大國(guó)治理的邏輯：中國(guó)國(guó)家治理的歷史演進(jìn)、現(xiàn)實(shí)困境與努力方向

魏崇輝　顧清

摘要：國(guó)家治理的過(guò)程是全面深化改革的過(guò)程，是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的過(guò)程。具體來(lái)看，要破除體制機(jī)制弊端，健全中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系；培育踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀；加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確政府在國(guó)家治理中的角色定位，推進(jìn)中國(guó)特色國(guó)家治理。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理；國(guó)家治理現(xiàn)代化；中國(guó)特色社會(huì)主義

中圖分類(lèi)號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-2921（2016）02-0039-04

黨的十八屆三中全會(huì)提出把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，將國(guó)家治理提升到一個(gè)新的高度予以重視?，F(xiàn)有社會(huì)主義制度帶來(lái)巨大優(yōu)越性為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理提供了長(zhǎng)足動(dòng)力，但在矛盾凸顯期、改革攻堅(jiān)期的今天推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化仍面臨來(lái)自歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)的多重困難，必須要解決好這些問(wèn)題才能早日實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

一、當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的歷史演進(jìn)：現(xiàn)實(shí)問(wèn)題溯源

我國(guó)國(guó)家治理體系的形成與發(fā)展、治理能力的提升與現(xiàn)代化的過(guò)程是一個(gè)歷史發(fā)展的過(guò)程，主要經(jīng)歷了從全能式國(guó)家統(tǒng)管到發(fā)展式國(guó)家管理再到當(dāng)下服務(wù)式國(guó)家治理，這一過(guò)程是社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治體制和文化觀念等諸多因素共同作用所推動(dòng)的。

（一）新中國(guó)成立初期全能式國(guó)家統(tǒng)管

新中國(guó)成立初期，黨和國(guó)家的主要任務(wù)是在短期內(nèi)改變長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)遺留下的貧窮狀況，早日完成工業(yè)化的任務(wù)，加之我國(guó)在新中國(guó)成立初學(xué)習(xí)蘇聯(lián)采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，在這種情況下，全能式的國(guó)家統(tǒng)管成為必然選擇。在全能式國(guó)家統(tǒng)管模式下，實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)的宣傳，從思想上強(qiáng)化對(duì)民眾的管理；堅(jiān)持從嚴(yán)治黨治官，初步建立符合國(guó)情的社會(huì)主義法律法規(guī)和相關(guān)政策，并以此作為司法的依據(jù)，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)；以“單位”為單元，使機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)和公社實(shí)行分層管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)高度組織化。同時(shí)，建立軍管會(huì)，軍隊(duì)直接介入到國(guó)家管理當(dāng)中。此種模式下國(guó)家的一切資源都處于國(guó)家和政府的掌控下，“治理”具有封閉、僵化、低效的基本特點(diǎn)，造成社會(huì)資源配置效率低下，社會(huì)創(chuàng)新活力不足等等一系列問(wèn)題。然而不容忽視和否認(rèn)的是，全能式國(guó)家統(tǒng)管模式適應(yīng)了當(dāng)時(shí)國(guó)家工業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略，并為政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)能力的提高積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。一定意義上，這種模式對(duì)于樹(shù)立共產(chǎn)黨治理國(guó)家的權(quán)威發(fā)揮了根本性的作用。

（二）改革開(kāi)放初期發(fā)展式國(guó)家管理

黨的十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，原有的政府統(tǒng)管的方式已經(jīng)不能適應(yīng)新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和國(guó)家管理的需求。與此相適應(yīng)，政府開(kāi)始嘗試調(diào)整治理模式，先后進(jìn)行了多次行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，國(guó)家逐步減少對(duì)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的控制和管理，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)地方和各社會(huì)主體的能動(dòng)性，逐步由全能式的國(guó)家統(tǒng)管轉(zhuǎn)為發(fā)展式的國(guó)家管理。在這種管理模式下，黨和政府更加重視法制建設(shè)，完善法律制度，建立一系列法律規(guī)范，強(qiáng)調(diào)解決問(wèn)題有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，健全社會(huì)主義法制。政府在國(guó)家治理中以管理型為主，強(qiáng)調(diào)自身在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善和公民社會(huì)發(fā)展中的主導(dǎo)地位。但政府仍以國(guó)家的名義組織各種公共物品與公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)，這種模式容易導(dǎo)致政府運(yùn)行成本高，處理社會(huì)事務(wù)滯緩，從而導(dǎo)致社會(huì)治理的效率低下。

（三）新時(shí)期服務(wù)式國(guó)家治理

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和改革開(kāi)放程度的不斷深入，社會(huì)和市場(chǎng)的復(fù)雜程度加深，在這種情況下，推行政府改革以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由充分的發(fā)展顯得更為必要，黨和政府意識(shí)到推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性。作為處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)當(dāng)前最迫切需要解決的問(wèn)題是確立現(xiàn)代政治秩序來(lái)保持社會(huì)穩(wěn)定。幅員遼闊、民族眾多、文化多樣的特殊性決定了社會(huì)問(wèn)題及其復(fù)雜性，這些社會(huì)矛盾和發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題僅靠單一的政府、社會(huì)主義市場(chǎng)體制和不完善的公民社會(huì)是無(wú)力解決的，因此逐漸形成了“政府—市場(chǎng)—公民”多元主體協(xié)同治理的格局。

但由于當(dāng)前中國(guó)社會(huì)尚處于工業(yè)化的進(jìn)程中，既存在著傳統(tǒng)治理模式，又面臨著現(xiàn)代化進(jìn)程的各種難題，因此當(dāng)下推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化存在來(lái)自?xún)?nèi)外的重重阻力。不僅人口眾多、生產(chǎn)力發(fā)展不平衡這些歷史遺留問(wèn)題有待解決，作為后發(fā)外生型現(xiàn)代化的中國(guó)還要面臨現(xiàn)代化進(jìn)程中頻頻出現(xiàn)的新情況，因此，存在國(guó)家治理的主體范圍單一、體制基礎(chǔ)受限、社會(huì)基礎(chǔ)薄弱等現(xiàn)實(shí)局限。實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下中國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和公民社會(huì)的培育最終以多元主體協(xié)同治理是當(dāng)下改革的所在。

二、當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：雙重角度的集中闡釋

（一）內(nèi)在發(fā)展限制

1.人民參與熱情不高

在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，是一切社會(huì)事務(wù)的參與者和決定者。雖然當(dāng)前我國(guó)政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)擴(kuò)大治理主體的范圍、實(shí)現(xiàn)治理主體多元化，但是由于受到生活水平、政治覺(jué)悟和思想認(rèn)識(shí)等限制，民眾參與度不高、熱情有限，對(duì)公共權(quán)力的使用度不高。首先，我國(guó)雖然總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力躍居世界第二，但人民生活總體水平仍較低，貧富差距較為嚴(yán)重，這就導(dǎo)致許多民眾僅關(guān)注提高自身的生活水平而忽略參與國(guó)家治理。其次，部分民眾受到長(zhǎng)期以來(lái)思想的束縛，認(rèn)為國(guó)家治理只是國(guó)家和政府的職責(zé)所在，與自身關(guān)系不大，將國(guó)家與政府看作治理的決策者和參與者，而將自己看作是治理的接受者甚至于觀望者，忽略了自身政治參與的價(jià)值。第三，由于很多地方政府仍然是社會(huì)管理的唯一主體，在這種單一化模式下，政府壟斷話(huà)語(yǔ)權(quán)，民情、民意的傳遞通道狹窄，公民缺乏有效的參與平臺(tái)，難以有機(jī)會(huì)參與到社會(huì)管理的過(guò)程中，參與熱情隨之降低。

2.政府自身定位不準(zhǔn)確

近年來(lái)出現(xiàn)一些政府定位不清的狀況，不作為、過(guò)作為、亂作為的現(xiàn)象令政府公信力下降。一方面，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重削弱了政府的公信力。政府有比一般人更多的權(quán)力來(lái)汲取和監(jiān)管社會(huì)資源并進(jìn)行權(quán)威性分配，這就導(dǎo)致了一些人利用手中權(quán)力謀私利，甚至出現(xiàn)了權(quán)貴化的傾向，為自身腐敗提供土壤。另一方面，一些地方政府采用傳統(tǒng)一元式治理模式，將一切領(lǐng)域和資源都控制在政府的調(diào)配之下，凡事都由政府決定。這種“過(guò)作為”阻斷了公民參與國(guó)家治理的路徑，公民只能以消極被動(dòng)的態(tài)度接受政府決策，致使公民參與程度不高、參與熱情有限。

3.歪曲價(jià)值觀念的阻礙

我國(guó)自新中國(guó)成立起就確立了以馬克思主義為指導(dǎo)思想的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，并堅(jiān)持培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，擴(kuò)大主流價(jià)值觀念的影響力。但改革開(kāi)放以來(lái)，極端個(gè)人主義、享樂(lè)主義、拜金主義及惡性競(jìng)爭(zhēng)等西方價(jià)值觀念傳入中國(guó)，嚴(yán)重沖擊中國(guó)傳統(tǒng)主流價(jià)值觀念，造成個(gè)人道德的滑坡。尤其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，價(jià)值觀產(chǎn)生偏差容易導(dǎo)致一部分人只看到物質(zhì)需要，而忽視精神追求，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)陷入惡性循環(huán)狀態(tài)。市場(chǎng)作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是多元主體治理框架下不可或缺的一部分，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是否井然有序直接影響國(guó)家治理的成效和現(xiàn)代化水平。

（二）外部環(huán)境壓制

經(jīng)濟(jì)全球化、政治一體化的今天，各國(guó)的國(guó)家治理水平不僅受本國(guó)內(nèi)部體制的發(fā)展阻力，還受到外部國(guó)際環(huán)境帶來(lái)的壓力。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛、經(jīng)濟(jì)總量劇增、影響力擴(kuò)大，國(guó)際社會(huì)尤其是西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家對(duì)中國(guó)提出一系列的詰問(wèn)。從經(jīng)濟(jì)全球化角度看，全球化帶來(lái)的市場(chǎng)擴(kuò)大壓縮了中國(guó)政府的活動(dòng)空間，政府試圖通過(guò)政策引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展、保護(hù)部分競(jìng)爭(zhēng)力弱的產(chǎn)業(yè)的難度加大。而中國(guó)勞動(dòng)密集型產(chǎn)品極強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力引起不少發(fā)達(dá)國(guó)家甚至發(fā)展中國(guó)家的抵觸，針對(duì)中國(guó)的貿(mào)易保護(hù)傾向有所抬頭，中國(guó)勞動(dòng)力成本低的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮遇到了障礙。從政治一體化角度看，面對(duì)中國(guó)綜合國(guó)力的日益增強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，“中國(guó)崛起”“強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”等充斥媒體，給西方資本主義國(guó)家?guī)?lái)壓力，一些西方資本主義國(guó)家開(kāi)始叫囂“中國(guó)威脅論”，借機(jī)炒作和猜測(cè)中國(guó)的發(fā)展對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、政治、軍事等方面發(fā)展的負(fù)面影響，誤導(dǎo)民眾心理，離間中國(guó)和其他國(guó)家的關(guān)系，阻礙了中國(guó)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施。一些西方國(guó)家甚至在中國(guó)發(fā)展的道路上故意刁難，在主權(quán)、安全與發(fā)展利益上對(duì)中國(guó)施加壓力，給中國(guó)的和平發(fā)展之路帶來(lái)障礙。這樣的外部環(huán)境從一定程度上限制和延緩了國(guó)家治理的步伐。

三、推進(jìn)國(guó)家治理的努力方向

（一）全面深化改革，走科學(xué)發(fā)展之路

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，就是按照國(guó)家治理理想模式的要求，理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人之間的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)政府治理、市場(chǎng)決定、社會(huì)自治、個(gè)人自主的現(xiàn)代國(guó)家治理。[1]國(guó)家治理的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)、不斷改革創(chuàng)新的過(guò)程，沒(méi)有改革創(chuàng)新的能力，也就談不上推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的階段，國(guó)家治理的進(jìn)度與改革的力度是密不可分的，全面深化改革是推進(jìn)國(guó)家治理的必經(jīng)之路。因此，必須總結(jié)改革開(kāi)放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，突破現(xiàn)有框架下僵化、陳舊的“絆腳石”，這就要求各個(gè)領(lǐng)域的全面深化改革，充分挖掘和利用各種資源革新制度安排、組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。深化改革，首先是深化制度改革。充分挖掘中國(guó)特色社會(huì)主義制度中的巨大資源，盡可能地發(fā)揮各項(xiàng)制度在國(guó)家治理方面的強(qiáng)大功能，構(gòu)建現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，依托制度平臺(tái)促進(jìn)國(guó)家治理有條不紊地進(jìn)行。其次，深化對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，切實(shí)提高認(rèn)識(shí)和把握市場(chǎng)規(guī)律的能力，建立政府、社會(huì)與市場(chǎng)多元治理模式，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過(guò)程中提高治理水平。再次，更需要革新發(fā)展理念和模式，注重生態(tài)文明，不以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)謀求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。通過(guò)建立與國(guó)家治理相契合的長(zhǎng)效有機(jī)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，走可持續(xù)發(fā)展之路。通過(guò)全面深化改革，構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的全面治理、科學(xué)治理、有效治理。

（二）破除體制機(jī)制弊端，健全制度體系

制度是推進(jìn)國(guó)家治理的基礎(chǔ)和保障。鄧小平曾指出，“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵2]。只有堅(jiān)持用制度管人管事，保證國(guó)家治理的每一步都有法可依、有制可循，才能使國(guó)家治理的道路不偏不倚。例如，分配不公、發(fā)展不平衡、嚴(yán)重腐敗、階層固化等等系列問(wèn)題的存在都暴露了我國(guó)治理體系民主責(zé)任機(jī)制的缺失。因此，必須要有一套完整的制度體系作為保障。對(duì)此，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)指出，“以促進(jìn)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，“堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端”，通過(guò)建立緊密銜接、相互配合的制度體系，對(duì)國(guó)家治理過(guò)程中的政治權(quán)力分配、各部門(mén)的分工及對(duì)各權(quán)力部門(mén)的監(jiān)督進(jìn)行制度安排，構(gòu)建出一套新型、有效、良性的制度體系。要將人民群眾的利益訴求和意見(jiàn)主張進(jìn)行協(xié)調(diào)和綜合，使政策的制定和實(shí)施的過(guò)程符合最廣大人民的根本利益要求，在此基礎(chǔ)上將國(guó)家治理的各種政策、具體的操作規(guī)范以及監(jiān)督機(jī)制落到實(shí)處?？茖W(xué)、合理和健全的制度是推進(jìn)國(guó)家治理的源泉和動(dòng)力，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、契合社會(huì)發(fā)展需求、與國(guó)際先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)相融合的現(xiàn)代治理制度，是提升中國(guó)國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)。[3]

（三）加強(qiáng)文化整合，建構(gòu)正向價(jià)值觀

當(dāng)下，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，思想觀念發(fā)生深刻變化，價(jià)值觀容易迷失，迫切要求加強(qiáng)文化建設(shè)，建構(gòu)正向價(jià)值觀，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，最根本的是要發(fā)揮人民群眾的巨大作用，高度重視利用各種各類(lèi)媒體，既要發(fā)揮廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體的功用，又特別注重互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等新興媒體的作用，真正到人民群眾的生活中宣傳普及。不僅如此，一種社會(huì)價(jià)值觀能否被人們所接受，取決于它滿(mǎn)足大眾需要的程度[4]，這就要求價(jià)值觀本身必須著眼于人民群眾密切關(guān)注的問(wèn)題，人民才會(huì)相信和踐行。要發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的引領(lǐng)示范作用，只有黨員干部言行一致，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為言行標(biāo)準(zhǔn)才能使民眾信服和接受。這就要求加強(qiáng)黨員干部的理想信念教育，堅(jiān)守共產(chǎn)黨人的精神追求，堅(jiān)持權(quán)為民所用，緊密聯(lián)系人民群眾，增強(qiáng)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的吸引力和凝聚力。只有通過(guò)建構(gòu)中國(guó)特色、民族特性、時(shí)代特征的社會(huì)主義核心價(jià)值體系統(tǒng)領(lǐng)多元的社會(huì)文化和人們的信仰，提高整合社會(huì)思想文化和價(jià)值觀念的能力，掌握價(jià)值觀念領(lǐng)域的話(huà)語(yǔ)權(quán)，才能引導(dǎo)國(guó)家治理始終堅(jiān)定不移地沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路走下去。

（四）加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確政府在國(guó)家治理過(guò)程中的角色定位

黨和政府始終是國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)者、主導(dǎo)者與參與者。必須加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確政府在國(guó)家治理過(guò)程中的角色定位。加強(qiáng)黨員干部隊(duì)伍的教育與凈化，增強(qiáng)黨的組織紀(jì)律性，貫徹黨的各項(xiàng)方針路線。為了適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的要求，政府必須適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要轉(zhuǎn)換自身角色，由管理型政府逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使“有形之手”與“無(wú)形之手”結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。強(qiáng)化政府自身的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，健全社會(huì)調(diào)控機(jī)制，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，維持社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。只有構(gòu)建科學(xué)的現(xiàn)代國(guó)家治理體系，才能為高效的國(guó)家治理奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯：孟筱