歐盟北極外交實踐：利益訴求與戰(zhàn)略規(guī)劃

戈佩玉

摘要：近年來，世界各國和國際組織對北極事務(wù)的關(guān)注度日益提升，北極國家內(nèi)部及其與非北極國家之間的合作深度和廣度在不斷拓展。但隨著各國利益錯綜復(fù)雜的交融，各種矛盾和沖突在所難免。歐盟成員國中有三個是北極國家，還有兩個北極國家屬于歐洲經(jīng)濟區(qū)，除此之外，歐洲與北極國家在經(jīng)濟、環(huán)境保護以及科研等方面聯(lián)系緊密，因此，歐盟高度重視北極地區(qū)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：歐盟；北極政策；外交

隨著科技的進步，北極地區(qū)的運輸能力正在不斷提升，北極地區(qū)油氣資源的利用率也在不斷提高。而且在全球變暖的影響下，北極冰川逐漸融化，北冰洋即將開放，允許進行常規(guī)的海上運輸以及其自然資源儲藏的開發(fā)。北極地區(qū)正一步步成為各國爭奪資源的新的角逐場，北極地區(qū)的的戰(zhàn)略性和政治性利益不斷提高，北極地區(qū)已經(jīng)成為國際政治中的一大焦點。歐盟對北極地區(qū)日益浮現(xiàn)出來的資源和航運利益，表現(xiàn)出濃厚的興趣。但作為域外行為體，歐盟要想突破身份劣勢在北極謀得一席之地，面臨著重重障礙。本文旨在探討以下問題：歐盟北極外交戰(zhàn)略的利益訴求是什么？面對身份劣勢，歐盟如何做出有效的戰(zhàn)略選擇？中國和歐盟在北極地區(qū)的處境不乏相似之處，因此歐盟在參與北極事務(wù)過程中的戰(zhàn)略選擇值得中國研究借鑒。

一、歐盟參與北極治理的內(nèi)在動因

歐盟成員國大都是高科技產(chǎn)品出口導(dǎo)向的國家，非常依賴于自然資源的安全供應(yīng)，以及免費穩(wěn)定的全球海上運輸航線。隨著北極航道的開通，北極地區(qū)的運輸能力正在不斷提升，北極地區(qū)油氣資源的利用率也在不斷提高。歐盟在北極地區(qū)的利益訴求主要有以下幾方面：一是航運利益；二是能源及礦產(chǎn)資源方面的利益；三是環(huán)境利益。

（一）航運利益

歐盟成員國以出口導(dǎo)向型經(jīng)濟體為主，經(jīng)濟發(fā)展在很大程度上依賴于國際海運和海上貿(mào)易路線。不斷拓展的海運貿(mào)易是近代歐洲繁榮的不可或缺的因素，時至今日，歐盟成員國的海運貿(mào)易仍在世界上占據(jù)著重要地位。北冰洋航線的開通，將大大改善北極航運的條件，降低航運成本。對于擁有著世界上最大商業(yè)船隊的歐盟而言，北極航線的開通將給歐洲的經(jīng)濟發(fā)展帶來一個新的機遇。

近年來世界航運業(yè)的發(fā)展勢頭十分迅猛，傳統(tǒng)的運輸航線也面臨著愈加沉重的壓力，因此各國對北極航道的開通都給予了高度的重視，當(dāng)然作為大規(guī)模商業(yè)船隊的持有國，歐盟也十分關(guān)注北極航道問題。根據(jù)歐盟委員會關(guān)于《2018年的歐洲海運政策戰(zhàn)略與建議》（The 2018 European maritime policy strategies and Suggestions）的預(yù)測，可運行的商船數(shù)量將從2008年的77500艘增加到2018年的10萬艘，商船的噸位也會得到很大發(fā)展，到2018年上傳噸位會達到21億噸（2008年的商船噸位是11.56億噸）。商船數(shù)量的迅猛增加以及商船噸位的發(fā)展，將會造成海上航運的擁堵，也會帶來一系列的海上運行安全隱患。而北極航線的開通，可以有效解決這一問題，維持歐洲在全球貿(mào)易中的優(yōu)勢地位。

（二）能源及礦產(chǎn)資源方面的利益

近幾年來，歐洲在北海能源資源的減少，這導(dǎo)致歐盟在未來幾年將會更加依賴能源進口，這將影響歐盟的能源供應(yīng)安全。經(jīng)過勘測，北極地區(qū)已被證實蘊含著極其豐富的能源和礦產(chǎn)資源，同時北極冰川的融化降低了資源的開發(fā)難度。歐盟經(jīng)濟發(fā)展所依賴的石油、天然氣以及礦物資源多來源于進口，北極地區(qū)豐富的資源對歐盟來說尤為重要。

在能源供應(yīng)方面，尤其是石油、天然氣的供應(yīng)，俄羅斯是歐盟重要的能源合作伙伴，歐盟所需的能源很大比例上都依賴俄羅斯。2013年的資料顯示，歐盟消耗天然氣的39%是由俄羅斯供應(yīng)的，甚至芬蘭、保加利亞等歐盟成員國的天然氣完全依賴俄羅斯。而俄羅斯約80%的天然氣和70%的石油儲量都在北極地區(qū)。因此，歐盟只要視俄羅斯為重要的能源合作伙伴，歐盟對俄羅斯北極能源的依賴度就會居高不下。

（三）環(huán)境利益

全球氣候變化將是二十一世紀(jì)人類面臨的最大挑戰(zhàn)之一，將對包括歐盟成員國在內(nèi)的全球國家產(chǎn)生影響。歐盟在追求自己北極利益的同時，也時刻在強調(diào)自己在環(huán)境問題上的能力和責(zé)任。為了應(yīng)對全球氣候變化，歐盟成員國發(fā)起了許多國家和國際項目和舉措。德國的北極政策一直強調(diào)北極地區(qū)作為地球“早期預(yù)警系統(tǒng)”（early warning system）的角色定位，2007年德國政府采用了綜合氣候與能源項目，旨在減少傳統(tǒng)能源資源消耗，從而保護環(huán)境，減緩全球變暖。從2008年到2012年，德國國家氣候保護計劃行動已經(jīng)資助了多達12300個項目。

二、歐盟北極外交面臨的困境解析

北極沒有自己獨立的軍隊和穩(wěn)定的社會制度，北極理事會也只具有形式上的作用，沒有實際的軍事和立法權(quán)。北極國家試圖最大限度利用好北極地區(qū)在開發(fā)自然資源和維持它們能源供應(yīng)方面的優(yōu)勢。雖然歐盟成員國中有3個國家屬于北極國家，但是域外國家占了大多數(shù)。因此，在歐盟參與北極事物的過程中，面臨著重重的阻礙。

（一）政治身份

近年來，各國在北極地區(qū)的合作不斷加深，但大部分的合作都是圍繞環(huán)境保護進行的。在這種意識形態(tài)等因素比較小的領(lǐng)域，北極國家對各國參與持歡迎態(tài)度，但一旦涉及主權(quán)問題和政治問題，北極國家表現(xiàn)出強烈的排外和封閉態(tài)度，主張作為北極國家內(nèi)部事務(wù)解決。歐盟作為域外行為體，在北極事物中很難突破政治身份的束縛。

2009年4月北極理事會在審議歐盟委員會的申請時，最終決定暫不接受歐盟為觀察員國，因為歐盟有一系列限制進口海豹等動物的皮毛的法令，理事會認(rèn)為這將影響北極原住民的生計。但輿論普遍認(rèn)為這一決議源于，北極國家對歐盟的北極多邊治理政策存在顧慮。

（二）法律問題

雖然北極地區(qū)的戰(zhàn)略性地位日益凸顯，但北極并不像南極那樣有著統(tǒng)一的專門性的管理依據(jù)，目前北極地區(qū)的活動大都是受《聯(lián)合國海洋法公約》和一系列局部領(lǐng)域的多邊條約來約束，而且這些條約都十分的松散，甚至相互之間存在著某些沖突，例如，關(guān)于大陸架問題，《斯瓦爾巴德條約》就與《聯(lián)合國海洋法公約》存在分歧。北極國家對非北極國家參與北極治理一直心存顧慮，為確保自己在北極地區(qū)的利益，反對制定綜合性的北極條約，宣稱聯(lián)合國海洋法等法律都可以適用于北極地區(qū)，北極事務(wù)是有法可依的，不承認(rèn)北極地區(qū)的法律真空地位。

在第七屆北極理事會上，美俄等北極八國不僅簽署了數(shù)個國際公約，還公開宣示了自己在北極事物中的特權(quán)，甚至有些北極國家對非北極國家參與到北極事務(wù)中的做法持排斥態(tài)度。

（三）內(nèi)部意見不統(tǒng)一

由于身份劣勢的約束，歐盟無法直接參與到北極事務(wù)中去，因此歐盟充分發(fā)揮了自身的技術(shù)和工業(yè)優(yōu)勢，將北極開發(fā)所帶來的環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施缺乏等問題視作自己的“責(zé)任”，以此融入北極事物中。歐盟的核心國家德、法、英等國將這種“責(zé)任”看作是進入北極的一個突破口，然而在歐盟28個成員國中，一些非沿海國家對北極事務(wù)并不十分感興趣，在承擔(dān)“責(zé)任”的過程中，歐盟成員國內(nèi)部存在爭論。另外，雖然部分歐盟成員國十分重視對北極事務(wù)的參與度，相繼制定了自己的北極政策，但由于所處境地和國家利益的差異，各國的北極戰(zhàn)略也是不相同的，在實施過程中，難免會有沖突。

三、歐盟北極外交的實踐歷程

歐盟成員國中有三個是北極國家，還有兩個北極國家隸屬于歐洲經(jīng)濟區(qū)，除此之外，歐洲與北極國家在經(jīng)濟、環(huán)境保護以及科研等方面聯(lián)系緊密，因此，北極地區(qū)在歐盟政策中的重要性不可忽視。近來歐盟的北極政策一直在不斷地升級，最初歐盟的北極政策十分籠統(tǒng)，注重于提供解決北極問題的基本框架，歐盟近來的北極政策變得越來越具體明細，關(guān)注點逐步落實到解決北極問題的實際步驟與方法。但無論是哪種政策，歐盟北極政策一直以環(huán)境整治和全球治理主要側(cè)重點參與到北極事務(wù)之中。歐盟北極政策的關(guān)注點主要在于資源和環(huán)境，歐盟非常看重自己在北極地區(qū)需要承擔(dān)的“國際責(zé)任”，這些政策特點在歐盟委員會出臺的《歐盟與北極地區(qū)》這一文件中可以反映出來。

（一）積極參與北極地區(qū)事務(wù)，加強與北極國家合作

歐盟最初的關(guān)注點指向了《伊盧利薩特宣言》，這個聲明2008年5月由北極的五個邊境國家加拿大、丹麥、挪威、俄羅斯、美國提出。五國通過這個聲明表示，北冰洋沿岸事物由五國主導(dǎo)解決。歐盟部分議會議員將此聲明視作北極五國對其北極利益的排斥，歐盟議會呼吁委員會給出一個未來的政治合法性框架，用以解決環(huán)境保護問題，北極地區(qū)有序發(fā)展的問題，調(diào)停各國資源爭端的問題，北冰洋水路航行問題等。

阿什頓（Ashton）2012年3月份首次訪問了芬蘭、瑞典、挪威，這三個國家既都屬于北歐國家，又都具備北極國家身份，阿什頓作為歐盟外交與安全政策的高級代表，她對這三個國家的訪問彰顯著北極地區(qū)在歐盟對外政策中重要的戰(zhàn)略地位。在訪問中，阿什頓多次強調(diào)了北極地區(qū)對于歐盟在經(jīng)濟、環(huán)境等方面的戰(zhàn)略價值，并表示歐盟已經(jīng)開始考慮制定它的北極政策，未來歐盟將以更加積極的姿態(tài)參與到北極地區(qū)的事務(wù)當(dāng)中。

（二）增加參與北極事物的合法性

北極理事會是北極國家處理有關(guān)北極事務(wù)主要的政府間論壇，北極理事會的形成是北極地區(qū)國家之間國際合作發(fā)展的成果。成為北極理事會的永久觀察員國被視作非北極國家參與北極事物的最有效途徑，作為北極理事會特別觀察員國，并且具備丹麥、芬蘭和瑞典三個北極國家為成員國的有利條件，歐盟一直在申請永久觀察員國身份。為爭取北極理事會常任觀察員的身份，歐盟的政策文件中一再強調(diào)，在北極地區(qū)維持良好的國際合作態(tài)勢，促進該地區(qū)的和平和穩(wěn)定是歐盟的主要利益所在。獲得北極理事會永久觀察員國身份，有助于進一步加強歐盟與北極之間的關(guān)系，在理事會框架內(nèi)更好地認(rèn)識北極國家的政策方向，有助于歐盟制定出更加符合自身利益的北極政策。

（三）利用科技能力參與北極治理，提供公共品

歐盟時刻不忘強調(diào)自己在北極地區(qū)環(huán)境治理等問題上的科技及組織能力，從而將北極地區(qū)的環(huán)境問題、航行安全問題、基礎(chǔ)設(shè)施問題轉(zhuǎn)化為自己“北極責(zé)任”，依次更好地融入到北極事務(wù)當(dāng)中。自2002年以來歐盟每年提供2000萬歐元，用于對北極地區(qū)進行相關(guān)科研項目的研究。據(jù)統(tǒng)計，從2007年至今，歐盟已投入了將近11.4億歐元支持北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

為了實現(xiàn)北極經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，確保北極地區(qū)最高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)能夠順利實施，需要高科技產(chǎn)品、服務(wù)和知識的供應(yīng)。歐盟充分利用自身技術(shù)優(yōu)勢參與治理，成為所需高科技產(chǎn)品、服務(wù)和知識的重要供應(yīng)商。歐盟成員國德國是北極地區(qū)能源勘探開發(fā)所需技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施組件的供應(yīng)國，今天德國工業(yè)在該地區(qū)已經(jīng)相當(dāng)活躍。

四、結(jié)論

北極地區(qū)日益重要的戰(zhàn)略及經(jīng)濟價值推動著歐盟加入到北極的博弈中，在當(dāng)前北極地區(qū)與世界其他地區(qū)的相互依賴關(guān)系不斷加強的背景下，歐盟在北極地區(qū)的政治性參與在未來預(yù)期會不斷加強。作為域外國家，歐盟的北極外交戰(zhàn)略避開了政治敏感區(qū)域，轉(zhuǎn)而選擇極地研究、環(huán)境保護、全球安全等領(lǐng)域來不斷提升在北極地區(qū)的活躍度。以經(jīng)濟、技術(shù)等優(yōu)勢來彌補自身的身份劣勢，積極主動地承擔(dān)北極開發(fā)過程中的“國際責(zé)任”。

參考文獻：

[1]楊劍.北極航道：歐盟的政策目標(biāo)和外交實踐[J].太平洋學(xué)報，2013（03）.

[2]呂超.冷戰(zhàn)后俄羅斯對外政策演變的國內(nèi)政治根源研究[D].華東師范大學(xué)，2010.

[3]肖洋.一個中歐小國的北極大外交：波蘭北極戰(zhàn)略的變與不變[J].太平洋學(xué)報，2015（12）.

[4]程保志.歐盟的北極政策和與中國合作的可能性[J].和平與發(fā)展，2013（03）.

*本文系課題：“北極地區(qū)天然氣開發(fā)：技術(shù)瓶頸與困境突破”201514A076。

（作者單位：北京第二外國語學(xué)院）