農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”的法律問題研究

張亞珊

[摘 要]農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”的探索和研究一直在不斷的深入，從概念的明晰到法律規(guī)定的逐步跟進(jìn)為“農(nóng)地入市”提供了理論支撐，從2015年全國(guó)范圍內(nèi)“農(nóng)地入市”的試點(diǎn)中，對(duì)實(shí)踐效果評(píng)析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)對(duì)比得失，找出共性。確定“入市”農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)歸屬完善登記制度；厘清“入市”農(nóng)地的用途做到“同地同價(jià)”；形成科學(xué)監(jiān)督機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，充分發(fā)揮農(nóng)民的自主能動(dòng)性，建立屬于農(nóng)村獨(dú)有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)，保護(hù)每個(gè)成員的司法救濟(jì)權(quán)；針對(duì)“入市”農(nóng)地建立全國(guó)統(tǒng)一的地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)，各地方結(jié)合實(shí)際選擇適用；對(duì)農(nóng)地入市的收益合理使用分配；最終形成較為完善的“農(nóng)地入市”配套制度，為農(nóng)村集體和個(gè)人能通過“農(nóng)地入市”實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)提供法律保障。

[關(guān)鍵詞]“農(nóng)地入市”；產(chǎn)權(quán)歸屬；科學(xué)監(jiān)督；法律制度

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）05 — 0073 — 02

引言

我國(guó)目前對(duì)“農(nóng)地入市”的法律問題討論反響很熱烈，隨著“農(nóng)地入市”規(guī)模的不斷擴(kuò)大，由此激化的矛盾也越來越突出，試點(diǎn)中出現(xiàn)的問題層出不窮，現(xiàn)有的制度已經(jīng)不能滿足“農(nóng)地入市”的發(fā)展需要，因而建立較為完善的“農(nóng)地入市”配套制度顯得尤為迫切。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”的概念和法律規(guī)定

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地的一種，其入市交易本質(zhì)上是建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，通過入市的方式，比如轉(zhuǎn)讓、出租、入股等，使農(nóng)村的土地資源得到優(yōu)化配置。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的基礎(chǔ)取決于國(guó)家政策的指導(dǎo)，最早出現(xiàn)在十八屆三中全會(huì)的決定中，首次肯定了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)在用益物權(quán)屬性上具有同等的地位。在2015年1月的試點(diǎn)工作意見中又明確提出了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的任務(wù)。即“完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。”同年2月通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（ 市、區(qū)） 行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，11月人大在《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中，也明確提出了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革的基本思路。國(guó)家對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革不斷的深入，在方向上也愈加清晰，但是要將改革的政策命題轉(zhuǎn)化為具有可操作性的法律制度，為改革的可持續(xù)發(fā)展提供法律支撐，使改革達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，仍然需要不斷的探索，慢慢的積累循序漸進(jìn)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”的效果評(píng)析

各省市的積極探索實(shí)踐表明，如果完全突破現(xiàn)行法律的規(guī)定和相關(guān)程序，則會(huì)產(chǎn)生出更多的社會(huì)問題，因而不管是依法流轉(zhuǎn)還是自發(fā)流轉(zhuǎn)，不管是國(guó)家試點(diǎn)還是地下市場(chǎng)的出現(xiàn)，都會(huì)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定的影響，其中積極影響、成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，而失敗經(jīng)驗(yàn)值得思考。

（一）積極影響

首先是土地價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)，土地得以高效利用。一定程度上盤活了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的閑置資產(chǎn)，集體建設(shè)用地的使用效率得到了顯著提高；各地農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，在一定程度上減輕了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地需求緊張的局面， 減少了各種矛盾的發(fā)生。若我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)對(duì)土地的需求仍居高不下，長(zhǎng)期保持較高的走勢(shì)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，將通過合理優(yōu)化資源配置，最大程度的發(fā)揮土地的價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益；

其次是激活土地金融服務(wù)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第一，增加了村集體組織和農(nóng)民因土地獲得的直接收益；二是降低了在集體建設(shè)用地上建廠的企業(yè)成本，吸引了更多的企業(yè)投資建設(shè)，從而帶動(dòng)了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；三是間接的為當(dāng)?shù)氐拇迕裉峁┝烁嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)和選擇；四是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市，與現(xiàn)代金融業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，一方面離不開現(xiàn)代金融業(yè)的支持，另一方面也產(chǎn)生了各種金融服務(wù)的需求。

再者各個(gè)試點(diǎn)都是在政府的鼓勵(lì)和引領(lǐng)下進(jìn)行積極探索，打破了自發(fā)流轉(zhuǎn)這種地下市場(chǎng)的無序狀態(tài)，結(jié)合各地的實(shí)際情況出臺(tái)了行政法規(guī)與政府規(guī)章，從而有效地保護(hù)了耕地。

（二）存在的缺陷和問題

一是試點(diǎn)中各地關(guān)于集體建設(shè)用地的規(guī)定和做法差異較大，這不利于全國(guó)性集體建設(shè)用地市場(chǎng)的形成；二是試點(diǎn)過程中，并沒有實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)和國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)同地同權(quán)；三是試點(diǎn)地區(qū)的集體建設(shè)用地的所有人和使用權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)的政策延續(xù)性和不確定性存在質(zhì)疑，這也不利于長(zhǎng)期投資的形成；四是流轉(zhuǎn)過程中，部分地區(qū)違反了土地規(guī)劃和用途管制制度與國(guó)家的政策和法律規(guī)定相違背；五是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中執(zhí)法不嚴(yán)、缺乏監(jiān)督的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）原因分析

試點(diǎn)中產(chǎn)生的缺陷較多，主要有以下兩個(gè)方面的原因：一是缺乏全國(guó)性的綱領(lǐng)性法律規(guī)范，這是最主要的原因，雖然部分試點(diǎn)地區(qū)制定了地方性法律規(guī)范，但這些規(guī)范性文件的效力普遍偏低，缺乏普適性和權(quán)威性，此外，這些地方性規(guī)范的制定過程與現(xiàn)行法律法規(guī)的制定過程不同，缺乏深入調(diào)研與實(shí)際情況脫節(jié)，其科學(xué)性、合理性受到質(zhì)疑，各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)迥異的“農(nóng)地入市”規(guī)則也嚴(yán)重阻礙了全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成；二是相關(guān)配套制度的建設(shè)也沒有跟上，如失地農(nóng)民的生活保障制度、地價(jià)設(shè)立及管理制度、地籍登記制度等。

三、完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”的配套制度

在眾多土地法律制度相對(duì)比較完善的國(guó)家，其與土地法相關(guān)的配套制度也比較完善，涉及到多方面關(guān)系，而我國(guó)的土地制度及其配套制度的規(guī)定比較分散，形成系統(tǒng)、完備的土地法律體系仍需我們不斷的努力和探索。

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)，建立完善的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地登記制度

首先，要明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的存在基礎(chǔ)，即農(nóng)村集體的產(chǎn)權(quán)歸屬，明晰土地產(chǎn)權(quán)，建設(shè)各地方獨(dú)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。該組織一方面對(duì)外代表村民管理集體土地，由組織確定土地的實(shí)際占有人的權(quán)利義務(wù)，另一方面對(duì)內(nèi)由村民組建而成，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，最大限度發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。其次，加快農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地確權(quán)登記，一方面厘清土地的屬性，“人人有其地”，另一方面由國(guó)家授予權(quán)屬證明，“人人有其權(quán)”。

（二）改革土地用途管制法律制度，銜接好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)遵循用途管制的原則，分階段分層次的逐步推進(jìn)。首先要符合土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃，一套制度、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)共同適用；其次是嚴(yán)控審査報(bào)批程序，在掌握了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的實(shí)際用地需求的基礎(chǔ)上與當(dāng)?shù)氐木唧w的用地指標(biāo)相結(jié)合，及時(shí)調(diào)整方案做到具體問題具體分析。在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具體的實(shí)踐中統(tǒng)一適用格式文本，將土地的用途分類細(xì)化，約束雙方當(dāng)事人，促集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。與此同時(shí)參照國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)的成功經(jīng)驗(yàn)，使農(nóng)民真正做到同地、同權(quán)、同利。

（三）建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”的科學(xué)監(jiān)督機(jī)制

首先，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體地位，一定程度上減少行政部門的干預(yù)。通過建立村民聽證制度，一方面提高集體經(jīng)濟(jì)組織成員的參與度，另一方提高土地流轉(zhuǎn)過程中的透明度，減少地下市場(chǎng)的運(yùn)作空間和不平等交易的可能性，切實(shí)發(fā)揮村民的監(jiān)督作用。其次，規(guī)范集體所有權(quán)主體的組織形式和管理模式。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)包括三個(gè)組織機(jī)構(gòu)，即權(quán)力機(jī)構(gòu)、常規(guī)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督小組。第一，權(quán)力機(jī)構(gòu)。由集體組織成員全體構(gòu)成，通過成員大會(huì)選舉形成權(quán)力機(jī)構(gòu)，產(chǎn)生代表人員，根據(jù)土地的質(zhì)量、大小和不同用途，賦予村民不同的表決權(quán)，對(duì)外形成統(tǒng)一的決議。集體所有的土地，任何一項(xiàng)處分行為都應(yīng)當(dāng)提交成員大會(huì)進(jìn)行表決而后具有實(shí)際的法律效力。第二，常規(guī)機(jī)構(gòu)。主要是對(duì)集體的土地的日常監(jiān)管，保證土地流轉(zhuǎn)過程中不改變土地用途和土地的效能。第三，監(jiān)督小組。監(jiān)督小組的形式應(yīng)該多樣化，不是固定的由誰來監(jiān)督而是分時(shí)期由村民輪流監(jiān)督，相互監(jiān)督，但對(duì)自己監(jiān)督時(shí)期的土地流轉(zhuǎn)事項(xiàng)責(zé)任終身制。同時(shí)也可以向權(quán)力機(jī)構(gòu)遞交意見書或匿名信檢舉揭發(fā)不良現(xiàn)象或不公平事件，維護(hù)自身權(quán)益，最大程度上發(fā)揮監(jiān)督的作用和價(jià)值。

（四）健全農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”的利益分配機(jī)制

首先，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”根本目的在于增加農(nóng)民的實(shí)際收益，而收益的支配和使用應(yīng)通過集體經(jīng)濟(jì)組織民主決策程序比如成員大會(huì)表決來決定，與此同時(shí)相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)，部門也應(yīng)各司其職，明確管轄范圍和監(jiān)督職權(quán)，對(duì)收益管理和使用情況進(jìn)行有效的監(jiān)督，在遇到問題是避免出現(xiàn)“踢皮球”推諉現(xiàn)象，一定程度上防止侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。

其次，賦予集體每個(gè)成員司法救濟(jì)權(quán)。在一個(gè)追求民主法治的社會(huì)里，每個(gè)人的合法權(quán)益都是神圣不可侵犯的。當(dāng)我們的私權(quán)受到不法侵害，我們有權(quán)為自己辯護(hù)。人們不能因?yàn)樯贁?shù)人的利益而使多數(shù)人的利益受損，但同樣也不能為滿足多數(shù)人的利益，而使少數(shù)人的合法權(quán)益受到侵害。在民主決策的過程中，不可能保證每次的決策都具有高度的一致性，當(dāng)決定出現(xiàn)分歧或決定侵害到部分權(quán)利人的合法權(quán)益時(shí)，集體成員一方面可以與集體組織機(jī)構(gòu)協(xié)商，協(xié)商不成利益受損的成員可以依據(jù)現(xiàn)有法律，向人民法院起訴，維護(hù)其合法權(quán)益。

再次，國(guó)家理當(dāng)在把握全國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”的發(fā)展基礎(chǔ)上，建立基準(zhǔn)地價(jià)制度，為入市價(jià)格提供行政性指導(dǎo)。不同的建設(shè)用地應(yīng)有不同的級(jí)別，針對(duì)不同的級(jí)別又有與之相對(duì)應(yīng)的定價(jià)，應(yīng)盡快培養(yǎng)出具有專業(yè)技術(shù)和評(píng)估實(shí)踐的人員，對(duì)試點(diǎn)的效果和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，將試點(diǎn)地區(qū)定價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)予以匯合，早日形成量化的可實(shí)施的估價(jià)體系和相關(guān)機(jī)構(gòu)，從而保證農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在入市過程中實(shí)現(xiàn)增值收益的效益最大化。各地方再根據(jù)國(guó)家形成的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，與實(shí)際情況相結(jié)合，做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，從而避免了各地因定價(jià)的差異性而引發(fā)的不必要的糾紛。

最后，應(yīng)確保收益的合理使用。首先是對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的整理和前期開發(fā)、對(duì)原集體建設(shè)用地使用權(quán)人的補(bǔ)償以及對(duì)原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的補(bǔ)償?shù)龋黄浯问羌w經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行、管理、建設(shè)費(fèi)用及后續(xù)發(fā)展基金預(yù)留份額等；三是通過提高集體成員在醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、失業(yè)等方面的權(quán)益保護(hù)的水平和力度，保證當(dāng)?shù)氐钠毡樯鐣?huì)保障服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的安置和生活保障的監(jiān)管，做到實(shí)事求是，不偏不倚，促進(jìn)社會(huì)的公正、公平。四是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的分紅。由于各地情況千差萬別，具體分配方法、分配比例也應(yīng)有所不同，不適宜由法律作出統(tǒng)一規(guī)定，但法律應(yīng)作出原則性的規(guī)定指導(dǎo)，宏觀把握。對(duì)于土地開發(fā)整理、補(bǔ)償以及集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行成本部分，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，并確保賬面成本與實(shí)際成本的一致性；對(duì)于提留的后續(xù)發(fā)展基金，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作出比例上的限制；其余部分則應(yīng)在確保集體成員醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等方面基本保障的前提下，傾向于增加農(nóng)民的收入，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益。

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕