我國土地財政轉(zhuǎn)型研究

吳瓊

摘要：隨著我國經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化順利推進，由土地及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來的收入占地方財政收入的比重越來越高，一方面土地財政為我國經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)帶來了充裕的資金，但同樣加劇了我國耕地面積的縮減，以及土地粗放經(jīng)濟的發(fā)展，土地交易中的尋租腐敗問題嚴重。土地財政轉(zhuǎn)型的路徑是土地出讓金收入改革；土地保有環(huán)節(jié)，改革房地產(chǎn)相關(guān)稅收；完善政府官員考核機制。

關(guān)鍵詞：土地財政；土地出讓金；尋租；城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）05-0082-03

Abstract： With the development of China's economy， the smooth progress of urbanization， land and related industries accounted for the proportion of revenue accounted for the proportion of local financial revenue is higher and higher.On the one hand， the land finance brings abundant funds for the economic development of our country and the economic construction. But it also increases the size of the arable land in China.As well as the extensive development of land economy， land transactions in the rent-seeking corruption problem is serious.Local governments are increasingly dependent on land revenue，at the same time， the internal structure of land finance is not balanced as well. Therefore， analyzing them in view of the current situation of land finance and the problems existing， so as to explore the countermeasures of land financial transformation.

Key words：Land finance； land leasing； Rent seeking； Urbanization

一、研究背景及意義

2010年我國土地出讓金為2.9萬億，2011年，我國對房地產(chǎn)市場進行了嚴格調(diào)控，但土地出讓金依然高達1.86萬億，同比減少13%，雖比2010年略有下降，但足以說明土地出讓為地方財政帶來的巨大收益。此外，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，不少地方政府的財政收入中土地出讓金占據(jù)相當大的比重，有的甚至超過了地方政府財政收入的半數(shù)以上。

地方政府過度倚重土地財政模式發(fā)展經(jīng)濟是造成地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向“房地產(chǎn)業(yè)化”的重要原因，地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不合理在一定程度上打亂了房地產(chǎn)市場的有序發(fā)展，制約了地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化，地方政府如何擺脫對土地財政的依賴，改變自身的行為模式，轉(zhuǎn)變自身職能，為房地產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，是當前中國經(jīng)濟發(fā)展急需解決的問題之一。

“土地財政”這一突出問題在各級地方政府政府普遍存在，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展、中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，中國經(jīng)濟發(fā)展已由高速發(fā)展向中高速發(fā)展轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟發(fā)展方式由要素驅(qū)動、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。因此，傳統(tǒng)的依靠土地賺取財政收入的方式已不能適應(yīng)當前的經(jīng)濟發(fā)展形勢，土地財政的轉(zhuǎn)型勢在必行。

二、土地財政的構(gòu)成、現(xiàn)狀及存在的問題

（一）土地財政的構(gòu)成

土地財政是指地方政府通過出讓土地使用權(quán)所取得的財政收入，并且自從分稅制以來，土地財政收入成為地方財政收入的重要組成部分。從廣義范圍來說，可將土地財政分為三部分內(nèi)容：土地抵押融資收入、土地非稅收收入以及土地稅收收入。土地抵押融資準確來說是土地使用權(quán)抵押融資，是政府以直接分配的方式將土地分配給特定的項目與各種用途，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及民生項目建設(shè)等。土地非稅收收入包括土地出讓金、土地租金及與土地相關(guān)的其他收入。土地稅收收入從稅收性質(zhì)方面將其分為直接稅收收入與間接稅收收入，是法律賦予政府無償、強制性取得的收入。

（二）土地財政的發(fā)展現(xiàn)狀

1.土地出讓金收入

土地出讓金收入是土地資產(chǎn)收益的其中一種，具有國有資產(chǎn)收益性質(zhì)。在1994年分稅制改革之后，土地出讓金被劃歸到地方，由于土地出讓金的收益高、自主性強等特點，且隨著房地產(chǎn)市場的持續(xù)升溫及城鎮(zhèn)化腳步的加快，土地出讓金逐漸在地方財政中占據(jù)重要地位。

圖表1-2反映了2001-2013年間土地出讓金收入與地方財政收入以及土地出讓金在地方財政收入中所占的比重，圖表1-3則反映了1993-2013年間，土地出讓金的變化情況以及在政府財政收入中所占的比重?？梢钥闯?，土地出讓金基本上是呈逐年上升的態(tài)勢，據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份關(guān)于土地出讓金的研究報告顯示，土地直接稅收和出讓土地帶來的間接稅收在部分地方政府的預(yù)算內(nèi)收入占到40%以上，而土地出讓收入占到地方預(yù)算收入的一半以上。土地出讓制度的建立伊始，并不是馬上在全國鋪開，只是在個別城市進行試點并且試點城市有償出讓的土地規(guī)模也較小，因此土地財政收入的規(guī)模并不大。從圖1-3的數(shù)據(jù)可以看出1993年至2000年之間，土地出讓收入年增長不足6%；但從2001年開始至2004年全國土地出讓收入開始持續(xù)增長，2003年全國土地出讓收入達到了5421.31億元；在2005年，國家為抑制房地產(chǎn)投資過熱實行收緊地根的政策，使土地出讓收入暫時出現(xiàn)小幅的下降；在之后兩年，土地出讓收入開始了大幅反彈，2007年達到了1.2萬億元；2008年受金融危機影響，土地出讓金收入減至不到一萬億元；2009年全球經(jīng)濟復(fù)蘇，土地出讓收入創(chuàng)歷史新高，達到了1.59萬億；最近三年，從2010年開始，土地出讓收益增長迅速，到2011年達到了3.15萬億。2012年，受房地產(chǎn)調(diào)控、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)改變、房地產(chǎn)市場降溫、住宅用地減少等因素的影響，土地出讓收入為2.69萬億。

2.與土地相關(guān)的稅收收入

目前，與土地相關(guān)的直接稅種中，有許多稅種在地方政府財政收入中占據(jù)重要地位，同時對優(yōu)化配置土地資源、公平公正分配社會財富和促進社會平等等方面具有促進作用。其中土地增值稅、契稅、房產(chǎn)稅和土地使用稅等都是地方稅收入的主要構(gòu)成部分。從圖1-4給出了我國1999-2012年中相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，我國土地直接稅收收入占地方財政收入的比重逐年上升，土地直接稅收收入占地方本級公共財政收入的比重，可以看出1999年“五稅”占比為6.8%，而到2012年占比達到16.6%，增長近十個百分比，其中受房地產(chǎn)市場的影響，土地增值稅的年均增長率最高，達到50%以上，遠遠超過了其他直接稅種，然后依次是契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅，14年間的年均增長率分別達到34.9%、28.8%、28.5%、16.7%。

（三）土地財政存在的問題

1.土地財政收入具有相對不穩(wěn)定性

目前，地方政府過度依賴土地財政收入，從圖1-2反映的情況看土地出讓金占地方財政收入的比重很大，而過度依賴土地出讓金極易造成土地粗放利用和閑置問題，不利于土地高效利用。地方政府通過收繳土地出讓金在短期內(nèi)可以獲得發(fā)展資金，但土地資源具有稀缺性和有限性的特點，因此決定了地方對土地財政的依賴不可能長遠，受宏觀經(jīng)濟形勢的影響，全球經(jīng)濟處于不穩(wěn)定階段，如果土地使用權(quán)出讓收入規(guī)模獨大會使地方財政收入產(chǎn)生依賴性，因此土地出讓收入也具有相對不穩(wěn)定性。

2.土地財政造成土地資源浪費

土地資源過度消耗，在現(xiàn)有土地財政模式下，由于缺乏有效的土地批租監(jiān)管制度，地方政府為追求效益最大化，增加地方財政收入，往往缺乏對城市發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃，最大限度地出讓土地使用權(quán)，違規(guī)建設(shè)嚴重，嚴重浪費土地資源。

3. “以地生財”導(dǎo)致杠桿融資導(dǎo)致地方債務(wù)增加

土地財政，杠桿融資導(dǎo)致地方債務(wù)壓力增加。由于地方政府為追求績效，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盲目推進城鎮(zhèn)化，大量賣地，大搞房地產(chǎn)項目極易造成經(jīng)濟過熱現(xiàn)象，經(jīng)濟過熱尤其是房地產(chǎn)帶來的經(jīng)濟效益過熱容易形成房產(chǎn)泡沫。

4.土地財政是造成房價攀升的重要因素

土地出讓收入在地方財政收入中所占的比例節(jié)節(jié)攀升，增幅明顯超過地方稅收增長。盲目出賣土地易造成住宅用地要素價格攀升，地價推動房價趨勢明顯。

5.尋租行為易滋生腐敗

易造成尋租，滋生腐敗?；谕恋刎斦杖胧堑胤截斦杖氲闹匾M成部分，在利益動機的驅(qū)使下，極易造成地方政府在土地征收與供給方面出現(xiàn)違法違規(guī)行為。在加快推進城鎮(zhèn)化進程中，通過“圈地”行為不斷抬高土地價格，在招拍土地過程中，由于尋租行為，可能會出現(xiàn)“官商結(jié)合”的尋租行為，地方政府官員利用職務(wù)之便使土地拍買方拿到低價土地，政府官員從中抽取價差，造成腐敗行為。

三、我國土地財政轉(zhuǎn)型的必要性分析

在城鎮(zhèn)化進程中，我國的土地財政導(dǎo)致城市土地的粗放利用，大量耕地被侵占，一方面不僅威脅了我國糧食安全，另一方面破壞了自然生態(tài)環(huán)境。從侵占耕地土地方面來說，大量的耕地被征用做城市建設(shè)用地，導(dǎo)致失地農(nóng)民越來越多，而耕地占用費是一次性補償且數(shù)額較少，農(nóng)民失去了獲得土地增值收益的權(quán)利，失去主要的生活來源，福利水平明顯下降。

土地杠桿融資模式風(fēng)險較大，地方政府依托各類政府融資平臺以土地做抵押從銀行獲取巨額的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，這在一定程度上是以政府信譽做保障，如果經(jīng)濟形勢好，政府運行良好，通過出讓土地可以獲得較大的土地出讓收入，一旦經(jīng)濟運行放緩，最先危及到的就是房地產(chǎn)市場，房地產(chǎn)市場不景氣就會造成土地收入的下滑，從而會加大地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

“土地財政”是我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，其產(chǎn)生與存在具有一定合理性與必然性。但隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及市場化的深化改革，若不能及時解決地方財政過于依賴土地出讓收入、土地稅收收入比重過低以及土地稅收結(jié)構(gòu)不合理的問題，地方財政必會陷入經(jīng)濟危機中。我國必然要通過“土地財政”轉(zhuǎn)型，讓地方政府擺脫對土地資產(chǎn)收益的依賴，增強地方財政的穩(wěn)定性，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，推動我國房地產(chǎn)市場有序健康發(fā)展。

四、土地財政轉(zhuǎn)型路徑建議

（一）土地出讓金收入改革

優(yōu)化收入來源結(jié)構(gòu)。我國的稅收收入長期不合理，除了營業(yè)稅外，多種稅種的稅基較窄，稅源分散，土地出讓金占主要部分，因此我們應(yīng)由“土地出讓金為主”向“稅費并重”進而向“稅收為主”模式逐漸過渡。由一次性支持的土地出讓金收入為主向可持續(xù)的稅收收入為主轉(zhuǎn)變。因為存量土地資產(chǎn)數(shù)量大范圍廣，可以預(yù)期收入，便于納入政府財政預(yù)算規(guī)范化管理。

（二）土地保有環(huán)節(jié)，改革房地產(chǎn)相關(guān)稅收

1.稅基。由于我國城鎮(zhèn)農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)較為明顯，城鄉(xiāng)居民收入差距較大且農(nóng)村居民納稅意識薄弱，于近期可先免除農(nóng)村房地產(chǎn)財產(chǎn)稅的征稅，只對城鎮(zhèn)房地產(chǎn)征收，從長期來看，待到城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟，將房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收的征收對象設(shè)定為城鎮(zhèn)和農(nóng)村的存量房地產(chǎn)、增量房地產(chǎn)，若條件更為成熟，則經(jīng)營性房地產(chǎn)、居民自住房以及投資性房產(chǎn)應(yīng)該一同被劃入征稅范圍。

2.稅率。房地產(chǎn)保有稅的稅率原則上是在全國統(tǒng)一稅制下實施，但可根據(jù)實際情況采取不同地區(qū)不同類型不同用途房地產(chǎn)的差別比例稅率。賦予各地方政府一定稅權(quán)，根據(jù)本地區(qū)實際情況調(diào)整稅率，基于土地出讓金收入在土地財政收入中的地位，成為本文確定稅率時考察的重點。

（三）完善政府官員考核機制

政府官員機制的改革主要是由“經(jīng)濟建設(shè)偏好型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。自改革開放以來，我國一直強調(diào)以經(jīng)濟發(fā)展為中心，因此，國內(nèi)生產(chǎn)總值成為考核官員政績的重要指標，因此一些地方官員為升遷盲目追求GDP增長，影響經(jīng)濟健康有序發(fā)展。完善政府官員政績考核機制，促進政府職能向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，就必須弱化GDP指標考核，改為綜合指標衡量政府官員政績。建立以公共服務(wù)為主要方面的考核指標。

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[責任編輯：方 曉]