美國農(nóng)村義務(wù)教育十年走勢與政策議題

王萃元 馬青

摘 要 開展農(nóng)村義務(wù)教育是促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的必經(jīng)之路。美國農(nóng)村學(xué)校與社區(qū)信托基金會出版的報告《為何農(nóng)村事關(guān)重大》架構(gòu)了科學(xué)系統(tǒng)的農(nóng)村義務(wù)教育評估指標(biāo)體系。從發(fā)展走勢的背景上看，美國農(nóng)村的人口狀況為義務(wù)教育的發(fā)展提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)，政府的財政支持為農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展提供了物質(zhì)保障，規(guī)模有限的農(nóng)村學(xué)區(qū)為農(nóng)村義務(wù)教育的布局調(diào)整提供了客觀依據(jù)。從十年走勢上看，農(nóng)村受教育人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)村基本辦學(xué)條件、社會支持條件以及農(nóng)村學(xué)齡人口的教育成就均發(fā)生顯著變化。農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展走勢引發(fā)了機會公平、政策績效、城鄉(xiāng)對比等政策議題。

關(guān)鍵詞 美國 農(nóng)村 義務(wù)教育 走勢 政策議題

美國農(nóng)村學(xué)校與社區(qū)信托基金會（The Rural School and Community Trust）是致力于推動農(nóng)村社區(qū)與農(nóng)村學(xué)校協(xié)同發(fā)展的國家性非營利組織。自2000年起，該組織以兩年為時間節(jié)點對外公布一份評估報告，題為《為何農(nóng)村事關(guān)重大》（Why Rural Matters），截止2014年，該組織已經(jīng)對外公布了七份評估報告。鑒于該報告對美國農(nóng)村的義務(wù)教育具有超前的評估理念、系統(tǒng)完整的評估指標(biāo)體系以及科學(xué)合理的評估方法，對于我們更進(jìn)一步了解美國農(nóng)村的義務(wù)教育，為政策制定者提出建設(shè)性的意見具有積極意義。

一、美國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展走勢的背景分析

1.農(nóng)村的人口狀況為美國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)

美國是一個高度城市化的國家，農(nóng)村地區(qū)地廣人稀，少數(shù)民族聚集，相比城市而言發(fā)展速度緩慢，農(nóng)村的人口狀況使得社會和地方政府對其的關(guān)注度不夠，引發(fā)經(jīng)濟收入水平低下、投資欠缺、就業(yè)機會較少等諸多問題，導(dǎo)致美國農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育質(zhì)量處于長期低迷的狀態(tài)。根據(jù)官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，1996～2000年這5年間入學(xué)率至少下降10%的農(nóng)村學(xué)校比例為37.9%。2003年美國各州的農(nóng)村人口比例為21%，農(nóng)村人口數(shù)量為59，061，367人，農(nóng)村學(xué)校少數(shù)族裔學(xué)生的入學(xué)比例為18.6%，農(nóng)村貧困兒童的比例為13.8%。截止2013年，農(nóng)村學(xué)生總數(shù)為9，765，385人，占比為20.4%，少數(shù)族裔的農(nóng)村學(xué)生總數(shù)為2，611，30人，占比為26.7%。由此可見，高度的城市化并沒有泯滅大量農(nóng)村人口的存在。農(nóng)村人口分布不均、各州的農(nóng)村人口流失現(xiàn)象嚴(yán)重、農(nóng)村貧困人口所占比例偏高、農(nóng)村人口中少數(shù)族裔所占比例較高，這四個方面是目前美國農(nóng)村人口狀況存在的突出問題。

2.財政支持為美國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展提供了物質(zhì)保障

穩(wěn)固的財政支持是義務(wù)教育得以健康發(fā)展的重要支柱。但是，長期以來由于聯(lián)邦政府及各州所開展的義務(wù)教育改革項目都是以城市教育為標(biāo)準(zhǔn)的，并且聯(lián)邦政府給予各州的義務(wù)教育經(jīng)費支持是以學(xué)生數(shù)為基準(zhǔn)進(jìn)行撥款的，因此人口數(shù)量有限的農(nóng)村社區(qū)所獲得的經(jīng)費支持十分有限。加之農(nóng)村居民缺乏維權(quán)意識，在政治領(lǐng)域沒有足夠的影響力，其表達(dá)的自身需求及給出的建議往往受到忽視。2003年，農(nóng)村教師的平均工資是32，693.87美元，農(nóng)村與非農(nóng)村教師的工資比例是0.86，享有免費或優(yōu)惠午餐資格的農(nóng)村學(xué)生比例為33.8%。截止2013年，農(nóng)村學(xué)?；A(chǔ)教育資金比例（州）為22.9%，有資格獲得餐補的農(nóng)村學(xué)生比例為46.6%，農(nóng)村的生均教育經(jīng)費為5，826美元，農(nóng)村教育交通費用占當(dāng)前教育經(jīng)費的比例為11.71%，州財政收入發(fā)放到地方學(xué)校的一美元衡量指數(shù)為1.17美元，正規(guī)教師的工資支出（人均）為57，791美元。雖然聯(lián)邦政府針對不同的項目都有專項資金的劃撥，但相比城市而言，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校在申請資金時缺乏技術(shù)和經(jīng)驗的支持，處于較為被動的狀態(tài)，因而所申請到的資金很難滿足自身的發(fā)展。

3.規(guī)模有限的農(nóng)村學(xué)區(qū)為美國農(nóng)村義務(wù)教育的布局調(diào)整提供了客觀依據(jù)

美國農(nóng)村社區(qū)的人口分布相對分散，導(dǎo)致各社區(qū)的學(xué)校規(guī)模有限。美國小規(guī)模的農(nóng)村學(xué)區(qū)是公立義務(wù)教育的一個重要組成部分，大約有1/4的學(xué)區(qū)屬于規(guī)模較小的農(nóng)村學(xué)區(qū)。不可否認(rèn)的是，規(guī)模較小的農(nóng)村學(xué)區(qū)在提高貧困閉塞地區(qū)學(xué)生成績、縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)生學(xué)業(yè)成績差距方面具有獨特優(yōu)勢。但是這些小規(guī)模的農(nóng)村學(xué)區(qū)師生數(shù)量有限，所獲得得資金撥款自然偏少，少部分學(xué)區(qū)甚至得不到政府的經(jīng)費支持，農(nóng)村學(xué)區(qū)的學(xué)生流失嚴(yán)重，引進(jìn)高質(zhì)量的師資也存在巨大挑戰(zhàn)。長此以往，這些小規(guī)模的農(nóng)村學(xué)區(qū)面臨關(guān)閉或合并的命運。近年來，聯(lián)邦政府開展的學(xué)校合并運動雖然對數(shù)量龐大的小規(guī)模農(nóng)村學(xué)區(qū)進(jìn)行了規(guī)劃和管理，但是農(nóng)村的社區(qū)學(xué)校依然問題重重。合并后的社區(qū)學(xué)校使得原本可以就近入學(xué)的孩子花費在上學(xué)路上的時間和金錢增多，教育交通費用的支出增加，加重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)也在一定程度上削弱了孩子學(xué)習(xí)的積極性。

二、美國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的十年走勢分析

美國農(nóng)村的義務(wù)教育具有多樣性、復(fù)雜性和差異性的特點。多年來，美國政府一直推陳出新的采取多種方法縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距，提高農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量，使農(nóng)村受教育人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育的基本辦學(xué)條件、社會支持條件、農(nóng)村學(xué)齡人口的學(xué)業(yè)成就均發(fā)生顯著變化。但是，農(nóng)村義務(wù)教育的滯后，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的失衡依然是美國教育部門攻堅克難的關(guān)鍵。

1.農(nóng)村貧困人口有增無減，受教育人口比例呈現(xiàn)逐年上升趨勢

農(nóng)村相比城市而言，擁有大量貧困人口，教育質(zhì)量亟待提高。2003～2011年，美國農(nóng)村貧困兒童的比例有增無減，從2003年的13.8%增至2011年的41%。盡管如此，美國農(nóng)村學(xué)校的注冊學(xué)生總數(shù)則由2005年的8，797，497人增長到2013年的9，765，385人（見表1），進(jìn)入農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的學(xué)生比例由2003年的7.9%增至2005年的8.7%。教育質(zhì)量亟待提高的農(nóng)村地區(qū)承受著愈發(fā)沉重的擔(dān)子。畢竟農(nóng)村學(xué)校的招生規(guī)模有限，匱乏的師資與教學(xué)設(shè)施的不完善使得基本的教學(xué)課程難以順利開展，多數(shù)教師采用復(fù)式教學(xué)的方式來完成基本的教學(xué)任務(wù)，這嚴(yán)重影響到農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量的提高，城鄉(xiāng)的教育質(zhì)量逐步拉大。十年來，美國農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校及其在校生人數(shù)均呈現(xiàn)持續(xù)走高態(tài)勢。在蒙大拿州、南達(dá)科他州和那不勒斯州存在著大量所謂“一間教室”的學(xué)校。然而，農(nóng)村高中的畢業(yè)率得到穩(wěn)步提升，擁有高中文憑的農(nóng)村成年人比例隨之增多，由2005年的78.8%上升至2013年的85.4%。但具體到英語這門美國母語的學(xué)習(xí)上，農(nóng)村的義務(wù)教育還有很大的上升空間，2007年農(nóng)村英語學(xué)習(xí)者占農(nóng)村總?cè)丝诘?.1%，2013年為3.1%。

表1 美國農(nóng)村受教育人口結(jié)構(gòu)變化統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源：《why rural matters》2003、2005、2007、2009、2011～2012、2013～2014年度報告。

2.教育資金占財政總支出比例提升，農(nóng)村義務(wù)教育基本辦學(xué)條件逐步優(yōu)化

農(nóng)村義務(wù)教育基本辦學(xué)條件的變化反映了學(xué)校用于教育教學(xué)工作的財政支出狀況（見表2）。其中，美國各州所在的農(nóng)村地區(qū)教育資金占總體財政支出的比例由2005年的18.5%上升至2013年的22.9%。在2003年用于教育教學(xué)活動的支出在農(nóng)村總支出中所占百分比為57.2%，農(nóng)村教師在課堂上使用電腦的百分比達(dá)到72.1%。變化較為顯著的是農(nóng)村生均教學(xué)支出，由2005年的4，199美元，增長至2013年的5，826美元。此外，為了客觀評估教育成效，自2011年，報告加大了結(jié)果性指標(biāo)的比重。一般而言，教育產(chǎn)出是指學(xué)生取得的學(xué)業(yè)成就，教育投入是指教育過程中耗費的人、物、財力等。結(jié)果性指標(biāo)不僅包含學(xué)生取得的學(xué)業(yè)成就，還包括政策制定者能夠控制且影響成績的結(jié)構(gòu)性因素。[1]“教育政策成效指標(biāo)”的獨立指標(biāo)中將之前的“州政府與地方政府的生均教育經(jīng)費支出差距”更改為“州財政收入發(fā)放到地方學(xué)校的一美元的衡量指數(shù)”。[2]這種變化避免了運用單方面的說明性指標(biāo)來評價教育政策的實施成效，而是利用“一美元”作為衡量指數(shù)，把客觀困難指標(biāo)和主觀政策成效指標(biāo)二者結(jié)合起來，可以更為系統(tǒng)綜合地評價教育經(jīng)費的使用劃撥情況以及政策的實施成效。

表2 美國農(nóng)村義務(wù)教育基本辦學(xué)條件統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源：《why nual matters》2005、2007、2009、2013～2014年度報告。

3.與農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展相配套的社會支持條件逐步完善

社會支持條件包羅萬象，在這十年中，美國農(nóng)村義務(wù)教育始終致力于為學(xué)齡兒童提供有保障的社會條件支持。雖然小規(guī)模農(nóng)村學(xué)校的在校生人數(shù)有上升趨勢，但是事實上，早在30年前美國已經(jīng)在為農(nóng)村地區(qū)小規(guī)模學(xué)校的合并努力著，但這些“微型”學(xué)校的合并并非輕而易舉，合并的障礙主要源于地方居民的反對與抗拒，關(guān)閉一所“微型”學(xué)校就意味著家長需要把孩子送到附近的城鎮(zhèn)學(xué)校就讀，受諸多客觀因素的影響，農(nóng)村居民的居住點較為分散，處于義務(wù)教育階段的學(xué)生較為年幼，交通不便、食宿以及安全問題等是家長所擔(dān)憂的。因此，對于合并小規(guī)模農(nóng)村學(xué)校這一舉措多數(shù)家長不予支持。道格拉斯·雷曼研究證明，當(dāng)農(nóng)村兒童被要求到附近農(nóng)村就近入學(xué)時，兒童尤其是女童的輟學(xué)率會急劇增長，學(xué)校距離兒童更近對于減少分布不均的教育覆蓋面更有益處。[3]針對上述問題，美國的有關(guān)部門也在嘗試作出努力，排除農(nóng)村兒童就近入學(xué)的種種障礙。在2003年《為何農(nóng)村事關(guān)重大》的評估指標(biāo)中享有免費或優(yōu)惠午餐資格的農(nóng)村學(xué)生比例為33.8%，農(nóng)村交通運輸支出所占比例為4.2%。2013年，有資格獲得餐補的農(nóng)村學(xué)生比例增加到46.6%。

4.學(xué)業(yè)成績的評估方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)村學(xué)齡人口的教育成就得到普遍關(guān)注

《為何農(nóng)村事關(guān)重大》報告在“學(xué)生學(xué)業(yè)成績”這一分類指標(biāo)中，具體表現(xiàn)為由NCLB評價法向NAEP評價法過渡。先前一直使用的是布什總統(tǒng)2002年簽署通過的《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind Act，簡稱NCLB），該法案的核心任務(wù)是保證所有的學(xué)生在2014年之前閱讀和數(shù)學(xué)必須達(dá)到熟練的程度。但是統(tǒng)計顯示要在十年內(nèi)達(dá)到這樣的效果是相當(dāng)困難的。例如，2003年，加利福尼亞州近400萬學(xué)生當(dāng)中，閱讀和數(shù)學(xué)達(dá)到熟練程度的只有36.5%，170多萬拉丁美洲的學(xué)生中，達(dá)到熟練程度的只有21%。2009年農(nóng)村生均NCLB熟練閱讀百分比為49.9%，熟練數(shù)學(xué)百分比為49.6%，還不足總?cè)藬?shù)的一半。在《為何農(nóng)村事關(guān)重大》2011～2012及2013～2014年度報告中對其作出調(diào)整，學(xué)生學(xué)業(yè)成績的評估采用國家教育進(jìn)步評價項目（National Assessment of Education Progress，簡稱NAEP），以此測評四年級和八年級數(shù)學(xué)和閱讀的分科成績，這種測評方法有效避免了各州為達(dá)到《不讓一個孩子掉隊法》的要求而降低學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，造成全國評價標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象。以2011年和2013年為例，2011年農(nóng)村四年級NAEP閱讀成績?yōu)?22，2013年為223.22；2011年農(nóng)村八年級NAEP數(shù)學(xué)成績?yōu)?84，2013年為286.01。運用NAEP分科成績測評方法旨在讓全國擁有統(tǒng)一的學(xué)業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)，以此衡量農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量才更為客觀、公正。

三、 美國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展走勢的幾個政策議題

美國農(nóng)村學(xué)校與社區(qū)信托基金會出版的題為《為何農(nóng)村事關(guān)重大》的報告指出，現(xiàn)階段從政策層面的角度分析農(nóng)村的義務(wù)教育并不突出。該系列報告試圖通過引用大量的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)和實證分析證明當(dāng)前社會各界對農(nóng)村義務(wù)教育的關(guān)懷程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，希望以此獲得社會各界，尤其是教育政策制定者的高度重視。21世紀(jì)以來，美國農(nóng)村義務(wù)教育受教育機會不平等、政策的實施情況受到拷問、城鄉(xiāng)差距加劇等問題愈發(fā)顯著，由此醞釀出一些值得探究的政策議題。

1.機會公平問題

義務(wù)教育階段“公平”應(yīng)該是其首要特點。針對美國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展?fàn)顩r，機會公平主要是指城市與農(nóng)村的機會公平，白種人與少數(shù)族裔、移民的機會公平。

一方面，保證城市與農(nóng)村人口享有平等的接受義務(wù)教育的權(quán)利。20世紀(jì)90年代，美國在全球化市場的沖擊下，農(nóng)村人口的生活每況愈下，教育、醫(yī)療、服務(wù)等行業(yè)的衰退，導(dǎo)致失業(yè)率急速攀升，迫使對齊許多年輕人由農(nóng)村走向城市。近年來，雖然農(nóng)村的生活狀況有所改善，但農(nóng)村的義務(wù)教育改革是以城市為模板的，開設(shè)的課程以及教學(xué)內(nèi)容也與農(nóng)村無關(guān)，致使所學(xué)知識對農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展作用不大，接受教育的年輕人更加向往城市的生活，而留下來的多數(shù)人缺乏科學(xué)技術(shù)知識，無力改變落后的生活狀況。另外，美國義務(wù)教育在各州的撥款補助方式主要有專項撥款和公式撥款兩種，公式撥款主要考慮學(xué)區(qū)在教育需求和教育財政能力方面的差異，但公式撥款也常常忽略了非常小的農(nóng)村學(xué)區(qū)。[4]因此，保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育的公平發(fā)展，就要因地制宜，開設(shè)與農(nóng)村生活息息相關(guān)的文化課程，增加實踐課程，提高農(nóng)村教師的工資福利待遇，吸引優(yōu)秀的師資進(jìn)駐農(nóng)村。

另一方面，保證白種人與少數(shù)族裔、移民人口享有平等的接受義務(wù)教育的權(quán)利。由于常年存在的種族差異，白種人與非白種人在生活質(zhì)量、就業(yè)、接受教育狀況等方面均存在很大程度上的不平衡。保證教育機會公平的前提是教育政策制定者愿意投入高成本。所謂“高成本”，就是在免除義務(wù)教育學(xué)雜費的同時，給予充足的資金用于伙食費、住宿費和交通費用的開支。因為農(nóng)村地區(qū)，特別是少數(shù)民族聚居的地區(qū)通常交通閉塞，與外界交流不便，為避免發(fā)生因高額的各項開支而導(dǎo)致的輟學(xué)現(xiàn)象，由政府提供充足的經(jīng)費保障，免除受教育者的后顧之憂。

2.政策績效問題

一項教育政策的出臺與評價該教育政策的相關(guān)建議密切相關(guān)。政策績效包含了教育政策中的價值判斷和事實情況，以此來實現(xiàn)教育資源分配和使用的最大公平性、合理性。政策績效問題是《為何農(nóng)村事關(guān)重大》報告內(nèi)容特點的一項重要體現(xiàn)。報告所建構(gòu)的系統(tǒng)完整的評估指標(biāo)體系正是關(guān)注政策績效問題的集中體現(xiàn)。隨著時間的推移，報告中的評估指標(biāo)也在發(fā)生動態(tài)的調(diào)整變化。

每份《為何農(nóng)村事關(guān)重大》報告的指標(biāo)體系評估，不是單方面的提供官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，重要的是對數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行后期的分析、解讀，進(jìn)而在制定相關(guān)教育政策時發(fā)揮作用。每兩年，通過對政策執(zhí)行的有效性進(jìn)行分析、總結(jié)，重新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對政策的實施效果進(jìn)行評估，并作出改進(jìn)。農(nóng)村學(xué)校與社區(qū)信托基金會所構(gòu)建的評估指標(biāo)體系是在對農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行測評的基礎(chǔ)上，提出改進(jìn)意見。這種績效問責(zé)制的評估理念，使得評估指標(biāo)體系的構(gòu)建始終處于動態(tài)調(diào)整的過程，具有時效性和針對性。因而，評估報告應(yīng)突出體現(xiàn)績效責(zé)任制的特點，明確農(nóng)村義務(wù)教育中存在的問題，找出癥結(jié)所在。

3.城鄉(xiāng)比較問題

《為何農(nóng)村事關(guān)重大》報告重點關(guān)注美國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，忽視了城鄉(xiāng)之間的對比。任何一項研究的開展，都須涉及可比性，并將其作為后期政策改進(jìn)的重要原則之一。城鄉(xiāng)比較問題，具體來說就是通過對比，找出問題，縮小差距，保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。但是在評估指標(biāo)體系的內(nèi)容中，只有某些獨立指標(biāo)中單獨涉及到城鄉(xiāng)之間的差距對比。從評估指標(biāo)體系和分類指標(biāo)的劃分來看，仍只是通過數(shù)據(jù)表明農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)有的發(fā)展水平，欠缺城鄉(xiāng)義務(wù)教育之間的對比。對比可以找出差距發(fā)現(xiàn)問題，對比也是平衡城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的必要方法。

教育資源是一所學(xué)校賴以生存和發(fā)展的必要條件，義務(wù)教育資源分配不均將會導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距逐步拉大。在報告的評估指標(biāo)體系中，師資、教育經(jīng)費、辦學(xué)條件等都是美國農(nóng)村義務(wù)教育關(guān)注的重要方面。若要保證農(nóng)村義務(wù)教育的健康、穩(wěn)步發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，對存在差距的根本原因進(jìn)行深入分析是十分迫切且必要的。通過對比，在教育政策的制定和實施過程中才能適時的向農(nóng)村傾斜，才能加大對農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入，提高教師的教育教學(xué)能力，農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件才能得以改善。

參考文獻(xiàn)

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【責(zé)任編輯 郭振玲】