“五位一體”視角下生態(tài)文明制度體系的完善

駱清 李建紅

摘要：生態(tài)文明制度是我國(guó)制度體系的重要組成部分，在生態(tài)文明建設(shè)中具有基礎(chǔ)性的作用。我國(guó)目前的生態(tài)文明制度還存在一些不足，需要不斷完善。要建立科學(xué)健全的生態(tài)文明制度體系，必須在“五位一體”視角下，完善與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域相關(guān)的生態(tài)文明制度，使它們相銜接、相適應(yīng)。

關(guān)鍵詞：五位一體；生態(tài)文明建設(shè)；制度體系

黨的十八大會(huì)議上取得的一個(gè)重大突破就是把生態(tài)文明建設(shè)納入了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的戰(zhàn)略總布局。接著在十八屆三中全會(huì)上，黨中央又提出了要加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，在十八屆四中全會(huì)上則要求用嚴(yán)格的法律制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。為了把生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)落到實(shí)處，中共中央、國(guó)務(wù)院在今年5月公布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》。中央還認(rèn)識(shí)到，要加快推進(jìn)我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)，必須增強(qiáng)生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，就必須加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，于是在9月份又印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。希望到2020年，我國(guó)能推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。在剛剛結(jié)束的十八屆五中全會(huì)上，中共中央第一次把加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)列入了“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃”的建議中。

一、充分認(rèn)識(shí)制度體系在生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨中央全面深化改革的一個(gè)重要目標(biāo)。因?yàn)橹贫冉ㄔO(shè)在國(guó)家治理過(guò)程中更具有基礎(chǔ)性的重要作用，所以搞好頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)將比較成熟有效的方針、政策提煉成制度，甚至上升為法律，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。專(zhuān)家指出，我國(guó)能不能在2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，關(guān)鍵就是要看在重要領(lǐng)域的改革上是否能取得決定性的成果，而改革過(guò)程中是否能形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系又尤為重要。

生態(tài)文明制度是我國(guó)制度體系的重要組成部分。毫無(wú)疑問(wèn)，在全面深化改革的過(guò)程中，要完善和健全社會(huì)主義制度體系，必須不斷推進(jìn)生態(tài)文明制度體系的建設(shè)。這對(duì)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，全面建成小康社會(huì)，全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)具有基礎(chǔ)性的意義。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！边@是因?yàn)辄h中央認(rèn)識(shí)到，我國(guó)生態(tài)文明的制度水平從基礎(chǔ)上決定了我國(guó)生態(tài)文明的建設(shè)水平。如果說(shuō)我們周?chē)己玫纳鷳B(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實(shí)力，那么我們國(guó)家健全的生態(tài)制度就是生態(tài)文明的軟實(shí)力。只有在生態(tài)文明建設(shè)的開(kāi)始就搞好頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)將比較成熟有效的經(jīng)驗(yàn)和做法提煉成制度，甚至上升為法律，并在生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐中認(rèn)真落實(shí)，才能切實(shí)保證這項(xiàng)偉大工程能良性地持續(xù)發(fā)展，才能切實(shí)保證“美麗中國(guó)”的遠(yuǎn)大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)現(xiàn)有生態(tài)文明制度存在的問(wèn)題

生態(tài)文明建設(shè)作為一個(gè)新生事物，在我國(guó)提出的時(shí)間還不太長(zhǎng)，因此生態(tài)文明制度體系的建立完善也還處在摸索階段。就目前的實(shí)踐來(lái)看，雖然我國(guó)生態(tài)文明制度已經(jīng)有一些，但還沒(méi)有形成有機(jī)的體系，也沒(méi)有很好地與“五位一體”中現(xiàn)有的其他制度相銜接，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的很多制度里也沒(méi)有充分體現(xiàn)生態(tài)文明的理念要求。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 雖然我國(guó)已經(jīng)基本建立并正在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但目前還沒(méi)有建立起體現(xiàn)生態(tài)文明理念和原則的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。比如，市場(chǎng)沒(méi)能很好發(fā)揮在自然資源配置中的決定性作用，許多領(lǐng)域在相當(dāng)程度上主要還是政府直接配置資源。我國(guó)資源及其產(chǎn)品的價(jià)格同國(guó)際市場(chǎng)相比較總體上還偏低，一方面既沒(méi)有真實(shí)反映產(chǎn)品的供求關(guān)系和資源的稀缺程度，另一方面也沒(méi)有體現(xiàn)開(kāi)采該資源對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害成本和補(bǔ)償?shù)男迯?fù)效益。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)向生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)者提供了生態(tài)產(chǎn)品，理應(yīng)平等交換獲得生態(tài)補(bǔ)償，但目前它們的生態(tài)價(jià)值還沒(méi)有得到體現(xiàn)。

2. 領(lǐng)導(dǎo)干部作為關(guān)鍵的少數(shù)，在生態(tài)文明建設(shè)中起著至關(guān)重要的作用，但是我們不少領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦中生態(tài)文明的意識(shí)還不是很強(qiáng)烈。除了主觀原因，客觀上我們的政治體制也有不足。在政績(jī)考核方面，以前存在著唯“GDP”的不合理現(xiàn)象，導(dǎo)致許多干部把自己為官一任的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都建立在巨大的環(huán)境資源為代價(jià)的基礎(chǔ)上。以前還廣泛存在生態(tài)環(huán)境損害無(wú)人負(fù)責(zé)的局面，沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任追究。與此同時(shí)，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部不是很重視，所以以前在環(huán)境保護(hù)行政管理方面也普遍存在軟弱無(wú)力的問(wèn)題。

3. 雖然中國(guó)共產(chǎn)黨在全球第一個(gè)提出了生態(tài)文明理念，并得到了國(guó)際社會(huì)廣泛贊譽(yù)，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署在2013 年的第 27 次會(huì)議上通過(guò)決議認(rèn)可并支持中國(guó)生態(tài)文明的理念，但是因?yàn)槲覈?guó)改革開(kāi)放以來(lái)的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，公民的生態(tài)文明意識(shí)還很薄弱，生態(tài)文明理念還沒(méi)有在廣大人民群眾的生產(chǎn)生活中牢固樹(shù)立。把黨中央提出的先進(jìn)的生態(tài)文明理念深入廣大群眾的內(nèi)心，并轉(zhuǎn)化為他們持久的行為，這正是當(dāng)前思想政治工作新的重要任務(wù)。但就目前情況而言，我國(guó)還沒(méi)有建立系統(tǒng)的生態(tài)文明教育制度，在新聞媒體和社會(huì)輿論方面也沒(méi)有相應(yīng)的配套制度來(lái)保障生態(tài)文明的廣泛宣傳。

4. 我國(guó)在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大進(jìn)程中，如何加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)組織和公眾參與的作用，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)，是深化改革成敗的關(guān)鍵。但就目前的生態(tài)環(huán)境而言，面對(duì)空氣質(zhì)量下降、水體污染嚴(yán)重、資源浪費(fèi)突出等問(wèn)題，我們除了強(qiáng)調(diào)政府的環(huán)境治理責(zé)任以外，還必須注重發(fā)揮社會(huì)的作用。參考國(guó)外環(huán)境保護(hù)的有益經(jīng)驗(yàn)，我們?cè)诠妳⑴c、公益訴訟、環(huán)境保護(hù)民間組織等制度方面都還存在許多不足。

三、建立生態(tài)文明制度體系的路徑選擇

在建立生態(tài)文明制度體系的路徑選擇上，筆者認(rèn)為，作為制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，關(guān)鍵是要把生態(tài)文明建設(shè)放在“五位一體”的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中來(lái)考量，既要考慮到生態(tài)文明制度在建設(shè)美麗中國(guó)和促進(jìn)中華民族永續(xù)發(fā)展方面提供的保障和支撐作用，也要考慮生態(tài)文明制度和其他領(lǐng)域制度的相互銜接、相互適應(yīng)和相互促進(jìn)。

1. 完善與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有關(guān)的生態(tài)文明制度

一是要健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度。國(guó)家首先要使所有自然資源都具有明確的歸屬人，由他依法享有使用這些自然資源的權(quán)益，同時(shí)也承擔(dān)起保護(hù)這些自然資源的法律責(zé)任。在堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定原則的基礎(chǔ)上，政府要通過(guò)法律明確自然資源的占有、使用、收益、處分等權(quán)責(zé)歸屬關(guān)系。二是要健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度。政府應(yīng)該代表較大范圍的生態(tài)產(chǎn)品受益人通過(guò)均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式購(gòu)買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)生態(tài)產(chǎn)品受益十分明確的，要按照誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。三是要嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。要強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任，大幅度提高違法成本，健全環(huán)境損害賠償方面的法律制度、評(píng)估方法和實(shí)施機(jī)制。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，以損害程度等因素依法確定賠償額度。

2. 完善與政治領(lǐng)域有關(guān)的生態(tài)文明制度

一是完善生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度。國(guó)家要通過(guò)制定生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法，把資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益納入到地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，進(jìn)行嚴(yán)格的考核。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，把它作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的重要指標(biāo)。二是建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。在生態(tài)文明建設(shè)方面，國(guó)家也要實(shí)行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員的一崗雙責(zé)制，明確對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人的追責(zé)情形和認(rèn)定程序，并且要實(shí)行終身追責(zé)。三是完善環(huán)境保護(hù)行政管理制度。在行政管理改革中，政府要進(jìn)一步完善監(jiān)管污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，尤其是要改變目前“九龍治水”、政出多門(mén)的不良現(xiàn)狀，將分散在眾多部門(mén)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)統(tǒng)一調(diào)整到一個(gè)行政職能部門(mén)，必須實(shí)行所有環(huán)境保護(hù)工作由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管的工作體制。

3. 完善與文化領(lǐng)域有關(guān)的生態(tài)文明制度

一是建立生態(tài)文明教育制度。從思想政治教育的角度來(lái)看，生態(tài)文明建設(shè)的核心落在“文明”上，更多的是體現(xiàn)人類(lèi)生態(tài)行為的進(jìn)步。公民的生態(tài)意識(shí)不是自然形成的，必須通過(guò)持續(xù)系統(tǒng)的生態(tài)文明教育來(lái)培養(yǎng)。這就要求我們必須從學(xué)前教育開(kāi)始，把生態(tài)文明教育貫穿于初等教育、中等教育和高等教育全過(guò)程，甚至在日常的職業(yè)培訓(xùn)和教育中也要得到體現(xiàn)。二是建立生態(tài)文明輿論引導(dǎo)制度。國(guó)家意識(shí)形態(tài)工作部門(mén)要對(duì)新聞媒體的所有報(bào)道進(jìn)行生態(tài)文明的考量，對(duì)廣告等社會(huì)輿論進(jìn)行綠色審查。通過(guò)相關(guān)的公益宣傳來(lái)普及生態(tài)文化知識(shí)，提高生態(tài)文明意識(shí)，倡導(dǎo)綠色生活方式，形成人人、事事、處處、時(shí)時(shí)崇尚生態(tài)文明的社會(huì)新風(fēng)尚。

4. 完善與社會(huì)領(lǐng)域有關(guān)的生態(tài)文明制度

一是完善生態(tài)文明建設(shè)公眾參與制度。為了實(shí)現(xiàn)公眾有序參與，政府要健全環(huán)境信息公開(kāi)制度。通過(guò)建立環(huán)境保護(hù)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)和舉報(bào)制度，健全舉報(bào)、聽(tīng)證、輿論監(jiān)督等制度，保障人民群眾依法有序行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)。國(guó)家還要建立環(huán)境公益訴訟制度，通過(guò)有效措施支持環(huán)保組織對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起公益訴訟，充分發(fā)揮民間組織和環(huán)保志愿者的積極作用，構(gòu)建起生態(tài)文明建設(shè)大眾參與的社會(huì)行動(dòng)體系。二是建立國(guó)家公園體制。政府要加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，改革各部門(mén)分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對(duì)上述保護(hù)地進(jìn)行功能重組，合理界定國(guó)家公園范圍。對(duì)國(guó)家公園應(yīng)實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開(kāi)發(fā)建設(shè)，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。

由于生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)新的偉大工程，建立我國(guó)的生態(tài)文明制度體系也肯定是一個(gè)循序漸進(jìn)、不斷完善的過(guò)程。但毫無(wú)疑問(wèn)，在實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局的偉大戰(zhàn)略過(guò)程中，生態(tài)文明的建設(shè)必須融入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程。同樣的道理，我國(guó)生態(tài)文明制度體系的建立也必須要同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的相關(guān)制度相銜接、相適應(yīng)。只有這樣，才有可能真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明制度建設(shè)的目標(biāo)，真正構(gòu)建起一個(gè)有利于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的制度體系，真正形成一個(gè)全社會(huì)共建生態(tài)文明的良好行為模式，真正將尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念落到實(shí)處，從而真正實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。

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*本文為湖南省教育科學(xué)規(guī)劃課題《馬克思主義生態(tài)觀教育研究》（課題編號(hào)XJK014BDYOO4）的階段性成果。

（作者單位：湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）