關于加快推進政府與社會資本合作（PPP）模式的研究

王延武　張大偉　趙鑫

摘要：2014年，國務院要求加快建立規(guī)范的舉債融資機制，并充分吸引社會資本參與政府投資項目建設。為貫徹落實國務院決策部署，國家發(fā)展改革委、財政部分別出臺了一系列政府與社會資本合作（PPP）模式的指導意見或管理辦法，政府與社會資本合作（PPP）模式得到了快速發(fā)展。但在實際工作中我們發(fā)現(xiàn)，推進政府與社會資本合作（PPP）模式雖然已有了基本的系統(tǒng)框架，仍存在諸多問題和矛盾，為此我們進行了專題研究。文章首先對PPP模式的概念、優(yōu)勢和推進意義進行了全面分析。然后，從權責利不相匹配，項目單位融資積極性不高等五個方面對傳統(tǒng)政府投融資體制的弊端進行了剖析，并從PPP模式推進主體職責劃分不清等四個方面對PPP推進存在的問題進行了分析和研究。最后，針對分析發(fā)現(xiàn)的問題，提出了對策和建議。

關鍵詞：PPP模式 政府投融資體制 問題 對策建議

PPP融資模式起源于歐美國家，現(xiàn)已形成較為完善的系統(tǒng)模式，上世紀80年代PPP模式在我國得以推廣。2014年，國務院要求加快建立規(guī)范的舉債融資機制，并充分吸引社會資本參與政府投資項目建設。為貫徹落實國務院決策部署，國家發(fā)展改革委、財政部分別出臺了一系列政府與社會資本合作（PPP）模式的指導意見或管理辦法，政府與社會資本合作（PPP）模式得到了快速發(fā)展。但在實際工作中我們發(fā)現(xiàn)，推進政府與社會資本合作（PPP）模式雖然已有了基本的系統(tǒng)框架，仍存在諸多問題和矛盾，為此我們進行了專題研究，并提出了一些有針對性的對策和建議。

一、PPP模式的基本情況

（一）PPP模式的概念及基本思路

政府與社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。利益共享、風險共擔是政府與社會資本合作（PPP）模式的核心，政府部門不僅能夠有效利用社會資本進行項目建設和運作，還能帶動社會資本和國有資本之間進行高效競爭，從而提高公共服務產(chǎn)品和準公共服務產(chǎn)品的效率和質(zhì)量，政府和社會資本借此實現(xiàn)雙贏。

（二）PPP模式的優(yōu)勢

一是有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道。二是有利于提高投資效率和運營效率，增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力。三是有利于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。四是有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。五是有利于優(yōu)化投資結(jié)構，盤活存量社會資本，促進固定資產(chǎn)投資平穩(wěn)較快增長。綜合以上五方面優(yōu)勢，加快推進政府與社會資本合作（PPP）模式，既可以充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又能夠更好地發(fā)揮政府作用，是推動銅川市基礎設施和社會事業(yè)項目投資建設領域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。同時，還可以一方面逐步化解現(xiàn)有地方政府性債務，另一方面移植未來地方政府將會產(chǎn)生的新債務，從而成為融資新途徑。

（三）加快推進PPP模式的重要意義

銅川作為西部欠發(fā)達城市和資源枯竭型城市，目前，正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅期和“四個銅川”建設的起步期，在城市基礎設施、公共服務等諸多領域的投資建設任務十分繁重，項目融資難問題已成為制約發(fā)展的巨大瓶頸。同時，銅川市還處于新型城鎮(zhèn)化建設的加速期，城鎮(zhèn)化將會使城鎮(zhèn)人口快速增加，相應地必然對城市各項基礎設施和公共服務設施提出更高要求，而這些公益性設施的建設需要投入巨大的資金，如公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、文化體育等?；A設施屬于公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，長期以來都由政府提供，具有建設周期長、成本高、收益慢等特點，同時，政府作為唯一投資主體，還要承擔巨大的財政壓力和風險。在轉(zhuǎn)型發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設的雙重壓力下，單純依靠政府直接投資和金融信貸支持已難以滿足發(fā)展的需要，相應地還會導致政府性債務膨脹，也不利于公共服務供給側(cè)結(jié)構性改革?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確提出地方政府融資的兩個新方向，一個是自發(fā)自還的地方債，另一個就是政府和社會資本合作（PPP）模式。因此，加快推進政府與社會資本合作（PPP）模式，引入社會資本投資基礎設施建設，實現(xiàn)投資主體多元化是破解新常態(tài)下基礎設施和社會事業(yè)項目融資瓶頸問題，提高公共產(chǎn)品和服務供給能力和效率的有效路徑。

（四）PPP模式的相關政策

目前，我國PPP模式主要是以發(fā)展改革部門推動的特許經(jīng)營型PPP模式，以及財政部門推動的政府采購型PPP模式兩種形式發(fā)展的，尚沒有統(tǒng)籌兩種PPP模式協(xié)調(diào)推進的頂層政策制度設計。一是特許經(jīng)營型PPP模式。國家發(fā)展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）及《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，從項目適用范圍、部門聯(lián)審機制、合作伙伴選擇、規(guī)范價格管理、開展績效評價、做好示范推進等方面，提出具體要求。二是政府采購型PPP模式。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）以及《關于政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號），從項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等方面提出具體要求。同時，陜西省為加快推進政府與社會資本合作，省政府辦公廳印發(fā)了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（陜政辦發(fā)〔2015〕81號），明確了PPP項目范圍、適用模式、政策措施以及操作程序等。

二、傳統(tǒng)政府投融資體制的弊端

（一）權責利不相匹配，項目單位融資積極性不高

在傳統(tǒng)政府投融資體制中，項目建設資金主要由發(fā)展改革或財政部門負責爭取或籌措，項目單位只負責投資建設。項目單位一般在資金落實后才會開工建設，并且當資金緊缺時，不是積極拓寬融資渠道去籌資，而是暫停施工，等靠要思想嚴重。傳統(tǒng)投融資體制既不利于提高項目單位的融資積極性，更不利于提高資金的使用效率。

（二）完全依靠政府投資，財政負擔過重

要實現(xiàn)資源型城市轉(zhuǎn)型以及新型城鎮(zhèn)化建設目標，銅川在城市基礎設施、公用事業(yè)以及社會事業(yè)等方面的投資需求還很大，遠超出市財力的承受范圍，但傳統(tǒng)的融資模式對財政依存度過高，項目建設大部分依靠財政直接投入或融資擔保來籌措資金，勢必加重財政負擔，加大財政風險。

（三）投融資平臺管理落后，不利于再融資

目前，銅川市市縣兩級投融資平臺公司雖有多家，但仍缺乏規(guī)范高效的主力融資平臺，存在的問題主要有以下幾點：一是未嚴格按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運行，管理模式滯后。二是法人治理結(jié)構不完善，企業(yè)缺乏投資風險控制機制，投資效率不高。三是缺乏現(xiàn)代經(jīng)營管理理念，經(jīng)營效益不佳，發(fā)展后勁不足。四是缺乏有效的償債機制，普遍存在借款人、用款人、還款人不一致的問題，增加了平臺再融資的難度。

（四）創(chuàng)新型投融資機制發(fā)展滯后，融資渠道不暢

受傳統(tǒng)政府投融資機制的思維慣性影響，銅川在項目建設過程中對新型金融工具的使用不足，沒有充分用足、用好、用活金融政策。并且在多層次資本市場和債券市場的投融資發(fā)展也相對滯后，雖然政府大力支持該類融資途徑，但受投融資管理體制和資本市場等方面的約束和限制，致使該類融資短期內(nèi)難有較大突破。

（五）完全由政府主導，不能充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用

政府部門一般是根據(jù)既定規(guī)劃或計劃實施項目建設的，而在新形勢下，推進基礎設施、社會事業(yè)等項目建設，必須堅持“市場主導、政府引導”的原則，對于可以完全市場化或準市場化的公共產(chǎn)品和服務，如果繼續(xù)由政府主導而不引入市場機制，勢必導致市場主導地位的缺失，也很難實現(xiàn)效率的最大化和質(zhì)量的最優(yōu)化。

三、銅川市PPP模式推進情況

（一）健全了推進機制，強化了組織領導

4月22日，銅川市政府辦以銅政辦發(fā)〔2016〕17號印發(fā)了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的通知》，明確了市級PPP推廣的主要任務、篩選程序、合同管理、績效評價和保障措施等，建立了全市PPP聯(lián)席會議制度，基本實現(xiàn)了“組建一個工作機制，設立一個專門機構，搭建一個制度框架，推出一批示范項目”的四個一目標，為全市PPP推廣提供了組織保障。市財政局制定出臺了《PPP項目內(nèi)部工作職責及操作流程》，為PPP項目推進提供了有力保障。

（二）建立了項目庫，取得了一定成效

銅川市不斷加大PPP模式推廣和PPP項目推介力度，市發(fā)展改革委及時建立了市級PPP項目儲備庫，入庫項目共17個，估算總投資108億元。其中南市區(qū)集中供熱、錦繡公園等5個項目已入選省級PPP項目庫，2個項目入選國家PPP項目庫。為擴大PPP項目推介面，市發(fā)展改革委在委門戶網(wǎng)站開辟了PPP項目庫專欄，對入庫PPP項目單行材料進行動態(tài)公示。市財政局聘請PPP專業(yè)機構指導項目單位進行項目識別、項目準備等工作。同時，在財政系統(tǒng)組織的全國第二批PPP示范項目中，陜西省共有5個項目入選，其中銅川市項目占3個，被評為全省PPP工作先進地市。目前，市老年服務中心等3個項目已完成項目采購。

（三）征集了專業(yè)力量，提高了項目質(zhì)量

為解決PPP項目咨詢機構良莠不齊問題，提升PPP項目咨詢專業(yè)化水平，銅川市在全國范圍內(nèi)公開征集了一批PPP專業(yè)咨詢服務機構，為PPP項目各階段提供全程服務。目前，已確定了上海濟邦等10家綜合服務類機構，錦天城等3家律師事務所，普華永道等3家會計師事務所，以及國眾聯(lián)等3家資產(chǎn)評估公司，并在第一時間在市政府門戶網(wǎng)站、銅川日報、市財政局門戶網(wǎng)站等媒體和網(wǎng)站進行了公告。

（四）加強了宣傳培訓，提高了政策水平

為了讓全市上下干部職工充分認識和學習PPP模式相關政策法規(guī)，使得在具體項目策劃和推進過程中能夠得心應手，銅川市財政局組織編印了《政府與社會資本合作模式政策法規(guī)匯編》、《政府和社會資本合作模式領導講話及政策解讀》，以及《政府和社會資本合作項目實例選編與實操》，向廣大干部職工進行了發(fā)放。同時，聘請國內(nèi)知名PPP咨詢專家為參與PPP項目推進的一線干部進行集中培訓，大大提高了一線干部職工的PPP政策理論水平。為擴大PPP模式宣傳面，銅川日報開設了每月一期的PPP專版，收效良好。

四、PPP模式推進中存在的問題

（一）推進主體職責劃分不清

目前，我國PPP模式?jīng)]有頂層制度設計，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策措施，推進主體職責劃分不清，導致發(fā)展改革和財政部門只能分別按照本系統(tǒng)上級部門的指導和要求開展工作。例如：兩部門分別建立了項目儲備庫，但入庫項目存在類別劃分不清，數(shù)量較少，且出現(xiàn)相互重疊現(xiàn)象，不利于分類推進和上報爭取政策性資金支持等。

（二）現(xiàn)有PPP政策指導性不強

在推進PPP模式過程中，存在政出多門，各職能部門之間缺乏協(xié)調(diào)，使得地方政府及PPP項目實施機構無所適從，一方面有損政府公信力，另一方面重復指導和管理也造成管理低效和浪費，嚴重制約了PPP模式的推進和應用。

（三）PPP項目配套政策不健全

由于公用事業(yè)收費定價實行政府指導價或政府定價，公用事業(yè)項目用地不能劃撥給私營企業(yè)，私營企業(yè)向政策性金融機構融資存在制度壁壘等問題突出。要加快推進PPP模式，就必須進一步健全相關配套政策，消除社會資本對PPP項目的猶豫和觀望。

（四）PPP項目監(jiān)管責任未落實

PPP項目主要包括立項、特許經(jīng)營者招標時的準入監(jiān)管，以及項目建設運營時期的績效監(jiān)管。目前，PPP項目兩項監(jiān)管責任尚未落實，不能保證項目實現(xiàn)真正的物有所值，以及解決市場失靈和群眾利益保護等。

五、推進PPP模式的對策建議

（一）協(xié)同推進發(fā)展

目前，銅川市基礎設施建設任務十分繁重，既需要推廣政府采購類PPP模式，也要大力發(fā)展特許經(jīng)營類PPP模式。建議明確由發(fā)展改革部門主導建立特許經(jīng)營類PPP制度體系，財政部門主導建立政府采購類PPP制度體系，并按照協(xié)同推進的原則，明確發(fā)展改革部門和財政部門推進PPP項目的職責和分工，理清基本概念和項目范圍，加強協(xié)調(diào)配合，并形成制衡機制，共同推進銅川市PPP發(fā)展。

（二）轉(zhuǎn)變投資模式

對于新建或改擴建基礎設施或公用事業(yè)項目，建議先行通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營。經(jīng)過市場實踐后確因客觀條件限制無法實現(xiàn)PPP合作的，再行考慮申請政府財政資金建設。

（三）盤活存量資產(chǎn)

對于已建成基礎設施或公用事業(yè)項目，建議積極探尋植入PPP模式，引入社會資本，通過項目租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等方式對原項目進行升級改造或合作經(jīng)營，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，緩解財政壓力。

（四）嚴格建設程序

建議進一步明確PPP項目必須嚴格履行項目基本建成程序，發(fā)展改革部門應從發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入等角度對項目進行審查管理。對于特許經(jīng)營項目，物價部門還應強化進行使用者付費機制審查。對于政府購買服務或財政補貼特許經(jīng)營項目，財政部門還應強化財政資金投入的專項審查。

（五）落實配套政策

建議盡快完善PPP項目所涉及的財政、金融、用地、定價、資源配置等各項配套政策，確保PPP項目能夠優(yōu)先獲得財政、金融、用地的等方面的保障和支持。

（六）建立評估制度

建議盡快建立PPP項目專業(yè)評估論證制度，聘請相關專家組建PPP項目專家委員會，在做好單個項目財政承受能力論證和物有所值評價的基礎上，進一步強化項目可行性研究，并統(tǒng)籌全市總體發(fā)展規(guī)劃和總體財政承受能力，對項目進行比選論證。

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（王延武，1967年生，陜西合陽人，銅川市發(fā)展改革委黨工委副書記。張大偉，1979年生，陜西富平人，銅川市發(fā)展改革委投資項目科科長。趙鑫，1987年生，陜西銅川人，銅川市發(fā)展改革委投資項目科）