試論完善黨內(nèi)條例體系建設(shè)的基本遵循

王瓊

摘要：構(gòu)建“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的黨內(nèi)法規(guī)體系是十八大以來中國共產(chǎn)黨制度建設(shè)的重要方面，是全面從嚴(yán)治黨的根本要求。隨著《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的修訂，在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有承上啟下重要地位的條例建設(shè)逐漸成為熱點(diǎn)的理論與實(shí)踐問題。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)條例；制度體系；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D262.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-2921（2016）02-0028-04

依規(guī)治黨是十八大以來全面從嚴(yán)治黨的重要理念。以法規(guī)形態(tài)統(tǒng)一全黨的思想，以法規(guī)的形態(tài)指導(dǎo)全黨的工作，必然要求進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，將黨的制度建設(shè)不斷推向深入。十八大以來，隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)劃綱要（2013—2017）》的出臺(tái)，黨內(nèi)法規(guī)的清理、廢止、修訂、頒布等工作進(jìn)入“快車道”。2013年和2014年，中共中央重點(diǎn)著手清理新中國成立以來至2012年的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，其中廢止和宣布失效的計(jì)691件，截至2014年11月，仍然有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件為487件。2015年，隨著《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《干部教育培訓(xùn)工作條例》的修訂，以及《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》的頒布，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)在規(guī)范化、科學(xué)化和制度化方面取得了積極成果。

尤其以《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的修訂為標(biāo)志，如何形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系成為理論和實(shí)踐中聚焦的熱點(diǎn)問題。而與此相關(guān)的一系列“條例”也進(jìn)入了研究的視野，作為“懲治性”條例的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》是否和前置性教育條例與監(jiān)督條例相適應(yīng)？目前中國共產(chǎn)黨到底有多少部黨內(nèi)條例？發(fā)揮著什么樣的作用？還有著什么樣的不足？如何通過完善黨內(nèi)條例體系來實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的配套完備？這些問題的深入專門性研究將全面從嚴(yán)治黨是落到實(shí)處，并且是全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化的必然要求。

一、黨內(nèi)條例建設(shè)對(duì)于全面從嚴(yán)治黨具有重大意義

黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的七種名稱，截至2015年總數(shù)近500件的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成了目前黨內(nèi)條例體系的基本格局。其中，黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定；準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定；條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域的重要關(guān)系或者某一方面的重要工作作出全面規(guī)定；規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則則對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定。

其一，從黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成和基本體例分析，條例具有承上啟下的重要作用。一方面，條例是《中國共產(chǎn)黨章程》的具體化，是《關(guān)于黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》走向?qū)嵺`的必然途徑。圍繞建設(shè)一個(gè)什么樣的黨、怎樣建設(shè)黨的重大任務(wù)，條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作做出全面規(guī)定，具有一定的宏觀指導(dǎo)性。另一方面，條例又是各項(xiàng)具體規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則出臺(tái)的重要依據(jù)，具體規(guī)定必須貫徹落實(shí)條例的各項(xiàng)原則和要求。因此，條例在黨內(nèi)法規(guī)體系中上承政黨治理理念、黨建總體目標(biāo)，下啟工作具體布局、方式方法手段，發(fā)揮著“基本橋梁和紐帶”[1]的作用。

其二，從黨內(nèi)條例涉及的工作領(lǐng)域分析，條例對(duì)于規(guī)范各項(xiàng)具體工作具有重要意義。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的概念定義，系統(tǒng)梳理《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1978-1996、1996-2000、2001-2007、2007-2012）四卷本的內(nèi)容，對(duì)比中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)網(wǎng)站數(shù)據(jù)，結(jié)合中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)清理的相關(guān)新聞，可知目前黨內(nèi)條例共有26件，按照其在黨的建設(shè)整體布局中的位置，具體分類如下：黨的建設(shè)領(lǐng)域條例名稱組織建設(shè)黨員工作《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》黨的領(lǐng)導(dǎo)《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》

《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》基層組織建設(shè)《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層黨組織工作條例》

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》

《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎狱h組織工作條例》干部工作《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》

《干部教育培訓(xùn)工作條例》黨內(nèi)選舉《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉條例》

《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉暫行條例》

《中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》作風(fēng)建設(shè)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》反腐倡廉建設(shè)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》

《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》

《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》制度建設(shè)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)以及

軍隊(duì)政治工作《中國共產(chǎn)黨軍隊(duì)委員會(huì)工作條例》

《中國人民解放軍政治工作條例》

《中國共產(chǎn)黨軍隊(duì)紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》

《中國共產(chǎn)黨軍隊(duì)支部工作條例》其他方面的工作《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》

《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》從這些條例名稱便不難看出，其所涉及的工作領(lǐng)域集中于：加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織體系構(gòu)建及運(yùn)行機(jī)制的完善、黨風(fēng)廉政建設(shè)等等，都是黨建工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。因此，條例的制定、修訂和完善，對(duì)于全面從嚴(yán)治黨具有牽一發(fā)而動(dòng)全身之效。

二、目前黨內(nèi)條例體系建設(shè)中存在的問題

黨的十八大以后，黨內(nèi)法規(guī)尤其是黨內(nèi)條例的修訂逐步實(shí)現(xiàn)了整體規(guī)劃和布局的完善，對(duì)于推進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)偉大工程起到了積極的作用。但是也不可否定，在目前黨內(nèi)條例體系建設(shè)中還存在著一定的問題。

第一，黨內(nèi)條例的整體布局還不夠完善。雖然目前的黨內(nèi)條例達(dá)到26件，對(duì)組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)、軍隊(duì)政治建設(shè)和其他方面的重要工作給出了相對(duì)宏觀的指導(dǎo)，但是卻并未覆蓋黨的建設(shè)全局。例如思想建設(shè)缺少相關(guān)的條例保證，黨的十八大報(bào)告將“堅(jiān)定理想信念，堅(jiān)守共產(chǎn)黨人的精神追求”擺在全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平首位。雖然其中學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)、黨性教育、權(quán)力觀等內(nèi)容在《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層黨組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》和《干部教育培訓(xùn)工作條例》中有一定的體現(xiàn)，卻相對(duì)零散未成體系。還比如基層組織建設(shè)，十八大報(bào)告提出全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域基層黨建工作，擴(kuò)大黨組織和黨的工作覆蓋面。目前中國共產(chǎn)黨的基層組織主要存在于機(jī)關(guān)、農(nóng)村、社區(qū)、普通高校、企業(yè)、軍隊(duì)、非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織。但是目前卻只有機(jī)關(guān)基層黨組織、農(nóng)村基層黨組織、普通高校基層黨組織和軍隊(duì)基層黨組織擁有相關(guān)的工作條例，1986年頒布實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》已被廢止，但是并沒有形成新的企業(yè)基層組織工作條例。社區(qū)、非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織是隨著改革開放深入推進(jìn)而出現(xiàn)的黨建工作新領(lǐng)域，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深刻變化和社會(huì)關(guān)系深刻調(diào)整中，發(fā)揮著重要的“穩(wěn)定器”和“減壓閥”的作用，但此領(lǐng)域卻沒有相應(yīng)黨內(nèi)條例的制度支撐。加強(qiáng)基層黨建工作，落實(shí)黨建工作責(zé)任制，必須強(qiáng)化相關(guān)條例的盡快出臺(tái)。

第二，黨內(nèi)條例體系的系統(tǒng)性亟待加強(qiáng)。中共中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提出了“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的總體要求，講求相互協(xié)調(diào)、彼此銜接、邊界清晰、系統(tǒng)推進(jìn)。但是考察目前的黨內(nèi)條例體系，還存在著系統(tǒng)性不足的問題。一是部分具有工作流程前后順序的黨內(nèi)條例不相銜接，例如對(duì)于腐敗的預(yù)防和懲治，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》就事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后懲治都做出了比較明確的規(guī)定，但是就這3部條例的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容而言，內(nèi)在的銜接性不足。二是部分條例之間存在內(nèi)容的交叉，例如《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》和《干部教育培訓(xùn)工作條例》。黨校是干部培訓(xùn)的主陣地，加強(qiáng)干部教育培訓(xùn)工作是《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》中的重要內(nèi)容，這就難免和《干部教育培訓(xùn)工作條例》存在重復(fù)和交叉，邊界不清。再比如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中關(guān)于厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)的相關(guān)規(guī)定和《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》也存在著一定的邊界問題。三是對(duì)于組織建設(shè)相關(guān)條例的整合問題。組織系統(tǒng)的構(gòu)建和運(yùn)行機(jī)制的健全是政黨發(fā)展的根基，而通過明確的制度和法規(guī)來理順關(guān)系是推進(jìn)此項(xiàng)工作的必然要求?，F(xiàn)在雖然中共中央關(guān)于組織建設(shè)的黨內(nèi)條例較多，涉及地方組織建設(shè)、基層組織建設(shè)、黨內(nèi)民主問題等諸多方面，卻沒有形成配套完備的體系，需要對(duì)此進(jìn)一步整合。

第三，條例本身的科學(xué)和規(guī)范性需要強(qiáng)化。單項(xiàng)條例的規(guī)范性是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的基石。任何一個(gè)單項(xiàng)條例都應(yīng)該是“實(shí)體性部分、程序性部分、保障性部分”[2]的有機(jī)統(tǒng)一。意即不僅要闡明“是什么”，還要對(duì)“誰來做”“怎么做”“誰來保障”和“誰來監(jiān)督”等問題給出清晰的規(guī)定。從目前的黨內(nèi)條例分析可以看出，“是什么”的實(shí)體性部分都有，但是程序性部分和保障性部分不足，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、完善黨內(nèi)條例體系的路徑思考

成熟的制度體系和與時(shí)俱進(jìn)的制度創(chuàng)新能力是衡量一個(gè)政黨現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。政黨治理的科學(xué)化目標(biāo)和全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局都要求不斷完善黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)條例建設(shè)也必須堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”和“現(xiàn)實(shí)訴求”，遵循一定的原則進(jìn)行完善。

第一，必須體現(xiàn)十八大以來中國共產(chǎn)黨制度創(chuàng)新的重要成果。黨的十八大以來，中共中央在治黨管黨方面進(jìn)行了大量的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索，這都為黨的制度創(chuàng)新提供了重要的基礎(chǔ)。例如持續(xù)推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)、嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩、強(qiáng)調(diào)理想信念和宗旨意識(shí)、履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任等理論提法，再比如黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“八項(xiàng)規(guī)定”的出臺(tái)、反“四風(fēng)”“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育活動(dòng)等重大實(shí)踐。在此基礎(chǔ)上，黨的制度創(chuàng)新層面也取得了一系列主要的成果，例如巡視制度的不斷完善健全，紀(jì)律檢查工作的方式方法程序規(guī)則創(chuàng)新、干部教育培訓(xùn)模式、密切聯(lián)系群眾的長效機(jī)制等等。而這些重要的成果必須要在下一步的條例修訂中得到體現(xiàn)，例如正在準(zhǔn)備修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和即將出臺(tái)的《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》等。

第二，必須體現(xiàn)黨章和準(zhǔn)則的基本原則和治黨理念。黨章是黨的根本大法，是準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則出臺(tái)的根本依據(jù)，具有至上的權(quán)威性。準(zhǔn)則展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨治黨的理念導(dǎo)向，蘊(yùn)含著重要的政黨價(jià)值追求。十八大修訂的黨章對(duì)黨的性質(zhì)、宗旨等問題做出了明確的闡釋，描繪了黨的事業(yè)和黨的建設(shè)的整體布局?！蛾P(guān)于黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》與《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》相配合，給出了以后中國共產(chǎn)黨建黨的重要理念——德法相依相輔，堅(jiān)持“依規(guī)治黨”和“以德治黨”的有機(jī)結(jié)合，為黨組織活動(dòng)和黨員行為提供了重要的指引。黨內(nèi)條例的修訂必須維護(hù)黨章的權(quán)威，體現(xiàn)黨章和準(zhǔn)則的這些基本原則和理念，尤其在“德治”層面還需要制定一些條例給出導(dǎo)向、引領(lǐng)和保障，如宣誓承諾制度的建立健全和述廉述德機(jī)制的完善等。

第三，必須實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)條例之間的有效銜接?！翱茖W(xué)、完備、有效、管用”的制度體系建設(shè)的要求，“科學(xué)、完備”是前提，“有效、管用”是目標(biāo)。如果不能實(shí)現(xiàn)條例間的有效銜接，“科學(xué)、完備”則無從談起。例如不明確的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和指導(dǎo)關(guān)系，缺乏清晰的程序規(guī)定，沒有保障性條款、監(jiān)督的漏洞，對(duì)“一把手”權(quán)力制約條款有所欠缺等情形，都會(huì)使條例的執(zhí)行效力大打折扣。為此，必須從條例的嚴(yán)密性與科學(xué)性、實(shí)體性制度和程序性制度并重、減少自由裁量空間、建立健全嚴(yán)格的制度落實(shí)的保障監(jiān)督機(jī)制等方面取得突破。黨內(nèi)條例體系建設(shè)亦是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要形成一系列制度要素的整合和鏈接。任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失或者不相協(xié)調(diào)，都可能成為制約體系運(yùn)作的“瓶頸”。這便是古人所講的“傾國宜通體，誰來獨(dú)掌眉”的內(nèi)在含義，就是說女人的五官單個(gè)雖美，但如果整體結(jié)構(gòu)各不協(xié)調(diào)，部位不合理，還是不能成為傾國傾城的佳人。黨內(nèi)條例體系建設(shè)要“使各項(xiàng)法規(guī)彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力”。

第四，必須為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的出臺(tái)提供清晰的指導(dǎo)。條例是制定各項(xiàng)具體規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的根本依據(jù)，各項(xiàng)規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是條例能夠具有執(zhí)行力和效力的重要保證。如果條例不明，不能夠提供清晰的指導(dǎo)，難免會(huì)給具體法規(guī)的出臺(tái)帶來一定的疑惑和阻礙，所以條例必須主體清楚、程序嚴(yán)密、行文規(guī)范，這是具體法規(guī)修訂出臺(tái)和落實(shí)到位的根本保障。

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責(zé)任編輯：任德靖