構(gòu)筑低碳發(fā)展的城市空間布局

薛峰

鎮(zhèn)江作為中國東部沿海地區(qū)城市之一，近年來在低碳城市建設(shè)上積極探索、大膽實踐，謀劃并組織實施了空間格局優(yōu)化、低碳能力建設(shè)、低碳產(chǎn)業(yè)培育、低碳生產(chǎn)模式、碳匯建設(shè)、低碳能源、低碳交通、低碳建筑、低碳生活等“低碳九大行動”，取得了明顯的成效。2012年，鎮(zhèn)江入選國家低碳試點城市；2014年，習(xí)近平總書記親臨鎮(zhèn)江視察，對全市生態(tài)文明和低碳城市建設(shè)工作給予充分肯定；2015年，鎮(zhèn)江作為中國低碳發(fā)展的典型城市應(yīng)邀參加聯(lián)合國巴黎氣候會議，并作為唯一的城市代表舉辦了城市中國角活動，全面推介“鎮(zhèn)江經(jīng)驗”。

在探索“低碳發(fā)展之路”的過程中，我們深刻認(rèn)識到，低碳發(fā)展沒有統(tǒng)一路徑可循，必須因地制宜，因“時”施策。與發(fā)達國家不同的是，現(xiàn)階段我國總體上仍處于工業(yè)化中后期和城市化的加速發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次處于產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中低端，空間布局相對分散，資源能源利用效率不高，“生產(chǎn)環(huán)節(jié)”仍然是碳排放的主要領(lǐng)域。因此，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，推進產(chǎn)業(yè)集中集約集聚發(fā)展，從源頭上管控碳排放，成為鎮(zhèn)江低碳發(fā)展的首要課題。

一、前瞻謀劃，科學(xué)設(shè)計，以規(guī)劃引領(lǐng)低碳發(fā)展的空間布局

遵循低碳發(fā)展理念，我們按照“經(jīng)濟布局更加集中，資源利用更加高效，生態(tài)系統(tǒng)更加穩(wěn)定，開發(fā)秩序更加規(guī)范”的要求，我們在全省率先編制了《主體功能區(qū)規(guī)劃》，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單元，劃分出優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、適度開發(fā)和生態(tài)平衡四類區(qū)域。并提出到2020年，建設(shè)空間控制在28%以內(nèi)、生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間70%以上，形成人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的低碳發(fā)展空間格局。為了把《主體功能區(qū)規(guī)劃》落到實處，徹底改變“村村點火，處處冒煙”的粗放發(fā)展格局，我們在深入調(diào)研、充分論證的基礎(chǔ)上，按照明確園區(qū)面積、明確四至邊界、明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)品、明確發(fā)展目標(biāo)、明確推進機制等“五個明確”的要求，強力推進產(chǎn)業(yè)集中集聚集約“三集”發(fā)展。通過規(guī)劃引領(lǐng)、政策扶持、市場化運作等，打造形成了80個先進制造業(yè)特色園區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。2013年以來，80個園區(qū)主要指標(biāo)均超過全市平均水平，三類園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集中度每年都分別提高2.5—3.0個百分點以上。在企業(yè)向園區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)向高端集聚的過程中，實現(xiàn)了資源能源高效利用、產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展的目標(biāo)。

二、嚴(yán)格管控，差別扶持，以政策推動低碳發(fā)展的空間布局

為了推動《主體功能區(qū)規(guī)劃》落地，市政府出臺實施了《主體功能區(qū)制度實施意見》，明確了產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)境準(zhǔn)入、規(guī)劃引導(dǎo)、財政支持、土地管理、分類考核等6個配套政策，通過“嚴(yán)管+扶持”的方式，推動低碳發(fā)展空間布局落到實處。具體表現(xiàn)在“三嚴(yán)一補”：

“三嚴(yán)”——一是嚴(yán)規(guī)劃管控。強化主體功能區(qū)規(guī)劃的上位規(guī)劃地位，其他各類規(guī)劃必須服從主體功能區(qū)規(guī)劃。在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，圍繞共同遵循的戰(zhàn)略思路與目標(biāo)愿景，實施“多規(guī)合一”，形成主體功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)空間布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等總體與專項、遠期和近期規(guī)劃組成的主次分明、有機銜接的規(guī)劃體系。二是嚴(yán)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入。制定了四類區(qū)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入指導(dǎo)目錄，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展鼓勵清單和負(fù)面清單。成立產(chǎn)業(yè)項目評估委員會（主要是產(chǎn)業(yè)政策、碳排放和節(jié)能量的評估），對重大項目逐一評審，對列入負(fù)面清單的項目，投資管理部門不予審批，國土資源部門不予供地，規(guī)劃部門不予辦理規(guī)劃手續(xù)，金融機構(gòu)不予提供金融支持。三是嚴(yán)土地開發(fā)。重點開發(fā)區(qū)域、適度開發(fā)區(qū)域控制在30%和15%以內(nèi)，生態(tài)平衡區(qū)域嚴(yán)控各類土地開發(fā)。

“一補”——強化生態(tài)補償。集中市級年新增財力的10%、轄市區(qū)年新增財力的5%，并積極爭取國家和省相關(guān)專項補助資金，設(shè)立主體功能區(qū)生態(tài)補償“資金池”。重點支持適度開發(fā)區(qū)域、生態(tài)平衡區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和民生工程建設(shè)，保障基本公共服務(wù)供給。

三、健全體制，創(chuàng)新技術(shù)，以機制保障低碳發(fā)展的空間布局

強化組織保障。我們成立了以市委書記為第一組長，市長為組長的低碳城市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。實行月度督查、季度調(diào)度、年終考核等工作制度，層層傳遞壓力、落實責(zé)任，確保低碳城市建設(shè)每月有進展，每季有突破，年底有成效。

強化技術(shù)保障。整合國土、環(huán)境、資源、產(chǎn)業(yè)、節(jié)能、減排、降碳等數(shù)據(jù)資源，在全國率先開發(fā)了低碳城市建設(shè)管理云平臺（簡稱“低碳云”）和生態(tài)文明建設(shè)管理與服務(wù)云平臺（簡稱“生態(tài)云”），對重點碳排放行業(yè)和企業(yè)、重點區(qū)域進行實時監(jiān)控、在線分析，實時掌握碳排放及能源使用狀態(tài)，讓“看不見摸不著”的碳實現(xiàn)可觀、可感、可監(jiān)測和可考核，通過智能化的數(shù)據(jù)整合和分析有效調(diào)控政府作為、干預(yù)企業(yè)行為、引導(dǎo)群眾生活，切實將低碳發(fā)展理念滲透到生產(chǎn)生活的方方面面。

強化考核保障。構(gòu)建綠色政績考核體系，市對轄市區(qū)的績效考核指標(biāo)中，增加“三集”園區(qū)產(chǎn)值收入占比、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)收入占比、落后產(chǎn)能淘汰率、空氣質(zhì)量、城鎮(zhèn)綠化覆蓋率等生態(tài)指標(biāo)，加大服務(wù)業(yè)、單位GDP能耗、污染排放等指標(biāo)權(quán)重。探索分類考核機制，按照主體功能區(qū)規(guī)劃，對鎮(zhèn)（街道）實施差別化考核，推動形成區(qū)域特色和競爭優(yōu)勢。通過科學(xué)設(shè)定評價內(nèi)容，逐級建立評價指標(biāo)，著重突出綠色GDP、低碳GDP概念，牢固樹立起低碳發(fā)展的鮮明導(dǎo)向。

（作者為江蘇省鎮(zhèn)江市發(fā)展改革委主任）