我國教育管理體制的改革進程與實踐探索

汪凡凡

摘 要20世紀(jì)90年代以來，黨中央、國務(wù)院對加強我國教育管理體制改革提出了一系列具體要求，我國的教育管理體制也隨著國家綜合改革的不斷深入而深入。國家在關(guān)于教育管理體制改革的總體部署的前提下，對各地開展的教育管理體制實踐進行梳理，簡政放權(quán)、加強服務(wù)型政府建設(shè)、實行政府委托管理、建設(shè)教育問責(zé)機制、政府購買公共教育服務(wù)、教育信息公開等不再是一個呆板的概念，而是有了實地案例的支撐。

關(guān)鍵詞教育管理體制 實踐探索 簡政放權(quán) 教育問責(zé) 信息公開

一、20世紀(jì)90年代以來國家教育管理體制改革的總體部署

1993年出臺的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確要對辦學(xué)體制進行改革，突破國家一元化辦學(xué)格局，逐漸建立起以政府辦學(xué)為主、社會各界積極參與辦學(xué)為輔的辦學(xué)體制?！吨袊逃母锱c發(fā)展綱要》的頒布落實為民間力量加入辦學(xué)隊伍帶來極大的鼓舞，在此之后我國民辦教育逐步發(fā)展，到目前已經(jīng)初步形成了政府辦學(xué)為主、民間力量辦學(xué)為輔的理想格局。

2006年，教育部出臺《教育部關(guān)于全面推進依法行政工作的實施意見》，提出要加強教育主管部門依法行政的要求，具體而言，包含以下三方面內(nèi)容：第一，明晰教育主管部門權(quán)責(zé)，嚴(yán)格要求教育主管部門依法辦事、按照程序正義原則開展工作。第二，變革教育行政管理方式，深化行政審批制度改革，真實有效地做到運用法制、規(guī)劃、評估等舉措開展宏觀管理。第三，改革人事制度，選拔任用官員引入競爭機制，突破單一委任制。

2010年，黨中央、國務(wù)院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》，對我國基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化進行了勾勒，最為突出的改革舉措就是要進行管辦評分離改革。具體提出了以下舉措：第一，加強省級統(tǒng)籌，提高教育管理重心；第二，按照大部制改革，積極進行簡政放權(quán)，將權(quán)力關(guān)進籠子；第三，構(gòu)建形成學(xué)校關(guān)系，擴大學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)力，實現(xiàn)教育家辦學(xué)；第四，通過調(diào)動社會第三方對教育的參與度，促進教育決策的科學(xué)化、民主化、社會化；第五，加強終身學(xué)習(xí)。[1]

2013年，黨中央、國務(wù)院頒布《十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次重申了加強省級統(tǒng)籌、簡政放權(quán)、管辦評分離改革的重要性，并且提出要加強信息公開，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制。

2015年5月，《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》的出臺標(biāo)志著在我國開展管辦評分離改革由倡導(dǎo)走向執(zhí)行，在《意見》中明確勾畫出了管辦評分離的行動路線圖。逐漸取消學(xué)校行政級別，尊重學(xué)校發(fā)展差異，實現(xiàn)學(xué)校特色發(fā)展，基本實現(xiàn)2020年國家教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，在我國初步形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會各界充分參與監(jiān)督的教育治理新模式。

二、教育管理體制改革的實踐探索

1.簡政放權(quán)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出只有實現(xiàn)簡政放權(quán)，才能真正轉(zhuǎn)變管理職能。在簡政放權(quán)方面進行教育管理體制改革的案例有山東濰坊建立新型政校關(guān)系與江蘇無錫的開展管辦分離，成立學(xué)校管理中心等。

（1）山東濰坊：建立新型政校關(guān)系

山東省濰坊市是實踐教育管理體制改革的典型地區(qū)之一。20世紀(jì)90年代末，該市教育局圍繞著地方教育體制改革中需要重點解決的政校間關(guān)系問題，啟動并實施了關(guān)于簡政放權(quán)的一系列管理體制改革，計劃逐步將學(xué)校權(quán)力還給學(xué)校，其中包括教職工和干部選聘權(quán)、高中招生自主權(quán)、學(xué)校經(jīng)費自主使用權(quán)、教職工考核和工資分配權(quán)等[2]。具體的改革內(nèi)容有：第一，改革中小學(xué)校的人事體制，重點實施校長職級制。首先，學(xué)校的校長主要以競爭上崗和社會公開招考兩類方式進行選聘，具體由教育行政部門負責(zé)，并將聘任校長的檔案從市、縣的組織部門轉(zhuǎn)到市、縣教育局；其次，副校長由校長提名，并經(jīng)教育行政部門審核通過后被學(xué)校聘任。第二，明確中小學(xué)教職工干部的學(xué)校職能，全面建設(shè)學(xué)校民主制。通過學(xué)校代表大會、學(xué)校媒體、學(xué)校事務(wù)公開欄等形式公開校務(wù)事宜，以民主管理和民主監(jiān)督為核心全面建設(shè)學(xué)校民主制。第三，優(yōu)化中考招生模式，加強高中招生的自主權(quán)。在中考招生中，濰坊市重視招生過程的多元化評價，明確取消以一次考試為最終評價手段的舊制，強調(diào)對學(xué)生進行綜合評價，并結(jié)合學(xué)校誠信推薦和自主錄取的形式優(yōu)化當(dāng)前中考招生模式。第四，公開學(xué)校教育政務(wù)信息，推動縣市區(qū)教育改革的進度。

（2）江蘇無錫：管辦分離，成立學(xué)校管理中心

2005年，無錫市教育局通過成立學(xué)校管理中心轉(zhuǎn)變了政府在學(xué)校管理體制中的職能。學(xué)校管理中心相對獨立于教育局，由市政府領(lǐng)導(dǎo)，代表政府履行資助人責(zé)任并管理教育局原有的直屬學(xué)校；職能調(diào)整后的教育局主要負責(zé)行使行業(yè)管理權(quán)，即做好政策引導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管、布局規(guī)劃等工作，并繼續(xù)承擔(dān)公共服務(wù)的直接購買和提供，為教育創(chuàng)建更為持續(xù)性發(fā)展的氛圍。在上述學(xué)校管理中心和教育局各司其職的作用下，還成立了聯(lián)席會議制，確保二者工作的合理協(xié)調(diào)。與此同時，在建立學(xué)校管理中心之外，該市還對義務(wù)教育階段學(xué)校的管理體制進行了一定的改革和創(chuàng)新：首先，將義務(wù)教育階段的學(xué)校歸屬各區(qū)負責(zé)管理；其次，將原有的教育督導(dǎo)部門從市教育局獨立出來，并為單獨設(shè)置出來的教育督導(dǎo)部門提供人力、物力和財力的有力保障，從根本上將教育督導(dǎo)和教育行政完全劃分開，確保教育督導(dǎo)的獨立性。以上各方面的層層推進，充分調(diào)動了各區(qū)政府統(tǒng)籌義務(wù)教育的積極性，促進了無錫市學(xué)校教育系統(tǒng)的管理和監(jiān)督相互制約，逐步推動了行政管理在教育體系中與社會事業(yè)的分開，實現(xiàn)了學(xué)校教育管理中的“管辦分離”[3]。

2.加強服務(wù)型政府建設(shè)

建立服務(wù)型政府意味著政府在社會工作中必須擴大公共服務(wù)范圍，提升公共服務(wù)的質(zhì)量，優(yōu)化提供公共服務(wù)的方式。在教育方面而言，主要體現(xiàn)政府要為學(xué)校服務(wù)，站在學(xué)生是消費者的立場，提高教育質(zhì)量。

（1）成都青羊區(qū)教育局建設(shè)服務(wù)型政府[4]

2005年，青羊區(qū)教育局頒布《中共成都市青羊區(qū)教育委員會關(guān)于加快全區(qū)教育系統(tǒng)基層民主的政治進程的決定》。第一，推行三權(quán)分管，即人事任免、財務(wù)簽字和基建管理權(quán)三個核心重要的權(quán)力交給三個班子分管，避免權(quán)力過分集中。第二，推行三務(wù)公開，黨務(wù)、政務(wù)、校務(wù)，三權(quán)分給副手，要通過民主的決策和監(jiān)督機制。第三，推行三會開放，黨委會、局務(wù)會和班子民主生活會要定期開放。第四，以群眾公正為出發(fā)點，促進人才選拔評判機制。第五，以現(xiàn)代學(xué)校制度為著力點，推進學(xué)校建設(shè)，實施民主管理。第六，主動接受監(jiān)督。每年要主動向人大集體述職，向區(qū)政協(xié)匯報工作，向區(qū)計委、監(jiān)察局報告工作，主動請系統(tǒng)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、教育專家、教師代表、家長代表、社會人士監(jiān)督工作，邀請區(qū)審計局進行審計，向教職工報告工作。為保障青羊區(qū)教育局規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)穩(wěn)步進行，青羊區(qū)教育局提出“五還給”教育理念。在2005年2月開學(xué)初的全區(qū)教育工作會議上，青羊區(qū)教育局明確提出了“五還給”教育理念——“把課堂還給學(xué)生，把教改還給教師，把學(xué)校還給校長，把質(zhì)量評估還給專家，把教育評價還給社會”。這是青羊教育人本管理、民主思想的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)制度融合，構(gòu)建新型政校關(guān)系的關(guān)鍵一步。

（2）山東淮坊市創(chuàng)辦教育惠民中心

濰坊市教育局按照建立服務(wù)型政府的要求，通過建設(shè)教育惠民服務(wù)中心，不斷強化客戶理念，積極轉(zhuǎn)變職能，加快體制機制創(chuàng)新，基本建立了圍繞服務(wù)對象調(diào)控和配置教育資源的新機制，較好地滿足了人民群眾的教育需求。只要涉及教育方面的咨詢和需求，均可在服務(wù)中心得到滿意的答復(fù)和解決。濰坊市教育局立足政府職能轉(zhuǎn)變，不缺位、不越位，在充分發(fā)揮惠民服務(wù)中心平臺作用的同時，堅持加快現(xiàn)代教育制度建設(shè)，比如針對廣大家長普遍對科學(xué)教子的需求，采取購買服務(wù)的方式，行政部門組織家長、專家講座市場運作，保證服務(wù)質(zhì)量[5]。

3.實行政府購買公共教育服務(wù)的委托管理模式

政府在教育服務(wù)中實現(xiàn)了“生產(chǎn)者”與“提供者”的分離，政府與社會組織之間的關(guān)系在本質(zhì)上是一種以“契約”為基礎(chǔ)的商品交換關(guān)系。我國目前實施和推廣政府購買教育服務(wù)政策在技術(shù)、經(jīng)濟、政治及行政等方面已具有了一定的可行性。只有將大量可以由社會組織、社會力量承擔(dān)的事務(wù)性工作轉(zhuǎn)移出去，政府才能夠集中精力做好自己該做的事情，這有利于實現(xiàn)“小政府、大社會”的理想格局。政府改善教育產(chǎn)品提供的方式，形成政府、市場共同提供教育公共產(chǎn)品，可以有效提高教育資源配置和使用的效率，進而提升教育服務(wù)質(zhì)量。

（1）成都市教育局向社會第三方購買服務(wù)

成都市教育局近年來不斷加大對社會第三方購買服務(wù)，例如委托具有資質(zhì)的學(xué)前教育機構(gòu)承辦公辦幼兒園，新建公辦幼兒園園長可面向社會公開招聘的事項，委托四川師范大學(xué)針對成都市學(xué)校集團化發(fā)展的調(diào)查研究，委托中國教育學(xué)會對成都市中小學(xué)發(fā)展情況的評估以及委托21世紀(jì)教育研究院做的關(guān)于成都市2014年發(fā)展報告，等等，都是鮮活的地方教育主管部門向社會第三方購買服務(wù)的表現(xiàn)。

（2）上海市浦東新區(qū)開展的“委托管理”探索

上海市浦東新區(qū)開展的“委托管理”探索，將部分教育質(zhì)量較差的學(xué)校委托給專業(yè)的教育中介進行管理，通過此種方式進行改革，進豐富了教育管理方式，又激發(fā)了教育中介參與辦學(xué)的積極性，同時為非優(yōu)質(zhì)校向優(yōu)質(zhì)校奮進提供可能，可謂“一石三鳥”[6]。

4.加強信息公開，建設(shè)教育問責(zé)機制

（1）教育信息公開

服務(wù)型政府建設(shè)的前提就是政府信息公開，教育行政部門有必要完善信息公開保障機制，完善公共參與的互動渠道，豐富用戶需求，加強公共參與，同時建立健全反饋保障機制，加強對責(zé)任主體的監(jiān)督問責(zé)，教育信息公開是教育科學(xué)治理結(jié)構(gòu)中不可忽略的因素。2008年教育部公布了《教育機關(guān)政府信息公開實施辦法》，同時《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提到“信息公開”的詞頻就有5次，而且明文指出“全面推進依法行政……完善教育信息公開制度，保障公眾對教育的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。但是2014年，一項以我國286個地級市教育行政網(wǎng)站的教育信息公開狀況的調(diào)查研究結(jié)果表明，目前公眾瀏覽各級教育行政部門網(wǎng)站的主要目的是了解相關(guān)招生考試信息和與自己利益高度相關(guān)的私己性信息，而對教育政策宣傳、教育財物監(jiān)管、教育人事變動等信息關(guān)注度并不高，這既體現(xiàn)了已公開教育信息缺乏吸引力，也有信息公開不便捷、過于專業(yè)等問題，這在很多情況下造成了“信息冗余”[7]。

（2）建立教育問責(zé)制

行政決策、教育問責(zé)機制的建立是依法進行教育治理的重要內(nèi)容。形成科學(xué)有效的教育行政權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，是深化教育行政管理體制改革的重要任務(wù)。2010年，山東在全國率先提出規(guī)范辦學(xué)行政問責(zé)。山東省委辦公廳、省政府辦公廳出臺了《關(guān)于深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀進一步推進素質(zhì)教育工作的意見》，著力解決規(guī)范辦學(xué)中存在的突出問題，實施教育行政問責(zé)制度。對違規(guī)辦學(xué)行為作出明確規(guī)定。對出現(xiàn)多次嚴(yán)重違規(guī)辦學(xué)行為的縣（市、區(qū)），撤銷榮譽稱號，同時，追究教育行政部門負責(zé)人的責(zé)任，直至追究當(dāng)?shù)攸h政負責(zé)人的責(zé)任。2010年，山東在全國首先提出了規(guī)范辦學(xué)的行政問責(zé)制度，著力解決辦學(xué)過程中的存在突出問題，同時山東省積極完善教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)制度，加強對轄區(qū)規(guī)范辦學(xué)情況的隨機督導(dǎo)，建立全方位、經(jīng)?；亩讲闄C制。對于違規(guī)辦學(xué)的學(xué)校追究教育行政部門負責(zé)人的責(zé)任，直至追究當(dāng)?shù)攸h政負責(zé)人的責(zé)任。

參考文獻

[1] 楊東平.2020：中國教育改革方略[M].北京：人民出版社，2010.

[2]山東省濰坊市教育局構(gòu)建新型政校關(guān)系.搜狐教育，2008-9-22http：//learning.sohu.com/20080922/n259681400.shtml.

[3]江蘇省無錫市學(xué)校管理實行“管辦分離”的改革.搜狐教育，2008-9-22http：//learning.sohu.com/20080922/n259681976.shtml.

[4]《四川省成都市青羊區(qū)教育局建設(shè)服務(wù)型政府》搜狐教育，2008-9-22.http：//learning.sohu.com/20080922/n259682219.shtml.

[5] 假設(shè)服務(wù)型山東淮坊市教育局：組建教育惠民中心，搜狐教育2014-08-29http：//learning.sohu.com/20140829/n403880948.shtml.

[6] 上海市浦東區(qū)公共教育服務(wù)“管辦評聯(lián)動”機制，搜狐教育，2014-08-28http：//learning.sohu.com/20140828/n403865657.shtml.

[7] 張?zhí)煅?，高?地級教育行政網(wǎng)站信息公開的現(xiàn)狀及發(fā)展進路[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2014.

【責(zé)任編輯 鄭雪凌】