我國政府與非政府組織的信任關(guān)系：契機(jī)、困境與路徑

龐明牌

[摘要]信任關(guān)系是構(gòu)成我國政府與非政府組織協(xié)作關(guān)系的關(guān)鍵要素。我國政府與非政府組織歷來就有相互協(xié)作的良好關(guān)系，加之以政府信息公開進(jìn)程的發(fā)展與公私伙伴關(guān)系（PPP）理念的引進(jìn)以及制度化的管理方式，給兩者的信任關(guān)系帶來了新的發(fā)展契機(jī)。但是也陷入了價值目標(biāo)差異、管理體制差異、治理平臺差異等方面的困境，限制了信任關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展。我國政府與非政府組織應(yīng)該增進(jìn)彼此的信任關(guān)系，需要從理念層面、制度層面以及實踐層面等合理路徑有目的、有針對性地推動我國政府組織與公眾的信任關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]政府；非政府組織；信任關(guān)系

一、問題提出

政府和非政府組織是社會的重要組成部分，作為不同的治理主體，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中亦占有十分重要的地位。在一個多層級、多主體的復(fù)雜的現(xiàn)代公共治理體系系統(tǒng)中，信任機(jī)制是維系這個多功能系統(tǒng)有效運(yùn)作的樞紐，是治理主體間的“軟環(huán)境”。我國正處在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，然而，我國政府組織與非政府組織之間的信任關(guān)系卻遇到許多新挑戰(zhàn)，政府與非政府組織之間的信任度在降低，成為兩者健康可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。這不僅僅是一種警告，更是對現(xiàn)存治理模式、行政體系的質(zhì)疑，呼吁我們通過改革和創(chuàng)新來回應(yīng)信任危機(jī)的挑戰(zhàn)。為此，增進(jìn)各治理主體之間的信任度已經(jīng)成為破解我國政府組織與非政府組織之間相互協(xié)作、相互促進(jìn)的“成長上限”的重要路徑。如今，如何建立政府組織與非政府組織良性關(guān)系，突出穩(wěn)定的信任關(guān)系，推進(jìn)國家治理能力與政府治理水平現(xiàn)代化，則是對這個正處在大發(fā)展大變革大調(diào)整的焦點國家所必有的研究。

二、我國政府與非政府組織信任關(guān)系發(fā)展的契機(jī)

友好協(xié)作的傳統(tǒng)、成員之間的互動往來以及公共服務(wù)方面的突破性進(jìn)展等奠定了堅實的基礎(chǔ)，政務(wù)公開和PPP理念的引進(jìn)聯(lián)結(jié)了扎實的紐帶，國家對社會組織發(fā)展的科學(xué)化、制度化管理成為促進(jìn)你動力，表明我國政府與非政府組織之間的信任關(guān)系迎來了新的發(fā)展契機(jī)。

（一）傳承與發(fā)展：政府與非政府組織信任關(guān)系的基礎(chǔ)

我國政府與非政府組織之間自有交集以來便有著友好交流協(xié)作的傳統(tǒng)，雙方一直保持著良好的信任關(guān)系基礎(chǔ)。近年來，隨著我國政府與非政府組織在人才交流、公共服務(wù)等領(lǐng)域的合作，雙方不僅官方關(guān)系更加友好，成員之間的關(guān)系也更加密切。良好的合作與交流使我國政府與非政府組織收益頗多，雙方不僅實現(xiàn)了資源優(yōu)勢互補(bǔ)，極大提升了雙方的成長空間，加速了組織的相互協(xié)作、相互促進(jìn)的歷史進(jìn)程，與此同時也加深了雙方的理解與互信。

隨著全球化的進(jìn)程加快，同為“治理與善治”必不可或缺社會治理主體，我國政府與非政府組織的信任合作趨勢也進(jìn)一步加強(qiáng)。在鞏固和深化原有信任合作的基礎(chǔ)上，我國政府與非政府組織在科技、法制、外交等方面的交流合作也取得了長足的發(fā)展，通過良好的交流與合作為雙方發(fā)展信任關(guān)系創(chuàng)造了有益的外部環(huán)境?；谖覈c非政府組織已有的良好的合作關(guān)系以及不斷深化與拓寬的交流趨勢，雙方應(yīng)積極主動融入，交流合作、相互信任，在傳承已有發(fā)展關(guān)系的同時積極拓展更廣闊的空間。

（二）政務(wù)公開與PPP：政府與非政府組織信任關(guān)系的紐帶

2016年1月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十次會議審議通過了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》。會議指出，政務(wù)公開是建設(shè)法治政府的一項重要制度。政務(wù)公開是我國民主政治建設(shè)和法制完善過程的歷史產(chǎn)物?；谏鐣陌l(fā)展程度的考量，政務(wù)公開對我國政府與非政府組織的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。通過政務(wù)公開，而且可以滿足社會各界對信息的需求，實現(xiàn)資源共享，有助于深化我國政府與非政府組織的相互理解與認(rèn)同，推動命運(yùn)共同體意識的形成和發(fā)展，有效增進(jìn)我國政府與非政府組織之間的信任關(guān)系。

近年來，我國政府積極主動與非政府組織進(jìn)行交流合作，為建設(shè)雙方關(guān)系的不斷引進(jìn)新的理念。公私伙伴關(guān)系作為新公共管理運(yùn)動提出來的一種新的管理理念，要求在公共部門的管理實踐中，積極引入市場和社會力量，吸納多元主體的參與區(qū)域公共事務(wù)的管理和公共問題的解決，實現(xiàn)政府與市場、政府與社會的有機(jī)結(jié)合。政府與非政府組織確立公私伙伴關(guān)系具有增進(jìn)社會整體福利的作用，通過購買公共服務(wù)的方式結(jié)成合作伙伴關(guān)系，以更經(jīng)濟(jì)、更有效地方式向社會公眾提高公共服務(wù)，以對等互惠的地位進(jìn)行經(jīng)常性的互動，形成共同參與及責(zé)任分擔(dān)的互動關(guān)系，有助于增進(jìn)彼此的信任。

（三）管理與成長：政府與非政府組織信任關(guān)系的動力

社會組織之間的信任關(guān)系是社會成熟的重要標(biāo)志，多年來，我國政府與非政府組織的合作從內(nèi)容到形式、從廣度到深度都取得了長足的發(fā)展。二十世紀(jì)八十年代以來，我國政府先后頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》、《社會團(tuán)體登記管理條例》、《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》等一系列政策文件，既體現(xiàn)了我國對社會組織的重視態(tài)度，也體現(xiàn)了我國對社會組織的管理制度的日趨完善，為我國政府與非政府組織的信任關(guān)系提供制度保障。

我國非政府組織在各地都有著廣泛的分布，據(jù)統(tǒng)計，截止2014年底，全國共有社會組織60.6萬個，比2007年底的38.7萬個增長了近一倍。我國非政府組織在良好的治理體系中，社會聲譽(yù)良好，組織影響力逐日增大，有的甚至成為所在地非常重要的治理參與主體，為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的發(fā)展貢獻(xiàn)了重要力量。我國非政府組織也積極投入都環(huán)保、抗災(zāi)救援等活動中，為我國社會的和諧發(fā)展注入了新鮮血液。

三、我國政府與非政府組織信任關(guān)系面臨的現(xiàn)實困境

雖然我國政府與非政府組織的信任關(guān)系迎來了新的發(fā)展契機(jī)，但是也陷入了價值目標(biāo)差異、管理體制差異、治理平臺差異等方面的困境，限制了信任關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展，這些方面也是需要我們進(jìn)行反思和改善。

（一）價值目標(biāo)的差異

社會組織之間的信任關(guān)系的建立，往往基于組織的使命以及組織的個體成長。使命是組織成立時或者發(fā)展中或是外部力量促使其一定時期內(nèi)確立的對社會承擔(dān)的責(zé)任。社會組織成立的初衷往往基于全人類的共同利益、國家與地區(qū)和平與發(fā)展、社會組織天然屬性、民眾福利增長所要求的自由、博愛、正義、和平等價值觀。一方面，由于我國政府與非政府組織作為不同類型的社會組織而存在，它們都有自己的價值目標(biāo)，具有顯性的組織類別與隱性的個體價值取向的區(qū)別。另一方面，組織個體的成長則必須為獲取外部資源而與其他組織展開競爭或者進(jìn)行合作。因此，我國政府組織與非政府組織在考慮生存問題時，可能會與組織初始價值觀偏離，或者與組織合作協(xié)定的價值取向偏離，從而導(dǎo)致兩者之間的友好關(guān)系難以維系甚至破裂。我國政府與非政府組織有著良好的信任基礎(chǔ)，但仍然面臨著復(fù)雜的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化差異以及個體選擇等方面可能導(dǎo)致的價值取向風(fēng)險。

（二）管理體制的差異

我國政府組織與非政府組織賴以生存的最直接的環(huán)境就是我國營造的制度環(huán)境。對于我國政府組織和非政府組織之間的信任關(guān)系，受到政府與非政府組織兩者本身雙重制度環(huán)境的影響。雖然我國政府已經(jīng)意識到非政府組織的重要價值，并采取了積極措施來促進(jìn)兩者關(guān)系的健康發(fā)展，在彼此之間關(guān)系的發(fā)展上也開始認(rèn)可組織成員之間的信任功能。但是我國政府組織與非政府組織之間的管理體制的差異也對此造成了一定的影響。首先，我國政府的管理體制尚未健全，不能為各類非政府組織的交往提供充分的環(huán)境、服務(wù)和平臺。其次，大多數(shù)非政府組織仍然處于不成熟的成長階段，具有某種過渡性，其典型的特征如自主性、志愿性、非政府性等還不十分明顯，在對外交往的時候無法充分發(fā)揮應(yīng)有的組織功能，甚至因為自身發(fā)展的不成熟帶來負(fù)效應(yīng)。最后，我國政府組織與非政府組織管理體制的差異導(dǎo)致無法形成一個穩(wěn)定的信任環(huán)境，也不能充分發(fā)揮相互信任的最大化功能。

（三）治理平臺的差異

協(xié)同論指出，自組織之間存在某種序參數(shù)，序參數(shù)的比重決定自組織之間的相對地位。在“元治理”社會中，政府承擔(dān)的是設(shè)計制度，提出遠(yuǎn)景設(shè)想，不僅要促進(jìn)各個領(lǐng)域的自組織，而且還能使各式各樣的自組織安排不同的目標(biāo)、空間和時間尺度、行動以及后果等相對協(xié)調(diào)。事實上，由于政府組織的先天性優(yōu)勢，組織的成熟度相對非政府組織程度高，資源控制率高，具有長期的治理背景，影響面巨大，主導(dǎo)社會治理，導(dǎo)致政府組織與非政府組織的治理平臺存在大落差——在多元治理社會中，政府組織在治理平臺上具有絕對的優(yōu)勢，控制社會治理。然而，物極必反，絕對的優(yōu)勢極易導(dǎo)致絕對的困境。由于政府權(quán)力過于集中，在社會治理中常常導(dǎo)致“政府失靈”現(xiàn)象出現(xiàn)，而與此同時，未能實現(xiàn)作為社會治理主體之一的非政府組織在社會治理中相對政府組織的優(yōu)勢互補(bǔ)作用，形成“政府失靈”與“志愿失靈”惡性循環(huán)，是我國實現(xiàn)治理與善治目標(biāo)的重要障礙，也是我國實現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略所必須破除的瓶頸之一。

四、我國政府與非政府組織建立信任關(guān)系的路徑創(chuàng)新

我國政府與非政府組織之間存在著復(fù)雜的關(guān)系，信任關(guān)系是其中的重要內(nèi)容，良好的信任關(guān)系能夠產(chǎn)生溢出效應(yīng)。政府與非政府組織之間的信任關(guān)系具有促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新，提升組織能力等功能，是我國社會組織發(fā)展成熟的一個重要標(biāo)志。然而，受到價值目標(biāo)差異、管理體制差異、治理平臺差異等客觀條件的約束，我國政府與非政府組織的信任關(guān)系仍有待增進(jìn)，需要采取合理的路徑來進(jìn)行推動。

（_一）理念層面

尼克拉斯·盧曼曾經(jīng)說過：“在任何情況，信任都是一種社會關(guān)系，社會關(guān)系本身從屬于特殊的規(guī)則系統(tǒng)?！庇醒芯勘砻?，在規(guī)則系統(tǒng)中，我國政府和非政府組織之間的信任關(guān)系，主要來源于國家機(jī)器的另一面：負(fù)責(zé)貫徹公共政策的國家法制和行政部門。因此，要想擴(kuò)大我國政府與非政府組織之間的信任關(guān)系，一方面，必須使兩者融入并與政治背景相契合，其中包括正式的法律制度。理論上說，和我國政府與非政府組織之間的信任關(guān)系關(guān)聯(lián)性十分密切的一個重要參考因素是對我國法制的信任。法制作為社會的運(yùn)行規(guī)則，對于增進(jìn)不同主體之間的信任關(guān)系具有強(qiáng)大的保障作用。另一方面，要讓值得信任、清正廉明、誠實守信、公平公正的政府行使公共權(quán)力、貫徹政策，構(gòu)成社會信任和社會資本的源頭。政府作為社會治理的最重要的主體，代人民行使公共權(quán)力，同時掌握我國社會的巨大資源優(yōu)勢，對于促進(jìn)其與非政府組織之間的信任關(guān)系承擔(dān)有不可推卸的重大責(zé)任。

（二）制度層面

1.信任結(jié)構(gòu)。我國政府與非政府組織的信任結(jié)構(gòu)解決的是“信任主體是誰”、“信任主體之間是什么關(guān)系”兩大問題。第一，要有多元化、負(fù)責(zé)任的信任主體。促進(jìn)我國政府與非政府組織之間的信任關(guān)系，維系兩者穩(wěn)定的信任結(jié)構(gòu)體系，絕不可能僅僅停留在政府與非政府組織兩個層面上，應(yīng)該從社會整體出發(fā)，有效推動整個社會信任母體的發(fā)展，“大樹之下好乘涼”。具有中國特色的信任主體應(yīng)該包括中國共產(chǎn)黨、國務(wù)院及各級地方政府、混合型市場企業(yè)、各類社會組織、廣大人民群眾、各類媒體等六大主體，缺一不可。第二，多元化、負(fù)責(zé)人的信任主體之間要有權(quán)責(zé)清晰、分工合作、平等互動的和諧關(guān)系。以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建我國政府與非政府組織的良性信任關(guān)系之橋。

2.信任制度。我國政府與非政府組織的信任制度解決的是“如何保障信任關(guān)系有效發(fā)展”的問題。確定好信任主體后，重點要有一套完備的法律和制度體系，保障信任關(guān)系的有效發(fā)展。首先，法制體系。要求適時更新和建立完善的法律體系，并嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)厲杜絕非法犯罪活動的產(chǎn)生和蔓延。其次，激勵制度體系。通過在我國政府與非政府組織之間制定科學(xué)、有效的激勵體系，在合法前提下，最大程度地激發(fā)和釋放兩者信任關(guān)系的內(nèi)在潛能和活力，促進(jìn)信任主體“從一般走向成熟、從成熟走向卓越”的升式發(fā)展。再次，協(xié)作制度體系。在強(qiáng)調(diào)各領(lǐng)域、各線路“有法可依、有法必依”的同時，加強(qiáng)我國政府與非政府組織之間縱橫交錯的協(xié)作作用，是促進(jìn)兩者信任關(guān)系的根本要義。

3.信任方法。我國政府與非政府組織的信任方法解決的是“具體靠什么手段推動信任”的問題。社會信任是一個綜合系統(tǒng)，應(yīng)該以多元方法和手段協(xié)同使用。第一，法律手段。對于阻礙我國政府與非政府組織信任關(guān)系發(fā)展的一切違反法律的行動，都要依法嚴(yán)厲打擊和制止，以保證信任關(guān)系的有效運(yùn)作。第二，行政手段。作為一個擁有龐大行政體系的大國，在與非政府組織之間的信任關(guān)系這個領(lǐng)域中適時采取高效的行政命令、指示、規(guī)定等措施，對促進(jìn)兩者的信任合作關(guān)系依然具有一定的必要性和重要性。第三，經(jīng)濟(jì)手段。在我國政府與非政府組織全面建立信任關(guān)系的過程中，可以采取貨幣、價格等符合價值規(guī)律的經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)高效發(fā)展，實現(xiàn)兩者的經(jīng)濟(jì)需求，這是兩者信任關(guān)系的保障。第四，道德手段。傳承和發(fā)揚(yáng)中國傳統(tǒng)文化的德治精髓，加強(qiáng)我國政府與非政府組織的公德建設(shè)，引導(dǎo)兩信任主體加強(qiáng)自我約束，有利于實現(xiàn)社會和諧，促進(jìn)信任關(guān)系的發(fā)展。第五，協(xié)商手段。按照民主協(xié)商的總要求，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域，建立健全我國政府與非政府組織的協(xié)商機(jī)制，疏通兩者的利益表達(dá)渠道，擴(kuò)大民主參與，有利于促進(jìn)社會公平發(fā)展，這是推動我國政府與非政府組織信任關(guān)系的必然要求。

（三）實踐層面

有實踐表明，我國政府與非政府組織的信任關(guān)系和平等這個變量之間存在密切聯(lián)系。首先，我國政府與非政府組織盡管作為不同的治理主體卻相互關(guān)聯(lián)的平等存在密切關(guān)系：機(jī)會平等。機(jī)會平等關(guān)注未來資源分配的改善——即使現(xiàn)在社會等級分化嚴(yán)重?？梢愿纳茩C(jī)會平等，實現(xiàn)資源的優(yōu)良分配，這是實現(xiàn)我國政府與非政府組織普遍信任的最重要的因素之一。其次，平等這個變量對值得信任、服務(wù)質(zhì)量高、可以依賴和辦事高效的我國政府和非政府組織有著強(qiáng)烈的依賴性。在平等文化中，廣泛的社會信任才能落地生根——而這，恰是我國政府與非政府組織的信任關(guān)系之母。最后，有事實表明，以平等性為突出特點的全民性的社會政策能有效地推動經(jīng)濟(jì)再發(fā)展，實現(xiàn)社會資源的有效利用，提高社會信任。通過制定全民性的社會項目，政府發(fā)出了重要“平等”信號，有利于實現(xiàn)我國政府與非政府組織之間的相互信任。

五、結(jié)語

綜上所述，我國政府與非政府組織之間的信任關(guān)系出現(xiàn)了新的變化，迎來新的發(fā)展契機(jī)的同時也面臨了諸多困境。為此，必須認(rèn)清兩者在價值目標(biāo)的差異、管理體制的差異以及治理平臺的差異等的問題，并這一實情出發(fā)，從理念層面、制度層面以及實踐層面三個維度來思考，尋找解決問題的合理路徑，有效推動兩者信任關(guān)系的發(fā)展，進(jìn)一步維穩(wěn)我國政府與非政府組織之間的信任關(guān)系，使兩者的信任關(guān)系升華成為我國現(xiàn)代社會力量的新源泉。