論國家治理現(xiàn)代化的三個層面

孫躍綱

摘要：黨的十八屆三中全會明確改革的目標(biāo)是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，其內(nèi)容包含三個層面：中央層面的職能和任務(wù)是科學(xué)做好頂層設(shè)計，調(diào)查監(jiān)督地方治理；地方治理是國家治理體系的中間環(huán)節(jié)，核心在于上通下達(dá)；基層治理主要是自謀自治，構(gòu)成國家治理的基礎(chǔ)與根本，是國家治理現(xiàn)代化的最終體現(xiàn)和現(xiàn)實出發(fā)點。堅持問題導(dǎo)向，切實深化改革，要求正確處理國家治理這三個層面的相互關(guān)系。

關(guān)鍵詞：國家治理；深化改革；現(xiàn)行體制；自建自治

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1008-2921（2016）02-0043-04

黨的十八屆三中全會，明確提出全面深化改革的目標(biāo)，就是加快國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記的一系列重要講話，反復(fù)強調(diào)了問題導(dǎo)向的重要性，認(rèn)為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，必須針對具體問題，在探索問題、研究問題、解決問題中，推進(jìn)發(fā)展。從問題導(dǎo)向的思維視覺看，國家治理三個層面即中央治理、地方治理、基層治理的特點與相互關(guān)系，是不可回避的現(xiàn)實問題。

中央治理指的是中央政府對國家事務(wù)的決策與執(zhí)行過程，是行使中央權(quán)力的實踐活動。包括國家立法機(jī)關(guān)的活動、國家行政機(jī)關(guān)的活動、國家司法機(jī)關(guān)的活動等。從中央治理在整個國家治理體系中的地位與作用來看，中央治理的中心任務(wù)和根本要求就是努力實現(xiàn)頂層設(shè)計的科學(xué)化。

一、中央治理：頂層設(shè)計不斷科學(xué)化

國家治理現(xiàn)代化中的中央治理，最主要的是指黨中央、全國人大、國務(wù)院的治理活動，這三大機(jī)構(gòu)的治理體系、治理過程、治理機(jī)制、效果與治理能力的現(xiàn)代化。

按照黨的十八屆三中全會精神，國家治理現(xiàn)代化，包括國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，最集中地體現(xiàn)為完善、穩(wěn)定、高效的國家治理制度。國家治理制度及其執(zhí)行的程序、原則、監(jiān)督監(jiān)察，要符合自然規(guī)律與社會規(guī)律，符合經(jīng)濟(jì)、政治、文化和各種社會生活穩(wěn)定秩序健康發(fā)展的客觀要求，符合社會生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，符合最廣大人民群眾的根本利益，具有廣泛深刻的科學(xué)性與群眾性，表現(xiàn)出較高的效率和鮮明的公平性。

中央治理的現(xiàn)代化，核心是高效化和公正化?，F(xiàn)代化絕不只是表面化的形式，也不是一切向西方發(fā)達(dá)國家看齊，照搬西方發(fā)達(dá)國家的治理方式。高效化的前提與核心就是符合客觀規(guī)律，最大限度地節(jié)約資源，最快捷最節(jié)約地達(dá)到最好的效果。不同國家、不同發(fā)展程度的國家治理，當(dāng)然會有不同的規(guī)律，照搬照抄，生搬硬套，只能適得其反。公平性屬于價值判斷、價值選擇的維度。中央治理的公平性關(guān)鍵是指中央治理是在維護(hù)哪些人群的利益，為哪些人說話，站在哪些人的立場上，維護(hù)的是多數(shù)人還是少數(shù)人的利益，是革命階級還是反動階級，是特權(quán)階層還是普通人民群眾。這些集中地反映出國家的階級實質(zhì)，反映出國體的內(nèi)在要求。

中央治理的主體與客體、制度與執(zhí)行、手段與途徑、過程與目的、剛性與柔性等等的技術(shù)維度，在布局、設(shè)置、強度、變換、銜接、配合各個方面的差別，是否符合客觀規(guī)律，以及符合客觀規(guī)律的程度，都會直接或間接影響到中央治理的效率與公平。

中央治理的核心職能與主要任務(wù)首先是制定法律、制度、政策，做好頂層設(shè)計。中央治理考慮的是宏觀和長遠(yuǎn)的發(fā)展，內(nèi)容是國體與政體。我國是人民當(dāng)家做主的社會主義國家，頂層設(shè)計必須始終貫徹人民群眾的利益和愿望，實現(xiàn)最廣大人民群眾的利益，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。立法行政司法運作過程，在實現(xiàn)人民群眾根本利益方面，應(yīng)該體現(xiàn)出高效性與公平性的有機(jī)統(tǒng)一。正像毛澤東所說，為人民的利益而堅持好的，改正錯的，隨時準(zhǔn)備糾正治理中的偏差和失誤。

中央治理的目標(biāo)是增進(jìn)公平，提高效率。當(dāng)面臨大多數(shù)人不理解的情況，中央治理的靈活性、圓通性就必須在合法的前提下充分地展示出來，以便協(xié)調(diào)各種矛盾，凝聚最大合力，實現(xiàn)治理目標(biāo)。

相對整個國家，中央機(jī)構(gòu)是關(guān)鍵和核心的少數(shù)，但卻治理著整個國家，決定和主宰著國家的事務(wù)和民族的發(fā)展，影響著國家的前途與命運。中央治理的合法性、正當(dāng)性，一是來源于它產(chǎn)生的基礎(chǔ)與程序，二是中央的治理活動及其效果的科學(xué)性與人民性。中國共產(chǎn)黨反復(fù)強調(diào)立黨為公、執(zhí)政為民，要求全黨都要全心全意為人民服務(wù)，在頂層設(shè)計的中央與地方治理結(jié)構(gòu)體系中強化人民的地位，突出人民的作用，制定嚴(yán)格的民主集中制，監(jiān)督檢查制度，從嚴(yán)治黨、反腐倡廉的法律、紀(jì)律規(guī)范，目的在于最大程度地增強黨執(zhí)政的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，最大限度地彰顯中央治理的合法性、公平性與高效性。

中央治理的合法性、高效性與公平性，還來源于中央與地方、基層之間的相互作用。中央的頂層設(shè)計必須建立在實事求是的基礎(chǔ)上，必須要充分了解地方與基層的情況，清楚群眾的動態(tài)和呼聲。做到這一點就要經(jīng)常調(diào)查研究，始終保持上下之間的信息通道，保持中央體制的開放性，中央與地方、基層工作人員的充分溝通，甚至中央與基層之間的及時溝通。我們已經(jīng)進(jìn)入信息時代、信息社會，只要有正確的執(zhí)政理念，保持這樣的信息溝通和體制循環(huán)在技術(shù)上不會有問題。

中央治理表現(xiàn)為對內(nèi)對外兩個方面。任何地方和基層無權(quán)對外代表國家，這是法律的底線，也表達(dá)了中央政府的權(quán)威性、唯一性、神圣性。黨中央對外維護(hù)國家主權(quán)，代表民族利益，推進(jìn)世界和平與發(fā)展，聯(lián)合一切平等待我之民族共同奮斗。對內(nèi)組織發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，推動文明進(jìn)步，維護(hù)穩(wěn)定促進(jìn)發(fā)展。始終堅持頂層設(shè)計的科學(xué)性，不能有任何的偏差和失誤，不能粗心大意。中央作為國家利益、民族意志、人民福祉的代表，其嚴(yán)肅性、神圣性、權(quán)威性、不可動搖性，都建立在中央治理的科學(xué)性基礎(chǔ)之上。

中央治理的科學(xué)性要求堅持馬克思主義不動搖，堅持人民群眾主體地位不動搖，堅持實事求是、改革創(chuàng)新不動搖，中央與地方、基層密切聯(lián)系不動搖。只有在這樣的綜合作用中，中央治理才會逐步提升科學(xué)性，推進(jìn)有效性，保持公平性。

二、地方治理：通達(dá)靈活創(chuàng)新

地方治理的主體是地方各級機(jī)關(guān)。橫向包括省級黨委、省政府、省人大、省政協(xié)。縱向包括省級機(jī)關(guān)、市級機(jī)關(guān)（原來的地級機(jī)關(guān)）、縣級機(jī)關(guān)。在我國，地方的區(qū)劃以行政區(qū)劃為主，經(jīng)濟(jì)區(qū)域、歷史區(qū)域、地理區(qū)域以及宗法血親區(qū)域、民族區(qū)域這些現(xiàn)實中的地方區(qū)域，在治理中服從于行政區(qū)域。地方機(jī)關(guān)既代表上級機(jī)關(guān)，代表中央機(jī)關(guān)，又代表本級機(jī)關(guān)、下級機(jī)關(guān)的利益，處于上下連接的位置。地方機(jī)關(guān)依法設(shè)立，其工作人員與領(lǐng)導(dǎo)人員源于不同的渠道，或者是中央委派、同級選調(diào)、或者從下級選拔。

地方治理處于中央治理與基層治理之間，起著上通下達(dá)的作用，直接聯(lián)系著中央和基層，既要把基層的狀況、矛盾和要求通報給中央，又要將中央的法律、制度、政策貫徹執(zhí)行下去，代表中央或者按照中央的要求處理本級與下級的問題。因此，地方治理在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著十分重要的功能。正確高效地發(fā)揮這些作用，就必須努力做到通達(dá)、靈活、創(chuàng)新。

地方治理的原則，首先是對上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。因為在目前的背景下，上級特別是中央代表了國家的利益，代表了全民的利益，正所謂“對上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)與對下級負(fù)責(zé)的一致性”，集中在中央。而且法律明確規(guī)定，下級服從上級，全黨服從中央，這是黨與政府工作的基本原則。任何地方治理活動都必須貫徹上級精神，執(zhí)行上級法規(guī)，傳達(dá)上級指示。執(zhí)行不力，傳達(dá)不準(zhǔn)，貫徹有偏，出現(xiàn)問題，就要受到上級的問責(zé)。

其次是治理好本轄區(qū)的各項事務(wù)。原則上，本轄區(qū)內(nèi)各種社會事務(wù)的治理，是本地方機(jī)關(guān)的責(zé)任，保持本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，文化繁榮，社會安定和諧，本級機(jī)關(guān)是第一責(zé)任人。改革開放三十多年來，中央對地方制定了許多“一票否決”制度，生態(tài)環(huán)境、社會治安、安全生產(chǎn)、計劃生育，反邪教，反腐倡廉等等都要地方領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主責(zé)，出了問題也都要在考核中一票否決，加大了地方治理的責(zé)任，許多地方領(lǐng)導(dǎo)覺得壓力大，困難多，不好干。有些人感到責(zé)任大于權(quán)力，很難發(fā)揮地方治理的主動性與創(chuàng)造性。十八大以來急劇地簡政放權(quán)，這種狀況有了很大的改觀，地方治理的空間和張力比較充分地得到擴(kuò)展。

再次是協(xié)調(diào)同級之間的關(guān)系。地方治理包括同級之間的復(fù)雜關(guān)系，各省之間、各市之間、各縣之間都存在各種各樣的關(guān)系。主要是地方同級之間的合作與競爭，資源的共享，發(fā)展中的交流與項目合作，共同開發(fā)，資金、人才、信息包括土地、礦山、河流以及空間等的互補共享，對突發(fā)事件處置上的合作，以及在發(fā)展評比中的競爭關(guān)系。

地方治理的基本任務(wù)、主要內(nèi)容和目標(biāo)，就是穩(wěn)定、改革、發(fā)展。穩(wěn)定是第一位的，因為穩(wěn)定是改革發(fā)展的前提，穩(wěn)定就必須使地方治理代表大多數(shù)人的利益。生產(chǎn)安全、政局安全，社會生活安全有序，民心平和穩(wěn)定，環(huán)境安全，生態(tài)可持續(xù)。發(fā)展是地方治理的重頭戲，發(fā)展是硬道理，地方治理的成績非常重要的就是發(fā)展的速度、發(fā)展的效果。在發(fā)展的過程中，各地方擁有的資源稟賦不同，有的甚至差異較大。加上國家制定了區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，有的地方是禁止開發(fā)區(qū)，有的是限制開發(fā)區(qū)，這些特殊情況對地方的發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。地方的改革，總體上是按照中央的部署，在中央也允許的地方試點先行，地方立法，地方條例，地方政策，如果能促進(jìn)地方發(fā)展，再在實踐中逐步推開。由于各個地方有共性也有個性。有的地方改革力度大，地方改革的自主性、獨立性、創(chuàng)造性、靈活性得到一定的激發(fā)，地方的發(fā)展成就也就比較顯著。

地方治理的原則與標(biāo)準(zhǔn)依然是公平性與高效性。地方主體的權(quán)力有限，受制因素較多，很多情況不能自主，既受制于中央，也受制于基層，又受制于同級與下級，各種不確定因素往往難以預(yù)料。地方治理在自己已有平臺上，把握自己所能夠掌控的空間，運用自己能夠運用的資源，充分施展治理才能，動員和挖掘強大而持續(xù)的發(fā)展動力，實現(xiàn)持久健康的科學(xué)發(fā)展，創(chuàng)造性地發(fā)揮最大的公正和效率，是地方治理所追求的目標(biāo)。

客觀準(zhǔn)確地把握地方治理的成本與效率，在現(xiàn)實中存在諸多困難，掣肘因素也比較復(fù)雜。提高效率的關(guān)鍵是地方治理的指導(dǎo)思想、運行機(jī)制、框架體制和運作原則。十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，既是全黨全國一切工作的指導(dǎo)理念，是中央治理的指導(dǎo)思想，也是地方治理的治理理念，各地都應(yīng)當(dāng)全面貫徹落實。從管理學(xué)的角度來看，管理幅度、層級與管理效率成反比。提高地方治理效率，應(yīng)盡量減少治理層級與幅度。我國秦朝郡縣制，當(dāng)時沒有地市一級，我國現(xiàn)今幅員遼闊，人口眾多，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，還要不要地方的三級體制，可以進(jìn)行探討。作者的觀點，在一些地方可以實行兩級地方體制。省下直管市與縣，省政府下設(shè)市廳與縣廳，在一定程度上可以減少許多的中間環(huán)節(jié)，解脫市一級的管理負(fù)擔(dān)，充分地提高地方治理效率。

地方治理具有較大的靈活性，尤其是地方法規(guī)的制定與執(zhí)行，在中央法規(guī)的地方化轉(zhuǎn)變和地方資源的開發(fā)、地方文化的繁榮、地方人才的培育等方面，可以做很大的調(diào)整。現(xiàn)在的問題是對地方活力的挖掘不夠，地方治理的人才沒有得到充分的重視，地方領(lǐng)導(dǎo)的來源比較單一，競爭性不強，智慧與能力表現(xiàn)不夠充分等。如果解決了這些瓶頸性問題，地方治理的積極性創(chuàng)造性就會得到極大的激發(fā)，地方治理的效果就能得到極大的提升。

三、基層治理：自建自治自享

基層治理是國家治理的神經(jīng)末梢，是最后的據(jù)點，也是最終的落腳點。從某種意義上講，基層治理的現(xiàn)代化才是國家治理現(xiàn)代化的目的和歸宿?；鶎又卫碇苯优c人民群眾的生產(chǎn)生活有關(guān)，直接為人民服務(wù)，直接表現(xiàn)出社會主義國家治理的階級屬性、政治屬性，表現(xiàn)出社會主義國家治理與其他社會治理的本質(zhì)區(qū)別。

基層治理的內(nèi)容包括生產(chǎn)治理、生活治理、文化娛樂治理、環(huán)境治理等，基層治理的范圍包括企業(yè)治理、鄉(xiāng)村治理、社區(qū)治理、學(xué)校醫(yī)院治理、演藝文藝院團(tuán)治理、機(jī)關(guān)治理?；鶎又卫矸绞桨ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)政府治理、居民自我治理、社區(qū)治理、家庭治理等一切與人民群眾直接相關(guān)的治理活動。

基層治理的主體是基層民眾以及由基層民眾直接選舉出來的治理機(jī)構(gòu)、治理人員，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)工作人員?；鶎铀痉ㄈ藛T、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員、基層社區(qū)工作人員等都在基層群眾的監(jiān)督制約之下，受到基層治理運作體制機(jī)制的約束，服務(wù)于群眾又受群眾的監(jiān)督。隨著村民自治的探索和推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市社區(qū)與街道辦事處的自治進(jìn)程將會迅速提到日程上來。基層公安、法院、稅務(wù)、環(huán)保、食藥監(jiān)管、土地、民政、社保、勞務(wù)、衛(wèi)生、教育等等作為縣級治理的職能派出機(jī)構(gòu)，逐步將會為民眾的自治形式所取代。為基層民眾的生產(chǎn)生活服務(wù)，一部分由市場提供，一部分由政府提供，更多的部分將逐步由居民自己所提供，從而把居民自治提高到應(yīng)有的高度。

基層治理的基本形式是居民自治?；鶎诱闹饕毮埽窃谑袌雠c居民自治解決不了的問題上才會表現(xiàn)出來，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作要隨時接受居民的監(jiān)督制約。居民自己來決定哪些事由自己來辦，哪些事由政府來辦，哪些事市場辦不了辦不好，而不是由政府來確定市場、政府與居民自治的邊界。在社會文明的進(jìn)化過程中，居民自治的范圍和程度會得到不斷地提升，按照馬克思共產(chǎn)黨宣言中的觀點，自由人的聯(lián)合體，也就是日漸成熟的居民自治，將成為未來社會的基本組織形態(tài)。我國居民委員會的逐步成熟，到一定的程度，很可能會取代政府與市場的職能，推動整個社會向著自由人共同體過渡。到那時，居民、公民會越來越成為自己的主人，成為整個社會的主人，推進(jìn)人類社會向著共產(chǎn)主義社會邁進(jìn)。

在我國，市場經(jīng)濟(jì)運行初期，中產(chǎn)階級人數(shù)少，自由的生產(chǎn)生活方式正在開啟，民眾中的能人、智慧創(chuàng)新群體也正在形成，基層居民自治也剛開始探索。在這一階段，政府在基層治理中還發(fā)揮著顯著作用，居民的自治力量正在形成之中，民眾中各種民間協(xié)會、自治組織、非盈利團(tuán)體在探索中正在成長起來，公民社會的各種要素正在成長，基層自治的各種必要條件正在醞釀成熟，這些都在為基層治理的成長準(zhǔn)備著必要的前提條件。

基層治理因為基于基層公民自治，所以能夠比較直接地服務(wù)于群眾，在實踐探索中不斷提高效率。在居民自治、市場與基層政府的相互關(guān)系中，在最高效率地服務(wù)群眾這一原則標(biāo)準(zhǔn)下，自治力量的發(fā)展將會得到有力的推動，而且公平公正原則的實現(xiàn)也將會盡量少地遇到阻礙的力量?？傆腥擞X得基層民眾文化不高，知識水平有限，自我治理不能達(dá)到較高的效率。這種觀點完全背離了馬克思主義實踐第一的觀點，違背了唯物史觀人民群眾創(chuàng)造歷史的觀點。事實上，人民群眾只有在自治實踐中才能學(xué)會如何自治，才能逐步擺脫依靠其他力量治理自己的盲目被動狀態(tài)。在今天的信息社會、高等教育大眾化推進(jìn)中，人民群眾的綜合素養(yǎng)已經(jīng)得到了極大地提升，中產(chǎn)階級人群已經(jīng)極大地發(fā)展起來，我們黨歷來相信人民群眾能夠自己解決自己的問題，自己推進(jìn)自己的發(fā)展，自己解放自己。

基層治理作為民眾自我治理的開啟階段，作為我國國家治理的基礎(chǔ)和終極歸結(jié)，目標(biāo)是要實現(xiàn)整個社會的共同富裕，全面建成小康社會，并建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，讓全體人民共建共享社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展成就。這一目標(biāo)的實現(xiàn)需要人民群眾的巨大創(chuàng)造性，還需要黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，需要政府的強力推進(jìn)。毛澤東說過，人民靠我們?nèi)ソM織，黨和政府在社會基層治理的層面要極力推進(jìn)民眾自治，大力提升民眾自治能力，為基層自治的發(fā)展創(chuàng)造條件，凝聚動力，提供科學(xué)指導(dǎo)。

基層民眾自治的推進(jìn)與提升，一方面，為地方治理提供成熟的經(jīng)驗和實際的成效，另一方面，也為地方治理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。民眾自治，民眾解決了自己的問題，地方治理的職能與任務(wù)將會大大簡化，甚至?xí)斐墒】h治理職能的空心化，由中央直接治理，縣級地方專門解決居民自身解決不了的問題，推進(jìn)社會治理不斷走向科學(xué)化。企業(yè)的完全市場化，城鄉(xiāng)社會的完全一體化，科學(xué)與民主日益成為民眾的生活方式，民眾的生產(chǎn)生活與社會交往日益走向更加自覺地狀態(tài)，中央與地方治理的職責(zé)越來越精煉高效，在實踐中不斷調(diào)整，逐步積淀形成中央、地方與基層治理日益公正高效的科學(xué)程序以及效果評價的合力標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)結(jié)構(gòu)。

中央治理、地方治理、基層治理共同構(gòu)成我國國家治理的體系結(jié)構(gòu)，三個層面各有權(quán)責(zé)，相互補充，密切統(tǒng)一，構(gòu)建起維系國家和平穩(wěn)定、促進(jìn)國家發(fā)展繁榮的良好秩序和強大動力。在逐步走向現(xiàn)代化的國家治理進(jìn)程中，中央治理是核心，決定著國家治理的性質(zhì)與方向；地方治理是關(guān)鍵，影響著國家治理的成效；基層治理是歸宿，是國家治理效果的最終體現(xiàn)。按照習(xí)近平總書記的系列講話精神，國家治理三個層面現(xiàn)代化的整體結(jié)構(gòu)中，切實提高中央治理的科學(xué)性，依法提升頂層設(shè)計的嚴(yán)密性，國家機(jī)器的權(quán)威性，中央決策的邏輯性十分必要。增強地方治理的高效性，推進(jìn)基層治理的自治性、靈活性，逐步運用民眾自己的力量化解矛盾，才能發(fā)揮國家治理與改革發(fā)展的強勁動力，創(chuàng)造國家治理現(xiàn)代化的科學(xué)成果。

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責(zé)任編輯：任德靖