shì)較高的地方，防止被風(fēng)暴潮和海嘯引起的洪水淹沒(méi)，民政部門(mén)還要管理好社會(huì)各界愛(ài)心人士的捐助，保證捐助物資能及時(shí)運(yùn)到災(zāi)區(qū)。為了保證物資運(yùn)送道路通暢，交通部門(mén)要組織力量及時(shí)搶通道路，并且要在災(zāi)區(qū)修建臨時(shí)停機(jī)坪，供直升機(jī)起落，提高物資運(yùn)輸?shù)男?。衛(wèi)生防疫部門(mén)要及時(shí)派出醫(yī)療救援組趕赴現(xiàn)場(chǎng)對(duì)受傷群眾進(jìn)行救治，并且派出專業(yè)疾病防疫隊(duì)伍防止疾病的出現(xiàn)和蔓延。港口航道部門(mén)要及時(shí)組織力量對(duì)港口進(jìn)行維護(hù)，保證船舶能夠正常?？?，并且及時(shí)修復(fù)受損的海岸防潮堤，防止海水倒灌。海警部隊(duì)要加強(qiáng)海上巡邏，一方面搜救海上遇難的人員，另一方面要維護(hù)海上治安，防止不法分子趁亂實(shí)施走私和偷渡等不法行為。另外，在必要時(shí)也可以請(qǐng)求部隊(duì)支援搶險(xiǎn)救災(zāi)［14-15］。

此外，要成立紀(jì)律監(jiān)察部門(mén)，對(duì)于災(zāi)害救援過(guò)程中的好人好事要進(jìn)行宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于以下違法亂紀(jì)的人員要進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，保證搶險(xiǎn)救災(zāi)依法有序進(jìn)行。

（四）應(yīng)急救援日常管理能力建設(shè)

應(yīng)急救援活動(dòng)都是突發(fā)性活動(dòng)，但是應(yīng)急救援效果受日常管理的影響十分巨大，應(yīng)急救援日常管理主要有防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)、應(yīng)急救援知識(shí)宣傳教育、應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)與培訓(xùn)等。

防災(zāi)減災(zāi)工程主要有港口工程、海岸防潮工程、人防工程等，建設(shè)這些工程要高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，定時(shí)檢查，防患于未然。國(guó)家海洋局、海洋與漁業(yè)局要聯(lián)合新聞宣傳部門(mén)定期舉辦相關(guān)活動(dòng)，加強(qiáng)災(zāi)害自救知識(shí)宣傳，提高群眾的災(zāi)害意識(shí)。另外，國(guó)家海洋局、消防等部門(mén)要定期面向公眾開(kāi)展救援、逃生技能培訓(xùn)，增強(qiáng)居民的自救能力。另外，環(huán)保部門(mén)要加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)，減少海洋污染物的排放，加強(qiáng)海岸生態(tài)工程建設(shè)，減弱海洋災(zāi)害對(duì)陸地的影響。

為了加強(qiáng)海上救援的專業(yè)性，沿海地區(qū)應(yīng)該成立一支專業(yè)海上救援隊(duì)伍，海上救援隊(duì)職能包括赤潮、綠潮以及溢油的清理，風(fēng)暴潮、海嘯以及海上事故造成的傷亡、失蹤人員的搜救工作［16］。這支救援隊(duì)?wèi)?yīng)該掌握所有海洋災(zāi)害的特點(diǎn)以及救援所需技能，平時(shí)要加強(qiáng)培訓(xùn)和訓(xùn)練，使其能夠熟練掌握所需要的技能。

五、海洋災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建能力建設(shè)

（一）基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)與重建

城市建設(shè)部門(mén)在災(zāi)害應(yīng)急結(jié)束后馬上開(kāi)始著手受損基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)與重建，民政部門(mén)要及時(shí)撥款支持恢復(fù)與重建工作?；謴?fù)與重建工作要以保障人民正常生活為首要目標(biāo)，將重心放在居住點(diǎn)的恢復(fù)與重建，居民居住點(diǎn)的建設(shè)要聽(tīng)取人民的意見(jiàn)，然后決定是在廢墟上重建還是擇址另建，重建時(shí)一定要使建筑物符合防災(zāi)抗災(zāi)的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是抗震防洪能力。在此基礎(chǔ)上，輔之以水、電、氣、暖、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)與重建。

（二）海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)

受海洋災(zāi)害影響最大的部門(mén)當(dāng)屬海洋漁業(yè)部門(mén)，一是由于其直接暴露在海洋災(zāi)害之下，二是由于其本身的脆弱性。而且海洋漁業(yè)部門(mén)自我恢復(fù)能力較弱，所以應(yīng)該采用自我恢復(fù)與政府援助恢復(fù)相結(jié)合的策略。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)撥出賑災(zāi)款項(xiàng)對(duì)當(dāng)?shù)貪O民和企業(yè)給予資金支持，并且海洋與漁業(yè)局、水產(chǎn)技術(shù)推廣站等機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)派出專家組奔赴災(zāi)區(qū)，指導(dǎo)漁民以及漁業(yè)養(yǎng)殖企業(yè)迅速恢復(fù)生產(chǎn)，另外，保險(xiǎn)公司應(yīng)該快速開(kāi)展理賠工作，將工作地點(diǎn)放到災(zāi)區(qū)，簡(jiǎn)化程序加快理賠速度，使災(zāi)民及時(shí)獲得賠償金，為恢復(fù)生產(chǎn)提供資金。

（三）環(huán)境恢復(fù)

赤潮、綠潮以及溢油等海洋災(zāi)害嚴(yán)重危害海洋環(huán)境，尤其是溢油，所以在災(zāi)害結(jié)束后應(yīng)該根據(jù)不同的災(zāi)害采取不同的措施來(lái)逐漸恢復(fù)海洋環(huán)境。沿海地區(qū)環(huán)保部門(mén)要建立起一個(gè)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)海洋環(huán)境，全面掌握海洋環(huán)境的狀況，也為災(zāi)害治理效果提供反饋。

總之，海洋災(zāi)害重大事件處置能力建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及眾多的主體，而且海洋災(zāi)害發(fā)生沒(méi)有規(guī)律，加之我國(guó)海洋技術(shù)比較落后，進(jìn)一步加大了海洋災(zāi)害重大事件處置能力建設(shè)的難度。本文根據(jù)海洋災(zāi)害重大事件發(fā)生、發(fā)展和消亡的一般規(guī)律，按照合理的邏輯把海洋災(zāi)害處置能力建設(shè)分成海洋災(zāi)害預(yù)警能力建設(shè)、海洋災(zāi)害應(yīng)急處置能力建設(shè)和海洋災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)、重建能力建設(shè)三個(gè)部分，從宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)海洋災(zāi)害重大事件處置能力建設(shè)進(jìn)行了論述，涉及海洋災(zāi)害重大事件處置能力建設(shè)的方方面面，當(dāng)然，研究過(guò)程中也有疏漏，期望在接下來(lái)的研究中進(jìn)一步完善，為我國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

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［責(zé)任編輯：張兵］

●公共管理

The Construction of Capacity Handling the Serious Marine Disasters

GAO Qiang，GU Wen-kai
（School of Management，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Abstract：China is a marine disaster-prone country. Almost all kinds of marine disasters occur in our country every year which cause huge loss of lives and property，and bring significant economic and social impact，so it is very urgent to strength?en the ability to deal with the construction of major marine disasters event. However，China is lack of mature marine disaster emergency response mechanism at present. In this article，we firstly discuss the principle of disposal and participants respon?sibilities，and then give some creative suggestions of three aspects of the construction of capacity handling the serious marine disasters.

Keywords：marine disasters；early warning mechanisms；emergency relief；reconstruction

中圖分類號(hào)：D630.8

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-8638（2016）02-0054-07

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2016.02.010

收稿日期：2015-12-13

基金項(xiàng)目：國(guó)家海洋軟科學(xué)項(xiàng)目“海洋災(zāi)害重大事件處理能力建設(shè)”（OSS2014-21）；海洋發(fā)展研究會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)海洋生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)及預(yù)警機(jī)制研究”（CAMAZD201403）

作者簡(jiǎn)介：高強(qiáng)（1966-），男，陜西綏德人。教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，海洋經(jīng)濟(jì)；谷文凱（1991-），男，山東萊蕪人。碩士研究生，研究方向：海洋經(jīng)濟(jì)。