新常態(tài)背景下PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究

摘要：近兩年河南省“政府和社會(huì)資本合作（PPP）”模式從頂層設(shè)計(jì)、政府決策到社會(huì)資本主體參與等逐步被認(rèn)可、推廣，已經(jīng)成為促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新、跨界融合、服務(wù)中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展的一支重要力量。但PPP模式存在著一個(gè)共性問題，是缺乏系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警防范機(jī)制。本文在分析和認(rèn)識(shí)這一問題基礎(chǔ)上，從系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的理論視角，探討了PPP模式構(gòu)建系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的原則、理論模型和可行性措施。

關(guān)鍵詞：預(yù)警機(jī)制;系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);PPP

中圖分類號(hào)：F283;F299.24 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）027-0000-02

“政府和社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership）”模式，簡(jiǎn)稱PPP模式，也可稱為“公共私營(yíng)合作制”，在國(guó)外是一種較為成熟的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)做出全面深化改革的決定中，明確“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，PPP模式逐漸被國(guó)內(nèi)各級(jí)政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)所重視。在三大戰(zhàn)略、一帶一路、自主創(chuàng)新示范區(qū)、國(guó)家自貿(mào)區(qū)等國(guó)家規(guī)劃背景下，河南省緊跟PPP政策紅利，也于2014年12月啟動(dòng)PPP項(xiàng)目，在頂層設(shè)計(jì)、政府決策到社會(huì)機(jī)構(gòu)參與積極探索PPP模式等方面，PPP項(xiàng)目運(yùn)作將成為河南省最直接的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)投資、基礎(chǔ)建設(shè)的措施，走在全國(guó)推行PPP模式的前列。據(jù)河南省財(cái)政廳公布PPP項(xiàng)目庫(kù)季報(bào)2016年第2期披露，截至2016年7月全省上報(bào)973個(gè)PPP項(xiàng)目，755個(gè)符合條件項(xiàng)目被納入河南省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫(kù)，總投資需求8789.36億元，其中已確定社會(huì)資本方項(xiàng)目89個(gè)，總投資需求1728.19億元。

但是PPP模式畢竟屬于舶來(lái)品，從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看河南省的PPP模式不能一哄而上，要謹(jǐn)慎而樂觀。一方面受到國(guó)內(nèi)社會(huì)制度、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)等宏觀因素影響，另一方面受到省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目識(shí)別、合作動(dòng)力匹配等地緣因素影響，需要客觀認(rèn)識(shí)到PPP模式存在著一個(gè)共性問題，是缺乏系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警防范機(jī)制。因此，探討并建立合理、有效的PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是必要的。

一、PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建立的原則、理論模型

PPP模式不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式，涉及設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)政府的監(jiān)管能力、社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)和掌控能力提出了極大的挑戰(zhàn)。而國(guó)內(nèi)PPP尚處于起步階段，在政策體系與市場(chǎng)體系方面存在著許多亟待完善的地方。因此，PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建立，需要從公共管理、企業(yè)戰(zhàn)略與項(xiàng)目管理角度綜合設(shè)想，是一項(xiàng)復(fù)雜的、漸進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)，其運(yùn)行要遵循系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理、預(yù)警管理、戰(zhàn)略管理等基本原理。在構(gòu)建PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制時(shí)，需要遵循一定的原則并建立合理的理論模型，才可以實(shí)行可行性措施。

首先，建立PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制需要遵循以下原則：

1.客觀性原則與科學(xué)性原則。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制需要對(duì)PPP模式經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中客觀存在的大量事實(shí)進(jìn)行分析，提前預(yù)警并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)做到適時(shí)預(yù)測(cè)、適中應(yīng)變。

2.系統(tǒng)性原則。PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是建立在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)宏觀環(huán)境及企業(yè)微觀層面管理的系統(tǒng)中進(jìn)行構(gòu)建的，構(gòu)建PPP模式的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)必須為公共管理、企業(yè)管理服務(wù)。在制定和研究系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的時(shí)候，必須將預(yù)警機(jī)制看作是一個(gè)系統(tǒng)，在整個(gè)預(yù)警機(jī)制中始終貫徹系統(tǒng)性。

3.可操作性原則。PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制要應(yīng)用于實(shí)際的公共管理和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，操作便利、易于掌握是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建立的價(jià)值體現(xiàn)。

4.預(yù)警性原則。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建立，必須具備警示信號(hào)和預(yù)控功能，加強(qiáng)事先的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、預(yù)控，實(shí)現(xiàn)在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)存在之下的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的目標(biāo)。

5.經(jīng)濟(jì)性原則。PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)涉及的層面很多，對(duì)于任何系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)所作出的預(yù)警機(jī)制必須是一個(gè)對(duì)策管理系統(tǒng)，這些問題務(wù)必以“經(jīng)濟(jì)—成本—利潤(rùn)”為導(dǎo)向，可以與PPP項(xiàng)目的物有所值（VFM）對(duì)接。

其次，確立PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制需要建立合理的理論模型及實(shí)踐程序，預(yù)警機(jī)制模型借鑒系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理的措施與對(duì)策，整合出來(lái)可行的理論模型，也是PPP項(xiàng)目全流程管理的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建立與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策出發(fā)點(diǎn)。

鑒于此，政府部門、社會(huì)資本主體、PPP項(xiàng)目使用方等需要從以上的理論模型衍生出可行性的對(duì)策與措施，做到全面性、一致性、關(guān)聯(lián)性、集權(quán)性、互通性、創(chuàng)新性。PPP模式在構(gòu)建系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制及實(shí)施過(guò)程中，可以參照一下程序。即：PPP系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、PPP系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)、PPP系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)駕馭、PPP系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。

二、構(gòu)建PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的可行性措施

“政府和社會(huì)資本合作（PPP）”模式中存在的風(fēng)險(xiǎn)是客觀的，從優(yōu)化公共部門管理與服務(wù)職能，促進(jìn)社會(huì)資本參與社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)，構(gòu)建和諧經(jīng)濟(jì)生態(tài)體系等方面來(lái)看，PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建構(gòu)是必須的、緊迫的。在理論模型及實(shí)踐程序的基礎(chǔ)上，可以逐步完善PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制可行性措施。

1.完善政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體和行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制中宏觀調(diào)控作用

PPP模式建立系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，必須完善政府的宏觀調(diào)控作用，避免政府缺位。一是發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制中積極做到不缺位、不越位，準(zhǔn)確做好進(jìn)行宏觀信息導(dǎo)向，正確引導(dǎo)PPP模式的社會(huì)預(yù)期，增強(qiáng)發(fā)展信心，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。在地方財(cái)政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺(tái)，并試圖將債務(wù)杠桿強(qiáng)加給社會(huì)資本?！笆找婀蚕怼L(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”理念并未得到正確的闡釋。二是增加政府信息披露程度、完善信息發(fā)布機(jī)制。客觀傳輸當(dāng)前PPP模式的發(fā)展情況和存在問題，廣泛宣傳PPP模式克服困難取得成就的典型以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下社會(huì)資本的發(fā)展機(jī)遇。近年來(lái)，PPP項(xiàng)目融資方式在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來(lái)越受到青睞，社會(huì)資本的介入不僅解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題，更可以降低成本和提高效率。但是，由于PPP是一種新生事物，我國(guó)政府和社會(huì)普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，PPP在我國(guó)的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問題，也有許多項(xiàng)目遇到了較大的問題甚至失敗。對(duì)這些失敗的項(xiàng)目進(jìn)行分析總結(jié)，找出導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，在今后的項(xiàng)目實(shí)踐中加以重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)我國(guó)今后的PPP實(shí)踐更有指導(dǎo)價(jià)值。三是加強(qiáng)法制建設(shè)，建立政府預(yù)警的法規(guī)體系。在“法律規(guī)范+配套政策+操作指引”的框架體系的指引下，PPP相關(guān)政策密集出臺(tái)，政策體系逐步完善，為PPP的操作實(shí)施提供了相應(yīng)的指導(dǎo)。但較為遺憾的是，權(quán)威的PPP立法尚未出臺(tái)，現(xiàn)存多為財(cái)政部、發(fā)改委等部門規(guī)章條例，法律效力不足，且存在沖突之處。簡(jiǎn)言之，我國(guó)的PPP政策體系的現(xiàn)狀為上位法體系未建立、下位法重復(fù)沖突。盡管2016年1月財(cái)政部完成《中國(guó)政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》）的意見征集，2016年5月發(fā)改委主導(dǎo)完成《中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法草案》，但是從已經(jīng)公布的版本可以看出，這兩部法案之間的存在著一個(gè)很大的爭(zhēng)議：PPP與特許經(jīng)營(yíng)有何實(shí)質(zhì)性區(qū)別？ 其四是研究制定PPP模式保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目在投資、資本運(yùn)作等方面的超前指導(dǎo)。 最后是完善政府輿論風(fēng)險(xiǎn)防控和風(fēng)險(xiǎn)防控的跟蹤服務(wù)機(jī)制，建立輿論風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制，正確引導(dǎo)媒體、社會(huì)公眾等輿論對(duì)PPP模式的監(jiān)督，完善媒體公關(guān)能力。

2.發(fā)揮行業(yè)組織的主導(dǎo)及預(yù)警機(jī)制的協(xié)作作用。加強(qiáng)行業(yè)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立PPP模式經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的監(jiān)管機(jī)制;建立行業(yè)的多渠道系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息的采集機(jī)制;加強(qiáng)行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，建立整個(gè)行業(yè)中對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處理機(jī)制。

3.加強(qiáng)PPP模式的戰(zhàn)略管理，持續(xù)PPP的內(nèi)部管理，提高系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的危機(jī)處置能力。首先，必須從社會(huì)資本主體的總體戰(zhàn)略層即公司層防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)務(wù)必主動(dòng)建立長(zhǎng)效機(jī)制，保證信息傳播的途徑透明規(guī)范，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的事態(tài)失控。其次，在參與行業(yè)整合時(shí)，注重協(xié)調(diào)與現(xiàn)有PPP項(xiàng)目有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的資本方關(guān)系，適時(shí)與有實(shí)力的戰(zhàn)略伙伴合作，借助行業(yè)領(lǐng)先者的風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)。再次，防范多元化風(fēng)險(xiǎn)，摒棄投機(jī)，追求基于價(jià)值創(chuàng)造、能力增長(zhǎng)且可被復(fù)制的利潤(rùn)。最后，合理的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)配置，避免過(guò)于集中利用資源，同時(shí)增加企業(yè)戰(zhàn)略決策的透明度，切忌決策程序過(guò)短。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：胡久貴，男，漢族，河南鄭州人，講師，哲學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)倫理、企業(yè)管理。

基金項(xiàng)目：本文為2016年度河南省社會(huì)科學(xué)普及規(guī)劃項(xiàng)目《讀懂PPP：政府和社會(huì)資本合作模式的理論、趨勢(shì)、實(shí)務(wù)與案例》（立項(xiàng)編號(hào)：329）的階段性研究成果之一。