淺析城鎮(zhèn)供水項目的PPP模式應用

許與可

【摘 要】PPP模式的應用可以在一定程度上緩解當?shù)卣斦毫Γ瑒?chuàng)新政府與社會資本合作機制，使政府的職能在城鎮(zhèn)供水項目建設中發(fā)生合理轉變，從而確保我國城市供水項目建設的順利進行，使其為城市經(jīng)濟社會快速發(fā)展提供強有力的支撐和保障。

【關鍵詞】城市供水；PPP模式；項目建設

供水設施是現(xiàn)代城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎條件。雖然部分城市供水設施建設已經(jīng)比較完善，但是一些城市在供水項目的建設與管理上仍然存在資金緊缺問題，城市供水能力難以滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需求等。這種現(xiàn)狀，一方面制約了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展；另一方面也會對城鎮(zhèn)居民帶來飲水安全問題。為促進城鎮(zhèn)供水項目的健康快速發(fā)展，應用國家大力推廣的PPP模式，是一種值得推廣的投融資方式，該模式既能保障項目投資穩(wěn)定可靠，又能提高資金使用效率和增加有效供給。

一、城市供水項目應用PPP模式的可行性與必要性

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國逐步放寬了私營企業(yè)貸款政策，這為私營企業(yè)參與城鎮(zhèn)供水項目建設的資金供給提供了強有力的融資政策保障，可以吸引更多的私有企業(yè)參與到城鎮(zhèn)供水項目建設中，有效的解決城鎮(zhèn)供水項目建設中資金短缺的情況。

此外，政府部門針對城鎮(zhèn)供水項目建設中，私營企業(yè)的參加制定了一系列優(yōu)惠政策，為私營企業(yè)參加城鎮(zhèn)供水項目建設提供了強有力的政策保障，并且建立高效激勵機制，鼓勵私營企業(yè)在參與供水項目建設中進行技術創(chuàng)新，提升工作效率和工作質量。

供水項目是城鎮(zhèn)發(fā)展建設的基礎，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，基礎設施融資市場程度也會不斷提升，但通過調查不難發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)供水項目建設過程中使用的資金多數(shù)都來自財政撥款，由于財政部門資金有限，因此在城鎮(zhèn)供水項目的具體實施過程中經(jīng)常會出現(xiàn)財政資金短缺的情況，這對供水項目的建設來說十分不利。PPP融資模式在具體融資過程中由私營企業(yè)和政府雙方共同參與，在供水項目建設中，通過簽訂協(xié)議政府、私營企業(yè)在供水項目建設中的作用得到合理發(fā)揮，確保供水項目的建設、運營能正常順利的完成。由此可見，在城鎮(zhèn)供水項目建設中，適當?shù)囊隤PP融資模式，可以有效解決政府在供水項目建設、運營方面投入的不足的問題，同時又能整合、盤活社會存量資本，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益“多贏”。PPP模式外包類的三種模式如表1所示。

表1中的前兩種PPP模式并沒有涉及到項目的設計與建設階段，后者則未涉及到項目建設后期的運行管理階段，通過綜合分析可以發(fā)現(xiàn)，表1中的三種模式，項目的所有權都是屬于項目發(fā)起人。在城鎮(zhèn)供水工程的修建中，采用BT模式下，社會資本在項目招標階段介入項目，并未與政府形成實質上的合作。MC模式在城鎮(zhèn)供水項目建設中的應用經(jīng)常作為TOT的模式應用的過渡，一般合同期小于3年。O&M模式主要負責對項目的運行與維護，并不涉及用戶服務，因此，該模式的應用無法使社會資本運行的管理效果得到最大程度發(fā)揮。此外，供水工程項目是關乎民生的重要基礎設施，因此項目采用BBO或BOO私有化項目顯然與我國的國情相違背。因此，在對供水項目PPP模式的應用上，應當對特許經(jīng)營類模式進行重點考慮。

供水項目一般由水源地、輸水路線、渠道建設等結構共同組成，也有部分工程是在原有工程基礎上擴建而成的，工程以完成當?shù)鼐用竦纳钣盟娃r(nóng)業(yè)灌溉為主要目標，工程具有一定公益性，此外在工程的不同部分也有著各自的特色。在對項目進行具體分析，可以依據(jù)項目區(qū)分理論將項目劃分為非經(jīng)營、準經(jīng)營和經(jīng)營項目，并且在實際操作過程中，依據(jù)項目屬性確定項目的運作模式、效益歸屬等具體內(nèi)容。供水項目一般建設和運營維護投資偏高，建設投資回報周期長，可依據(jù)工程項目的需求，應用不同的PPP模式，確保城市供水項目建設的合理性。

以寧鄉(xiāng)縣東城區(qū)污水處理廠PPP項目為例，該項目位于寧鄉(xiāng)縣金洲新區(qū)工業(yè)集中區(qū)，當?shù)卣疄楸Ｗo湘江流域水體，填補經(jīng)開區(qū)西北部地區(qū)污水處理空白，特規(guī)劃此項目。該項目采用PPP（Public-Private-Partnership）的特許經(jīng)營方式，中標方賽恩斯環(huán)保公司與金洲新區(qū)下屬的長沙金洲新城開發(fā)建設投資有限公司（以下簡稱城投公司）依法注冊成立合資項目公司，由城投公司負責出資辦理建設用地國土權證至合資公司名下，并以項目前期費用約5400萬元及建設用地參股，占45%股權，賽恩斯環(huán)保公司負責出資對項目進行建設及設備采購，所投建設及設備采購資金，占55%股權；合資公司的股東會由中標方出任企業(yè)法人，開發(fā)公司派駐合資公司股東成員。

雙方以PPP方式成立的合資公司，負責融資投資、建設、運營維護寧鄉(xiāng)縣東城區(qū)污水處理廠，賽恩斯環(huán)保公司有權依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議的有關約定獲收取污水處理服務費用，污水處理收入通過污水處理量乘上協(xié)議約定價格計算，價格調整方式和時間段也在協(xié)議內(nèi)。當實際污水處理量低于保證最低量時，公司按協(xié)議保證最低量向政府收取費用，當實際污水處理量大于保證最低量時，公司則按實際處理量收取費用，同時污水處理有最低保證單價，以保證項目有利可圖。雙方按各自職責及所占股份比例風險共擔、利益共享，并在特許經(jīng)營期30年期滿后無償移交包括污水處理項目設施的所有權利和利益、在用的各類管理章程和運營資料、土地使用權及與項目場地有關的其他權利以及中標方在財務狀況上體現(xiàn)的一切財產(chǎn)給發(fā)城投公司。協(xié)議約定污水處理項目場地在移交日不能存在任何環(huán)境問題和環(huán)境遺留問題。

城鎮(zhèn)供水項目在建設過程中所采用的PPP模式對于項目的建設以及城市的發(fā)展都有著重要影響。需要注意的是，TOT、BOT、ROT三種不同模式的資產(chǎn)的所有權都歸政府所有，私有企業(yè)只具有項目的經(jīng)營權。BOOT模式則允許私有企業(yè)在特許經(jīng)營許可期限內(nèi)，擁有資產(chǎn)所有權，該模式在具體應用過程中必須要謹慎。供水項目工程施工中，不同區(qū)域采用不同的PPP模式時，在項目分析與建設中，應當依據(jù)結構上的不同，采取不同的方式進行建設，在應用過程中政府相關主管部門應堅持統(tǒng)籌兼顧，積極組織協(xié)調，確保選用的PPP模式不會對水利項目的運行和建設造成不良影響。

二、城鎮(zhèn)供水項目運用PPP模式的保障措施

在城鎮(zhèn)供水項目施工中選擇合適的PPP模式后，應建立健全激勵與約束相結合的風險分擔和利益補償機制，確保社會資本回報合理、項目可持續(xù)經(jīng)營，明確風險責任，規(guī)范項目實施過程，積極穩(wěn)妥推進項目建設。主要有以下幾個方面：

規(guī)劃權威。1.在預期財力的保障下，量力而行完成對PPP項目的合理規(guī)劃。2.對于收益波動性較大，收費困難的項目應適當延緩PPP模式的應用。3.依據(jù)規(guī)劃審批項目或對項目規(guī)劃進行公開制定，確保項目推廣的有序進行，確保供水項目建設的順利進行財政審批嚴格。4.供水項目如果需要政府財政出資或擔保，在具體操作過程中需要獲得本級財政審批。5.若項目施工中出現(xiàn)變更，則需要對項目進行重新審批。

合同管理規(guī)范。1.合理分配項目風險，對風險分擔責任進行明確。2.利用條款對違約行為應承擔的責任進行明確。3.制定工程延期、法律修改、合同指南，項目終止等內(nèi)容條款都應納入到合同管理中。4.由政府提供融資擔保項目，利用實體進行運作，在金融市場與政府之間應當設置“防火墻”。5.明確在項目運行過程中，何種情況下啟動財政補貼，以及所采取的補貼模式。

項目監(jiān)管到位。建立健全制度體系，對PPP項目進行常態(tài)化的全生命周期監(jiān)管，建立履約管理、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督三位一體的監(jiān)管架構，首要保證公共安全和效益。在明確社會資本方的績效監(jiān)測和質量控制等義務的基礎上，加強對社會資本的履約管理，實現(xiàn)公開透明的陽光化運作，對參建各方形成有效監(jiān)督和約束。

項目退出機制健全。1.直接股權融資項目運營期后，公開轉讓，私人合作方具有優(yōu)先購買權。2.對于資產(chǎn)支出融資項目、信貸項目，政府在信用和資產(chǎn)持有兩方面的推出應當依照步驟推出。3.對租賃項目，象征性收對價后轉讓給私人部門或項目公司。

三、結束語

推廣科學應用PPP模式，既有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，又有利于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，同時也加快了政府職能轉變，提高了城鎮(zhèn)供水服務的質量與效率。

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