議程設(shè)立視角下非政府組織在政策制定中的作用
——以“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”為例

胡登勝，王雅潔（中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京100081）

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議程設(shè)立視角下非政府組織在政策制定中的作用
——以“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”為例

胡登勝，王雅潔
（中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京100081）

摘要：雖然非政府組織在參與國(guó)家政策制定的能力是有限的，但在現(xiàn)實(shí)情況下仍然有部分非政府組織在政策制定過(guò)程中起到了強(qiáng)大的推動(dòng)作用，這種推動(dòng)作用主要集中在問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)直至議程設(shè)立。文章詳細(xì)分析了“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”的出臺(tái)過(guò)程，發(fā)現(xiàn)在政策出臺(tái)過(guò)程中，該“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)以一個(gè)類似非政府組織的身份在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)重新闡釋和建構(gòu)出公共問(wèn)題，并通過(guò)恰當(dāng)?shù)耐緩?，匯集與傳達(dá)民意，提出方案并加以嘗試，這些方法成功推動(dòng)公共問(wèn)題進(jìn)入系統(tǒng)議程成為政策問(wèn)題直至得到政策回應(yīng)，最后對(duì)國(guó)家政策的出臺(tái)起到直接的促進(jìn)作用。該項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在推動(dòng)政策制定的途徑和方法對(duì)共意性問(wèn)題的解決具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：非政府組織；政策議程；政策制定

一、背景

隨著市民社會(huì)的興起和政府的引導(dǎo)，非政府組織（NGO）得到了較大的發(fā)展并逐漸參與到公共政策制定中。關(guān)于非政府組織參與政策制定的方式有很多討論，不少學(xué)者按照各自的標(biāo)準(zhǔn)為這些參與方式做了分類，這些研究對(duì)于非政府組織在當(dāng)前的制度框架下參與政策制定具有重要的指導(dǎo)意義。但是，在劇變時(shí)代下產(chǎn)生的案例與事件呈現(xiàn)出了在各種分類之外的其他政策制定參與方式，如致力于建構(gòu)問(wèn)題，推動(dòng)政策議程設(shè)立的方式，這些參與方式同樣值得思考，它們同樣是在當(dāng)前的制度框架下產(chǎn)生，但相應(yīng)的學(xué)術(shù)研究卻不多，它們對(duì)于未來(lái)非政府組織參與政策制定同樣大有裨益。因此，文章將以案例分析方法，以政策議程為視角，通過(guò)對(duì)“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”的出臺(tái)過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)的分析，深入探討與挖掘案例中非政府組織參與政策制定的具有創(chuàng)新意義的方法，期望能夠提供一個(gè)新的非政府組織參與政策制定的途徑和典范。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）關(guān)于政策議程的分析

政策議程是政策制定的必要環(huán)節(jié)，也已經(jīng)成為公共政策領(lǐng)域中一個(gè)相對(duì)成熟的理論。在社會(huì)管理過(guò)程中，政府通過(guò)制定公共政策來(lái)回應(yīng)社會(huì)中所產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題，但實(shí)際情況下并不是所有的現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題都能夠得到政府部門(mén)的及時(shí)反饋和解決，而且那些獲得政府部門(mén)回應(yīng)的政策問(wèn)題也是有順序的。政策議程的相關(guān)理論正是在探討這一系列問(wèn)題：社會(huì)問(wèn)題如何被發(fā)現(xiàn)與確定，這些問(wèn)題通過(guò)何種方式進(jìn)入到政府所關(guān)注的公共問(wèn)題的排序系統(tǒng)中，它又處于何種位置等等。劉偉給出了一個(gè)適合于中國(guó)語(yǔ)境的政策議程創(chuàng)建的概念界定：政策議程創(chuàng)建是指在多元利益相關(guān)者互動(dòng)的基礎(chǔ)之上，公共權(quán)威組織或部門(mén)（尤其是執(zhí)政黨與政府）通過(guò)特定的選擇和過(guò)濾機(jī)制確定社會(huì)問(wèn)題的輕重緩急，并將這些社會(huì)問(wèn)題提上公共議事日程并納入政府決策領(lǐng)域的過(guò)程［1］。

特定的社會(huì)問(wèn)題在絕大多數(shù)情況下是模糊不清的并且是存在爭(zhēng)議的，不是決策制定者單憑理性的分析就能確認(rèn)的簡(jiǎn)單明了的客觀事實(shí)。因此在許多學(xué)者看來(lái)，確認(rèn)社會(huì)問(wèn)題并創(chuàng)建政策議程的過(guò)程就是對(duì)特定社會(huì)問(wèn)題的“建構(gòu)”過(guò)程。約翰·W·金登曾經(jīng)指出，在社會(huì)問(wèn)題建構(gòu)的過(guò)程中，只有符合和滿足公共權(quán)威部門(mén)制定的特殊標(biāo)準(zhǔn)，例如技術(shù)可操作性、在政策共同體內(nèi)價(jià)值的可接受性、費(fèi)用的可承受性和公眾的預(yù)期性，才能最終形成政策性的有效產(chǎn)出［2］。

（二）非政府組織參與政策制定的方法

當(dāng)前對(duì)于非政府組織參與政策制定的研究，并沒(méi)有學(xué)者將視角聚焦在政策議程設(shè)立階段，大多數(shù)的學(xué)者所討論的非政府組織參與公共政策的制定，所指的都是政策制定的整個(gè)全過(guò)程。從政策制定的全過(guò)程來(lái)分析，我國(guó)學(xué)者對(duì)非政府組織參與制定公共政策的途徑、方式和方法做了多種歸類。

鄭準(zhǔn)鎬（2004）以是否遵照國(guó)家相關(guān)法律制度為標(biāo)準(zhǔn)將將非政府組織參與公共政策制定過(guò)程的方式分為制度化參與和非制度化參與［3］。程汝華（2009）對(duì)非政府組織參與公共政策制定的制度化和非制度化的論述更為詳細(xì)，其中制度化參與包括選舉人大代表或政協(xié)委員參與聽(tīng)證會(huì)，向相關(guān)部門(mén)提交議案，提起行政復(fù)議和訴訟等一系列方式，而非制度化參與的主要途徑包括舉辦專題學(xué)術(shù)會(huì)議引起相關(guān)部門(mén)重視、出版專業(yè)期刊和報(bào)紙、組織聯(lián)名請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)、借助新聞媒體或國(guó)際非政府組織力量等［4］。李占樂(lè)教授（2011）根據(jù)非政府組織參與公共政策制定時(shí)所直接采用的渠道或機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類，他將非政府組織參與的途徑相歸類為代表（包括人大、政協(xié)代表）參與、政府接觸、媒體輿論、私人協(xié)商和提起訴訟或復(fù)議等形式［5］。

雖然在政策議程的設(shè)立過(guò)程同樣有學(xué)者得出過(guò)相似的結(jié)論，但是與整個(gè)政策制定過(guò)程不同的是，現(xiàn)實(shí)中有不少的非政府組織在政策制定過(guò)程中起到了強(qiáng)大的推動(dòng)作用。這種推動(dòng)作用主要集中在問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)直至議程設(shè)立。這給非政府組織另一種參與政策制定的思路，即參與政策決策難度很大，可以作為一種追求，但是憑借自身的優(yōu)勢(shì)推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政策議程卻是大量非政府組織可以做到的，尤其是在當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下更是如此［6］。

圖1　政府議程設(shè)立流程

議程設(shè)立大致會(huì)經(jīng)過(guò)以上所示的幾個(gè)階段，即政策議程前、系統(tǒng)議程和政府議程。科布等人在闡述了政策議程的概念之后，還對(duì)兩種政策議程做了區(qū)分。他們認(rèn)為系統(tǒng)議程包括了一系列已經(jīng)引起社會(huì)高度關(guān)注的問(wèn)題（公共問(wèn)題），而政府議程則包括了一系列政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)并著手解決的問(wèn)題（政策問(wèn)題）［7］。而在政策議程開(kāi)始之前，需要有一個(gè)對(duì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與建構(gòu)階段。

在當(dāng)前的社會(huì)條件下，我國(guó)的非政府組織又如何通過(guò)政策議程設(shè)立的方式來(lái)促成政策制定呢？筆者將以“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”的出臺(tái)為案例來(lái)探討在議程設(shè)立階段，非政府組織的有效參與方式，以總結(jié)概括出案例所給的啟發(fā)。

三、從“免費(fèi)午餐”到“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”

“免費(fèi)午餐”和“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”實(shí)質(zhì)上是兩個(gè)不同的項(xiàng)目，這兩個(gè)項(xiàng)目要解決的問(wèn)題是有差異的，“免費(fèi)午餐”針對(duì)的是貧困地區(qū)兒童的就餐問(wèn)題，而“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”針對(duì)的是兒童的營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題。但是，兩個(gè)項(xiàng)目的受益群體高度相似，而且執(zhí)行的方式也很相似，有媒體報(bào)道認(rèn)為“免費(fèi)午餐”與“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”不能等同起來(lái)，但是民間輿論普遍都認(rèn)為“免費(fèi)午餐”到“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”是民間探索引領(lǐng)了國(guó)家行動(dòng)［8］。

“免費(fèi)午餐”行動(dòng)是由鄧飛等多名記者和國(guó)內(nèi)多家媒體聯(lián)合中國(guó)社會(huì)福利教育基金會(huì)發(fā)起的一項(xiàng)公益慈善項(xiàng)目。該項(xiàng)目倡導(dǎo)有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的公民每天為貧困地區(qū)的學(xué)齡兒童捐獻(xiàn)3元錢(qián)提供免費(fèi)午餐。該項(xiàng)目于2011年4月初正式啟動(dòng)，并且在很短的時(shí)間內(nèi)就引起國(guó)內(nèi)媒體和專家學(xué)者的廣泛熱議?！懊赓M(fèi)午餐”是由一群熱心公益的媒體人、知識(shí)精英聯(lián)合新聞媒體以及非政府組織開(kāi)展的民間公益項(xiàng)目，該公益項(xiàng)目突破了中國(guó)公眾因“郭美美事件”對(duì)傳統(tǒng)公益模式的質(zhì)疑，為中國(guó)公益慈善項(xiàng)目開(kāi)辟了一條新的道路。

“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目在啟動(dòng)之后就獲得廣泛關(guān)注，由于其問(wèn)題的特殊性、項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程公開(kāi)透明以及新媒體的推動(dòng)，即便是在我國(guó)慈善事業(yè)受阻的情況下，該項(xiàng)目還是迅速獲得民眾信任與支持，并得以在各地迅速鋪開(kāi)。自“免費(fèi)午餐”正式啟動(dòng)之日起，在短短5個(gè)多月之內(nèi)就募集到社會(huì)各界捐款近1 700萬(wàn)元，為國(guó)內(nèi)的77所貧困地區(qū)學(xué)校的1萬(wàn)多名學(xué)齡兒童購(gòu)買了免費(fèi)午餐。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)數(shù)家權(quán)威媒體也相繼發(fā)聲，對(duì)“免費(fèi)午餐”行動(dòng)進(jìn)行評(píng)論，例如，人民日?qǐng)?bào)在2011年5月11日刊發(fā)了《“免費(fèi)午餐”期待政府接棒》的評(píng)論性文章，并且指出免費(fèi)午餐背后其實(shí)包含著公民營(yíng)養(yǎng)權(quán)這項(xiàng)基本權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利與公民的生命健康權(quán)緊密聯(lián)系在一起的，也關(guān)系到社會(huì)公平正義和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。為貧困地區(qū)的學(xué)齡兒童提供物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)上必要的支持和幫助，并且提供保障這一合法權(quán)利的法律程序和服務(wù)保障，是政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

2011年7月份，國(guó)家采取了與該項(xiàng)目十分相似的政策。中央政府決定從2011年秋季學(xué)期啟動(dòng)民族縣、貧困縣農(nóng)村免費(fèi)午餐試點(diǎn)工作，并將寧夏確定為首批試點(diǎn)省區(qū)。2011年10月底，在試點(diǎn)工作尚未進(jìn)行半年之時(shí)，國(guó)務(wù)院決定正式啟動(dòng)“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”，中央每年撥款160多億元人民幣，按照生均每天3元的標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育階段學(xué)生提供營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助，覆蓋全國(guó)680個(gè)縣市、約2 600萬(wàn)在校中小學(xué)生。試點(diǎn)尚未達(dá)到一個(gè)周期（一個(gè)學(xué)期或者一年）就將政策在更大范圍內(nèi)施行，充分說(shuō)明了社會(huì)行為對(duì)政府行為的強(qiáng)大推動(dòng)作用。

國(guó)家政策出臺(tái)之后，“免費(fèi)午餐”的主要發(fā)起人鄧飛表示，該項(xiàng)目將轉(zhuǎn)入到政府政策未覆蓋的貧困地區(qū)中。

四、非政府組織在議程設(shè)立中的作用

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，“免費(fèi)午餐”是掛靠在中國(guó)社會(huì)福利基金會(huì)下的公益項(xiàng)目，并不是一個(gè)明確的非政府組織，但是這個(gè)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中有穩(wěn)定的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，有明確的章程和執(zhí)行程序，因此，這個(gè)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)與非政府組織已經(jīng)很相似，可以當(dāng)成一個(gè)非政府組織看待。從整個(gè)政策發(fā)展過(guò)程來(lái)看，“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)并沒(méi)有參與到政策的制定與決策過(guò)程中，但是項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中非政府組織的行為以及產(chǎn)生的效應(yīng)，在很大程度上直接推動(dòng)了國(guó)家政策的出臺(tái)。

（一）問(wèn)題的重新闡釋與建構(gòu)

社會(huì)問(wèn)題的確是存在的，但并不是一個(gè)具體的客觀事實(shí)，在很多時(shí)候都是模糊而極具爭(zhēng)議的。因此，一個(gè)問(wèn)題從被發(fā)現(xiàn)，到轉(zhuǎn)變?yōu)楣矄?wèn)題，最后變成政策問(wèn)題而得以進(jìn)入政府議程，必須要經(jīng)過(guò)一個(gè)問(wèn)題建構(gòu)使之具體清晰的過(guò)程，而問(wèn)題建構(gòu)的結(jié)果將直接影響它在公眾中的吸引力。

2011年初“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目啟動(dòng)，迅速獲得包括人民日?qǐng)?bào)在內(nèi)的傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)媒體的報(bào)道。另外，新興媒體如網(wǎng)絡(luò)也為民眾廣泛參與討論與關(guān)注項(xiàng)目提供了平臺(tái)。在此條件下，“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)引領(lǐng)民眾共同建構(gòu)了貧困學(xué)生就餐的問(wèn)題，在就餐問(wèn)題的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變成營(yíng)養(yǎng)和健康問(wèn)題。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，該問(wèn)題除了被主觀描述之外，有圖片、視頻等更有沖擊力的素材將它具體呈現(xiàn)，并得以迅速捕獲公眾的注意力，成為一個(gè)公眾認(rèn)為需要注意并加以解決的公共問(wèn)題。

在兒童營(yíng)養(yǎng)和健康問(wèn)題的建構(gòu)過(guò)程中，并沒(méi)有出現(xiàn)一個(gè)明顯的觸發(fā)事件，而是在新聞媒體的持續(xù)曝光以及項(xiàng)目的迅速擴(kuò)大中獲得廣泛關(guān)注。與觸發(fā)機(jī)制相類似的是，這一問(wèn)題的準(zhǔn)確建構(gòu)，在范圍、強(qiáng)度和時(shí)機(jī)上，都有利地推動(dòng)了其能夠成為公共問(wèn)題。范圍是指問(wèn)題影響的人的數(shù)量；強(qiáng)度是指一個(gè)事件對(duì)公眾刺激的程度；時(shí)機(jī)是指一個(gè)重要事件的展開(kāi)時(shí)間段［9］。

首先，從范圍上來(lái)說(shuō)，“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目所關(guān)注的貧困兒童群體，從一開(kāi)始的傳統(tǒng)偏遠(yuǎn)山區(qū)，如貴州、云南等地，擴(kuò)大到中部省份，項(xiàng)目受益者數(shù)量迅速增加，而需要項(xiàng)目卻依舊無(wú)法為所有亟須幫助的貧困兒童提供“免費(fèi)午餐”。從這一角度來(lái)說(shuō)，受到營(yíng)養(yǎng)和健康影響的兒童數(shù)量超乎社會(huì)的想象。正因?yàn)樵搯?wèn)題涉及數(shù)量龐大的人群，公眾才認(rèn)識(shí)到該問(wèn)題具有普遍意義而應(yīng)該通過(guò)政策的方式加以解決。其次，從強(qiáng)度上講，貧困地區(qū)兒童的營(yíng)養(yǎng)和健康問(wèn)題在兩個(gè)方面激發(fā)了公眾的慈善行為。一方面，項(xiàng)目所關(guān)注的是貧困地區(qū)的兒童，兒童給人的想象本應(yīng)該是活力與希望，但是貧困地區(qū)兒童的實(shí)際生活與這一形象形成了強(qiáng)烈反差，從而給普通民眾強(qiáng)烈的刺激。另一方面，“免費(fèi)午餐”從一開(kāi)始所提倡的捐出三元錢(qián)就能提供一份午餐的思路，該策略不僅將慈善行為轉(zhuǎn)變成簡(jiǎn)單易行的行為，而且促使民眾將之與自身生活與消費(fèi)進(jìn)行對(duì)比，在改變公眾對(duì)慈善看法的基礎(chǔ)上促使公眾進(jìn)行捐助。再次，在時(shí)機(jī)上，一方面，該項(xiàng)目得益于網(wǎng)絡(luò)時(shí)代所產(chǎn)生的新的信息傳播與人際交往方式。該問(wèn)題以及與之相關(guān)的信息得以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，從問(wèn)題集中的閉塞地區(qū)傳播到互聯(lián)網(wǎng)，在互聯(lián)網(wǎng)使用已經(jīng)普遍的時(shí)代得以被公眾捕獲。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的普遍運(yùn)用促進(jìn)了新的募捐渠道的產(chǎn)生，使得該項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)能夠獲得更多的支持并擴(kuò)大項(xiàng)目的影響。另一方面，“郭美美”事件之后，傳統(tǒng)的大公益組織信任度大打折扣，與之迥異的“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)采取的透明的資金管理方式，以及以鄧飛為首的曾經(jīng)獲得公眾信任的“意見(jiàn)領(lǐng)袖”為主要項(xiàng)目管理者，在相比之下更值得信任。而且，從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，兒童的營(yíng)養(yǎng)和健康問(wèn)題已經(jīng)在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)獲得關(guān)注，民間所嘗試的對(duì)這一問(wèn)題的解決是與政府利益相一致的，所以在項(xiàng)目開(kāi)展之后，大部分地方政府都持支持的態(tài)度并以不同的形式支持轄區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目。

因此，農(nóng)村貧困兒童的營(yíng)養(yǎng)和健康問(wèn)題由于問(wèn)題本身的范圍和強(qiáng)度，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)內(nèi)被非政府組織發(fā)現(xiàn)并建構(gòu)，迅速吸引了公眾的注意力，成為公眾普遍認(rèn)為需要解決的公共問(wèn)題。

（二）民意匯集與傳達(dá)

民意匯集與傳達(dá)并非項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)人員有意去達(dá)成，更多的是在開(kāi)展項(xiàng)目的過(guò)程中形成的社會(huì)效應(yīng)。為了更充分地溝通政府與公眾，非政府組織利用自身固有的社會(huì)屬性和特有功能將公民分散的個(gè)人意志和利益進(jìn)行整合，并且匯集成為組織自身的明確目標(biāo)和共同利益，在追求目標(biāo)的過(guò)程中引起了政府等權(quán)威公共部門(mén)的重視，從而成為政府和公眾之間有效的溝通媒介。這種組織化的利益表達(dá)機(jī)制，規(guī)范了公民利益訴求的渠道，將分散的公眾意見(jiàn)和訴求進(jìn)行匯集整合并傳達(dá)至政府，影響政府政策議程的設(shè)定，為政府制定公共政策提供了社會(huì)需求的參考依據(jù)。

首先，民意匯集來(lái)自于項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中社會(huì)各個(gè)群體對(duì)這一問(wèn)題的看法。一方面，迅速擴(kuò)大的項(xiàng)目體現(xiàn)出了目標(biāo)群體的共同需求并形成自身的期望。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在需要項(xiàng)目支持的地區(qū)提供“免費(fèi)午餐”，項(xiàng)目在迅速擴(kuò)大，但是卻沒(méi)有明顯的邊界，而且項(xiàng)目開(kāi)展的地區(qū)都具有同樣的需求。項(xiàng)目的擴(kuò)大正如將目標(biāo)群體原本零散的個(gè)人需求匯總一樣，使之成為社會(huì)一大群體的共同需求，并且認(rèn)為政府應(yīng)該滿足這一需求，形成群體的意愿。從這一角度來(lái)說(shuō)，“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)理解并匯總了目標(biāo)群體的整體需求。另一方面，非目標(biāo)群體在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中認(rèn)可了這一需求并認(rèn)為應(yīng)給予滿足。目標(biāo)群體從項(xiàng)目中受益，對(duì)項(xiàng)目的支持以及對(duì)政府行為的期望是理所當(dāng)然，所以非目標(biāo)群體的意見(jiàn)更能體現(xiàn)民意。非目標(biāo)群體并沒(méi)有從這個(gè)項(xiàng)目中獲益，但是他們同樣認(rèn)為這一項(xiàng)目理應(yīng)獲得支持，目標(biāo)群體的需求應(yīng)該獲得滿足。這可以從貧困兒童的建構(gòu)過(guò)程以及建構(gòu)之后非目標(biāo)群體的行為中可以發(fā)現(xiàn)。該項(xiàng)目不僅有大型的基金會(huì)的資金支持，也通過(guò)網(wǎng)絡(luò)募捐的形式，獲得了社會(huì)零散慈善資金的幫助，而且社會(huì)對(duì)該項(xiàng)目的評(píng)價(jià)大多是正面的。這說(shuō)明了該項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)所開(kāi)展的公益活動(dòng)與社會(huì)大多數(shù)人的意見(jiàn)相符，在一定程度上成為了民意的代表。

其次，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的信息公開(kāi)是民意傳達(dá)的有效方式。事實(shí)上，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)將民意傳達(dá)到高層缺乏有效的途徑，根據(jù)鄧飛本人的說(shuō)法，鄧飛等人并沒(méi)有有意地與政府高層進(jìn)行溝通，但是在信息公開(kāi)的過(guò)程中，匯總的民意得以進(jìn)一步在網(wǎng)絡(luò)中探討，形成更大范圍內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員。在以鄧飛為意見(jiàn)領(lǐng)袖的動(dòng)員過(guò)程中，“免費(fèi)午餐”所關(guān)注的公共問(wèn)題自然而然地引起了高層的注意。“免費(fèi)午餐”的動(dòng)員主體其實(shí)形成了一個(gè)意見(jiàn)領(lǐng)袖群，五百多名記者作為媒體人，本來(lái)就擁有較多的動(dòng)員資源，當(dāng)他們圍繞一個(gè)共同的目標(biāo)，集體發(fā)聲，就形成了一種合力，使免費(fèi)午餐的倡議效果瞬間放大。雖然沒(méi)有直接的與高層溝通的途徑，但是鄧飛等媒體人與體制內(nèi)的知識(shí)分子類似，他們熟知國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的邏輯及底線，在決定動(dòng)員什么、怎樣動(dòng)員時(shí)能夠較為準(zhǔn)確地把握官方的態(tài)度，能使免費(fèi)午餐在運(yùn)作過(guò)程中符合國(guó)家意愿，從而引起國(guó)家關(guān)注，并獲得肯定和支援［10］。

當(dāng)然，非政府組織成為民意匯集與表達(dá)的代表并不鮮見(jiàn)，“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的優(yōu)點(diǎn)在于選擇了具有可行性的策略?？偟膩?lái)說(shuō)，它在執(zhí)行項(xiàng)目的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了民意匯集，而不是將自身標(biāo)榜為某一群體的代表并借此與政府溝通協(xié)調(diào)，并且善于利用民眾對(duì)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的信任展開(kāi)網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)民意的表達(dá)。通過(guò)這種方法，使得自身建構(gòu)的公共問(wèn)題得以進(jìn)入政策議程成為政策問(wèn)題。

（三）提供可行的解決方案并加以嘗試

如上所述，“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)所開(kāi)展的工作并非單純?nèi)グl(fā)現(xiàn)問(wèn)題以及通過(guò)游說(shuō)的方式謀求出臺(tái)問(wèn)題的解決政策，而是通過(guò)自己制定解決方法的方式，提供了可行的解決方案并加以嘗試。這種做法有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)。

首先，促進(jìn)公共問(wèn)題成為政策問(wèn)題?！懊赓M(fèi)午餐”項(xiàng)目的開(kāi)展首先是推動(dòng)了社會(huì)群體的廣泛參與項(xiàng)目，其次開(kāi)啟了社會(huì)對(duì)貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)與健康問(wèn)題的大討論。一方面，社會(huì)群體通過(guò)捐款的方式參與了項(xiàng)目，認(rèn)可了公民在慈善過(guò)程中的社會(huì)責(zé)任。另一方面，傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)媒體在很大程度上推動(dòng)了政府責(zé)任的確定。人民日?qǐng)?bào)所刊載的文章《“免費(fèi)午餐”期待政府接棒》是對(duì)公共問(wèn)題責(zé)任的探索和劃分。人民日?qǐng)?bào)的文章至少反映了兩個(gè)信息。首先，非政府組織所做的努力值得肯定。其次，政府在這一問(wèn)題需要承擔(dān)責(zé)任。從這一層面來(lái)看，“免費(fèi)午餐”引發(fā)的討論實(shí)質(zhì)上為政府通過(guò)制定政策參與解決貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)和健康問(wèn)題奠定了認(rèn)識(shí)與理念基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家在這一問(wèn)題上的普遍責(zé)任。

其次，提供可參考的政策方案，保證公共問(wèn)題始終能夠在政策議程直至得到政策回應(yīng)。一個(gè)公共問(wèn)題成為政策問(wèn)題并不意味著一定會(huì)得到政府的政策回應(yīng)，也有可能因?yàn)檎邌?wèn)題本身的復(fù)雜性等綜合原因?qū)е抡邌?wèn)題被剔除出政府議程中。已經(jīng)存在解決方案的公共問(wèn)題更容易進(jìn)入政策議程并能夠得到政策回應(yīng)，提供解決方案并加以實(shí)施，至少滿足了金登所描述公共問(wèn)題“幸存”標(biāo)準(zhǔn)的四個(gè)條件的其中兩個(gè)：可承受的費(fèi)用和技術(shù)可行性。一方面，“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)通過(guò)精確的測(cè)算，得到了用三元錢(qián)提供免費(fèi)午餐的結(jié)果，這一計(jì)算結(jié)果在實(shí)踐的過(guò)程中被證明是可持續(xù)的。而且還證明了解決公共問(wèn)題只需要有限的投入，這解決了政府自身的顧慮，即承擔(dān)責(zé)任之后形成可能形成的不可預(yù)期的財(cái)政壓力以及隨之而來(lái)的內(nèi)部層級(jí)矛盾。另一方面，雖然政府與非政府組織在解決公共問(wèn)題時(shí)有各自不同的行為規(guī)范，尤其是政府，在提供公共服務(wù)時(shí)有更多的限制，但是“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目采取的直接提供午餐的方式至少為政府提供了一種可以參考的方式。雖然這一方式最終因?yàn)檫^(guò)于復(fù)雜以及監(jiān)管難度大而無(wú)法得到政府的應(yīng)用，但是政府同樣采用了提供食品的渠道，只是將食品由午餐簡(jiǎn)化成更易統(tǒng)一化的面包和牛奶。這一方式直接改變了過(guò)去十幾年來(lái)對(duì)農(nóng)村貧困學(xué)生現(xiàn)金幫扶的方法，將營(yíng)養(yǎng)和健康問(wèn)題視為獨(dú)立的問(wèn)題加以解決。所以，“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)所提供的技術(shù)可行性方案，推動(dòng)了公共問(wèn)題成為政策問(wèn)題，同時(shí)，避免了政策問(wèn)題由于問(wèn)題本身的特性被政策決策者剔除出政府議程。

綜上所述，“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，在嚴(yán)格的行為規(guī)范和制度約束下，以一個(gè)非政府組織的身份，通過(guò)發(fā)現(xiàn)并重新闡述問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題的建構(gòu)吸引公眾的注意力使之得以進(jìn)入系統(tǒng)議程成為公共問(wèn)題。進(jìn)而通過(guò)自身的優(yōu)勢(shì)匯集與表達(dá)民意，并通過(guò)親自實(shí)踐提供可行性解決方案的方法推動(dòng)該公共問(wèn)題得以進(jìn)入政府議程成為政策議程。從問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)到政策議程的設(shè)立可以發(fā)現(xiàn)，“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的作用舉足輕重。

五、討論

通過(guò)對(duì)“免費(fèi)午餐”與“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”的分析，基于政策議程設(shè)立的視角，可以發(fā)現(xiàn)，從問(wèn)題建構(gòu)——公共問(wèn)題——政策問(wèn)題的發(fā)展過(guò)程中，非政府組織在政策議程設(shè)立中可以發(fā)揮重要作用。

從整個(gè)案例發(fā)展的過(guò)程來(lái)看，“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)從未直接參與過(guò)政策制定，但是推動(dòng)政策議程設(shè)立，直接影響了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的出臺(tái)。從部分學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的非政府組織直接參與政策制定的思路來(lái)看，“免費(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)并沒(méi)有獲得成功，但是從2011年初的項(xiàng)目開(kāi)展，到2011年7月份的政策試點(diǎn)再到11月份的政策鋪開(kāi)，非政府組織的行為鮮有地迅速獲得了政府的回應(yīng)，以至于媒體做出了社會(huì)引領(lǐng)國(guó)家行為的判斷。這其實(shí)給社會(huì)提供了一個(gè)非政府組織有效參與政策制定的范例，即非政府組織可以利用自身的優(yōu)勢(shì)推動(dòng)議程設(shè)立，而不僅僅是單純參與到自己無(wú)法主導(dǎo)的政策制定和決策過(guò)程中。

首先，非政府組織在發(fā)現(xiàn)和建構(gòu)問(wèn)題中更具靈活性與積極性。非政府組織的靈活性決定了其在發(fā)現(xiàn)與建構(gòu)問(wèn)題時(shí)不需要像地方政府那樣有太多的顧慮。而非政府組織在很大程度上是彌補(bǔ)行政行為在社會(huì)治理中的缺陷，但政府發(fā)現(xiàn)問(wèn)題意味著需要承擔(dān)解決問(wèn)題的責(zé)任，因此，非政府組織更積極地去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。在當(dāng)前的社會(huì)中仍然廣泛存在大量的社會(huì)問(wèn)題，或者因?yàn)槠浔旧淼呢?fù)責(zé)性、廣泛性等等，并沒(méi)有得到有效地解決。非政府組織可以利用自身的專業(yè)性與對(duì)問(wèn)題的敏感性將負(fù)責(zé)問(wèn)題細(xì)分并重新闡述與建構(gòu)，在此基礎(chǔ)上提出解決方案。

其次，網(wǎng)絡(luò)為非政府組織發(fā)揮作用提供了有利條件。存在于基層的問(wèn)題，得以有效地闡述并呈現(xiàn)給社會(huì)在過(guò)去是缺乏途徑的。即便是被非政府組織發(fā)現(xiàn)并已經(jīng)采取行動(dòng)加以解決的問(wèn)題也很難被社會(huì)認(rèn)可與支持。而在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下，只要策略得當(dāng)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散的方式能夠?qū)⒎钦M織所做的努力公之于眾，并有可能迅速獲得支持，進(jìn)而形成民意表達(dá)而改變政府的政策選擇。

再次，非政府組織在大膽嘗試時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)較低。貧困地區(qū)兒童的營(yíng)養(yǎng)和健康問(wèn)題并不是從未被發(fā)現(xiàn)，而政府解決問(wèn)題的方式是現(xiàn)金補(bǔ)助。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于并不會(huì)存在太多風(fēng)險(xiǎn)，而且，除了增加財(cái)政負(fù)擔(dān)之外，不會(huì)帶來(lái)過(guò)多的成本?！懊赓M(fèi)午餐”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在執(zhí)行項(xiàng)目時(shí)并沒(méi)有太多的顧慮，即便是存在風(fēng)險(xiǎn)，也不會(huì)像政府那樣涉及公權(quán)力的信任問(wèn)題。因此，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之后，非政府組織更加敢于嘗試。

當(dāng)然，值得注意的是，并非所有的社會(huì)問(wèn)題，非政府組織都能夠按照案例中所呈現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)采取行動(dòng)。社會(huì)問(wèn)題可以簡(jiǎn)單分為共意性問(wèn)題和沖突性問(wèn)題［11］。關(guān)于這一項(xiàng)目的倡議，幾乎沒(méi)有受到批判，符合國(guó)家以及大多數(shù)民眾的意志。在項(xiàng)目執(zhí)行的過(guò)程中幾乎沒(méi)有遇到阻力，從一開(kāi)始便得到社會(huì)中大部分人的認(rèn)可，很明顯，這一問(wèn)題屬于共意性問(wèn)題。對(duì)于共意性問(wèn)題來(lái)說(shuō)，以上的經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑是適用的，“免費(fèi)午餐”可謂是未來(lái)非政府組織參與政策制定的一個(gè)范例。但是社會(huì)中同樣存在沖突性問(wèn)題，如近年來(lái)陸續(xù)出現(xiàn)的PX項(xiàng)目，這些問(wèn)題的出現(xiàn)直接將民眾與政府置于相互對(duì)立的局面，在解決這類問(wèn)題時(shí)，如“免費(fèi)午餐”式的解決方法顯然是很難有效果的，沖突性問(wèn)題顯然需要其他的解決策略和途徑。

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［責(zé)任編輯：姜玲玲］

●社會(huì)治理

The Role of NGO in Policy Making from the Perspective of Agenda Setting-Nutrition Improvement Program for Rural Compulsory Education students

HU Deng-sheng，WANG Ya-jie
（School of Management，Minzu University of China，Beijing 100081，China）

Abstract：NGOs participating in policy decision ability is limited，but in reality，there are a number of non-governmental or?ganizations in the process of policy which have played a strong role，this role is mainly focused on the problems discovered until the agenda is set up. This article analyzes in details nutrition improvement plan for the rural compulsory education stu?dents and in the process of policy，finds out that the" free lunch "project team similar to the identity of the non-governmen?tal organizations in the appropriate time to explain and construct the public problems，and through the appropriate way，con?vey public opinions，propose solutions and have a try. These methods successfully promote public problems into the policy agenda to get policy response，finally to the national policy. The team in promoting policy approaches and methods has an im?portant significance.

Keywords：Nongovernmental Organizations（NGOs）；policy agenda；policy making

中圖分類號(hào)：D632

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-8638（2016）02-0102-06

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2016.02.018

收稿日期：2016-03-03

作者簡(jiǎn)介：胡登勝（1991-），男，湖北黃梅人。碩士研究生，研究方向：行政管理，社會(huì)建設(shè)；王雅潔（1989-），女，河北張家口人。國(guó)家人口健康科學(xué)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)中心工作人員，研究方向：公共事業(yè)管理，社會(huì)事業(yè)保障。