公共服務(wù)體系的供給側(cè)改革研究

楊宜勇 邢偉

【摘要】在公共服務(wù)體系建設(shè)中，從供給側(cè)來(lái)看公辦機(jī)構(gòu)是長(zhǎng)板、民辦機(jī)構(gòu)是短板，這樣既不利于市場(chǎng)視角的社會(huì)公平，又不利于公共服務(wù)事業(yè)視角的大力發(fā)展。未來(lái)我國(guó)公共服務(wù)體系供給側(cè)改革的政策取向是，以公共服務(wù)事業(yè)體制改革為先導(dǎo)，以規(guī)范和完善參與模式為依托，以信息公開和360度監(jiān)督為保障，推進(jìn)政社分開，加強(qiáng)政社合作，政府將社會(huì)服務(wù)的微觀管理權(quán)切實(shí)移交給各類社會(huì)力量；區(qū)分營(yíng)利性和非營(yíng)利性，承認(rèn)并解決好合理回報(bào)問題，分類實(shí)施扶持政策；公辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)托底功能，民辦機(jī)構(gòu)滿足多樣化需求，實(shí)現(xiàn)發(fā)展格局的動(dòng)態(tài)調(diào)整；推進(jìn)公辦機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的培育和壯大。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 供給側(cè)改革 民辦機(jī)構(gòu) 社會(huì)力量 民間資本

【中圖分類號(hào)】C912 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.05.008

豐富公共產(chǎn)品、改進(jìn)公共服務(wù)，既是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的重要抓手，也是通過全面深化改革、提高供給體系的質(zhì)量和效率，助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)中高速增長(zhǎng)的“雙引擎”之一。針對(duì)當(dāng)前公共服務(wù)普遍存在的供給總量不足、供給分布不均、服務(wù)質(zhì)量有待提高的顯著問題，黨的十八屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）明確要求增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，增強(qiáng)政府職責(zé)，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。并且特別強(qiáng)調(diào)，要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。這無(wú)疑是我國(guó)公共服務(wù)供給側(cè)改革的指導(dǎo)綱領(lǐng)和行動(dòng)指南。

如果說公共服務(wù)事業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板，民辦公共服務(wù)事業(yè)則是短板中的短板。民辦機(jī)構(gòu)等新型社會(huì)力量是當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)推進(jìn)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力。大力推進(jìn)公共服務(wù)體系供給側(cè)改革，促進(jìn)社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展，對(duì)于公共服務(wù)事業(yè)擴(kuò)大總體規(guī)模、優(yōu)化內(nèi)容結(jié)構(gòu)、提高發(fā)展質(zhì)量、提升內(nèi)涵品質(zhì)意義重大，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)、社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等方面將發(fā)揮重要作用。

概念界定和理論基礎(chǔ)

概念界定。所謂公共服務(wù)體系主要是指以政府為主導(dǎo)、以社會(huì)團(tuán)體和私人機(jī)構(gòu)等為補(bǔ)充的供給主體，以為公民提供基本而有保障的公共服務(wù)為主要目的而建立的一系列有關(guān)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式、服務(wù)機(jī)制、服務(wù)政策等制度安排，最主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和體制創(chuàng)新。公共服務(wù)體系的建立和完善，對(duì)于社會(huì)和諧穩(wěn)定，對(duì)于企業(yè)健康發(fā)展、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)，對(duì)于節(jié)約社會(huì)資源、提高服務(wù)效率等都具有非常重要的意義。公共服務(wù)體系建設(shè)要打破過去政府唱獨(dú)角戲的局面，真正做到問需于民、問計(jì)于民、問政于民，充分發(fā)揮民辦機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量的作用，有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府發(fā)揮更好的作用。

所謂供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。過去，我們?cè)诠卜?wù)體系供給側(cè)過分依賴傳統(tǒng)的公辦公共服務(wù)事業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)正在成長(zhǎng)的社會(huì)型企業(yè)和民辦公共服務(wù)事業(yè)機(jī)構(gòu)重視得不夠。我們必須加大公共服務(wù)體系改革的力度，大力促進(jìn)公共服務(wù)的供給側(cè)改革，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，讓市場(chǎng)在提供公共服務(wù)方面也發(fā)揮決定性的作用，進(jìn)一步改進(jìn)公共服務(wù)體系的績(jī)效。

社會(huì)力量是指政府之外且與政府沒有直接隸屬關(guān)系的組織和個(gè)人，包括民間資本、民辦社會(huì)組織和個(gè)人，其中民間資本與國(guó)有資本相對(duì)應(yīng)，民辦社會(huì)組織與公辦社會(huì)組織或官辦社會(huì)組織相對(duì)應(yīng)。所謂公共服務(wù)體系供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要確立競(jìng)爭(zhēng)中立的核心原則，即不受外來(lái)因素干擾的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步完善現(xiàn)存公共服務(wù)提供的規(guī)則或制度，從而保證在公辦機(jī)構(gòu)和民辦機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，它包括稅收中立、債務(wù)中立、購(gòu)買中立、監(jiān)管中立。

未來(lái)公共服務(wù)體系供給側(cè)改革的三個(gè)靶器是：一是擴(kuò)大公共服務(wù)的供給，供給提供主體多元化；二是改造公共服務(wù)本身，基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)改造齊頭并進(jìn)；三是讓公共服務(wù)受益者更多自由選擇、更加滿意。

大力推進(jìn)公共服務(wù)體系供給側(cè)改革，重在推進(jìn)民辦機(jī)構(gòu)對(duì)參與公共服務(wù)體系建設(shè)和事業(yè)的發(fā)展，主要包括三個(gè)方面的含義：一是民辦機(jī)構(gòu)過去不許參加的，未來(lái)要允許參加，即公共服務(wù)事業(yè)生產(chǎn)多元化；二是民辦機(jī)構(gòu)要參與公共服務(wù)事業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定；三是民辦機(jī)構(gòu)要參與公共服務(wù)事業(yè)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估和監(jiān)督全過程。

總而言之，公共服務(wù)供給側(cè)改革旨在促進(jìn)政府把該管的事情管好，不該管的事情放權(quán)給市場(chǎng)和社會(huì)。通過為市場(chǎng)和社會(huì)主體創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和提供更好的服務(wù)，利用市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制完善資源配置，形成政府購(gòu)買、市場(chǎng)和社會(huì)提供的公共服務(wù)產(chǎn)品供給機(jī)制，構(gòu)建多元化、社會(huì)化的公共服務(wù)供給體系，有利于擴(kuò)大公共服務(wù)受益范圍，有利于提高公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，有利于使社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)同步。

理論基礎(chǔ)。第一，基于公共產(chǎn)品理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域同時(shí)存在純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，三類產(chǎn)品的供給責(zé)任和生產(chǎn)行為可以有不同組合形式。對(duì)于民辦機(jī)構(gòu)等新型社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)，政策態(tài)度不僅是允許開放，而且是鼓勵(lì)支持，同時(shí)允許形成有限市場(chǎng)，各種社會(huì)力量在參與公共服務(wù)事業(yè)中存在一定程度的競(jìng)爭(zhēng)。

第二，基于新公共管理理論的管理學(xué)分析。首先，公共服務(wù)事業(yè)中服務(wù)項(xiàng)目的確定要充分考慮社會(huì)公眾的實(shí)際需求，不能“一刀切”、過于追求形式主義。其次，政府要圍繞如何更好地促進(jìn)各類社會(huì)力量參與，制定出保障有力的法律法規(guī)和切實(shí)可行的政策措施。再次，社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)要有開放、公正、平等的政策環(huán)境，制度規(guī)范和政策實(shí)施要盡可能地做到公開透明。最后，公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域的公共資源也要注重績(jī)效評(píng)價(jià)，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的基礎(chǔ)上提高經(jīng)濟(jì)效益。

實(shí)踐意義。民辦機(jī)構(gòu)有進(jìn)入公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域的意愿和動(dòng)力，公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域有引進(jìn)社會(huì)力量的需求和空間，二者能夠有機(jī)結(jié)合并相得益彰，將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第一，對(duì)公共服務(wù)事業(yè)而言：實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，解決社會(huì)發(fā)展“短腿”問題。一是彌補(bǔ)資金投入不足。民辦機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)事業(yè)，特別是民間資本的進(jìn)入，將較好地發(fā)揮對(duì)財(cái)政資金的補(bǔ)充作用。二是有利于激發(fā)公辦機(jī)構(gòu)活力。民辦機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)事業(yè)，一方面增加了政府在公共服務(wù)生產(chǎn)主體上的選擇面，減少了對(duì)公辦事業(yè)單位作為單一生產(chǎn)主體的依賴；另一方面通過民辦機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和靈活性來(lái)增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。三是提升資源利用效率。民辦機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)事業(yè)，將有助于在各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)整合并優(yōu)化資源配置，通過專業(yè)化合作、先進(jìn)管理技術(shù)引進(jìn)和靈活性制度安排來(lái)促進(jìn)資源利用效率的整體提升。

第二，對(duì)民辦機(jī)構(gòu)而言：實(shí)現(xiàn)健康持續(xù)成長(zhǎng)，拓展成長(zhǎng)提升空間。一是拓展民間資本投資空間。公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域擁有巨大的投資空間，且具有回報(bào)穩(wěn)定、社會(huì)效益好等特點(diǎn)，使其贏得大量民間資本的青睞?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕40號(hào)）預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)健康服務(wù)業(yè)總規(guī)模將達(dá)到8萬(wàn)億元以上。二是推動(dòng)社會(huì)組織規(guī)范有序發(fā)展。社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域，尤其是通過購(gòu)買服務(wù)、伙伴合作等形式，將一方面推動(dòng)官辦社會(huì)組織的民辦化，逐步向真正意義上的社會(huì)組織轉(zhuǎn)變；另一方面促進(jìn)民辦社會(huì)組織的有序發(fā)展，成為聯(lián)接政府與社會(huì)公眾之間的橋梁與紐帶。

第三，從經(jīng)濟(jì)層面上看：擴(kuò)大消費(fèi)與促進(jìn)就業(yè)雙輪驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。一是擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民消費(fèi)。民辦機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)事業(yè)，將能有效填補(bǔ)政府和公共部門生產(chǎn)的不足，將城鄉(xiāng)居民不斷增長(zhǎng)的社會(huì)服務(wù)消費(fèi)需求激發(fā)并釋放出來(lái)，形成促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的推動(dòng)力。二是促進(jìn)城鄉(xiāng)居民就業(yè)。民辦機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)事業(yè)，通過靈活性、人性化的制度設(shè)計(jì)和服務(wù)安排，讓更多的潛在社會(huì)服務(wù)需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)需求，能夠?yàn)樯鐣?huì)提供大量工作崗位。

第四，從社會(huì)層面上看：滿足社會(huì)公眾多樣化服務(wù)需求，增進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。隨著更多的城鄉(xiāng)居民進(jìn)入中等收入群體，新興社會(huì)階層分化涌現(xiàn)，按照高、中、低不同檔次確定的有效購(gòu)買力，不僅對(duì)基本公共服務(wù)保持旺盛需求，對(duì)個(gè)性化、專業(yè)化、潮流化的非基本公共服務(wù)也提出更高要求，從而形成多層次、多樣化的社會(huì)需求基本形態(tài)。民辦機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)事業(yè)，則是滿足社會(huì)公眾各類需求所必不可少的，從而切實(shí)增進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

第五，從政治層面上看：增強(qiáng)社會(huì)各界凝聚力，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)。社會(huì)力量既是一種經(jīng)濟(jì)力量，也是一種政治力量。民辦機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)事業(yè)，將有助于推動(dòng)社會(huì)的政治互動(dòng)，有利于改進(jìn)基本公共服務(wù)的政策與績(jī)效。對(duì)我國(guó)而言，民辦機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)事業(yè)可以擴(kuò)大中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，增進(jìn)社會(huì)各界的凝聚力量，從而有利于順利實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

第六，從文化層面上看：倡導(dǎo)公正平等價(jià)值理念，形成和諧社會(huì)文化氛圍。民辦機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)事業(yè)，將有助于形成普遍、公平、公正參與的價(jià)值取向和社會(huì)觀念，從而在全社會(huì)營(yíng)造和諧平等的文化氛圍。

現(xiàn)階段民辦機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)供給的總體評(píng)估

參與規(guī)模在不斷擴(kuò)大且以較快速度增長(zhǎng)。隨著相關(guān)法律法規(guī)和政策措施的陸續(xù)出臺(tái)，社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)的領(lǐng)域在逐步拓寬，程度在逐步加深，規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，社會(huì)力量舉辦的機(jī)構(gòu)數(shù)量在不斷增加。2008年至2014年，各級(jí)各類民辦學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量由10.09萬(wàn)所增至15.52萬(wàn)所。第二，社會(huì)辦機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)數(shù)量也在迅速增長(zhǎng)。2008年至2014年，各級(jí)各類民辦學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)的在校生數(shù)量由2824.4萬(wàn)人增至4301.91萬(wàn)人。

民辦公共服務(wù)事業(yè)的結(jié)構(gòu)性特征突出且正在優(yōu)化。一是行業(yè)之間結(jié)構(gòu)。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、公共文化體育、人力資源服務(wù)等領(lǐng)域，社會(huì)力量的參與程度不一樣，體現(xiàn)在參與幅度和參與深度上?？傮w而言，養(yǎng)老服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)、人力資源服務(wù)等領(lǐng)域社會(huì)力量的參與比例高一些，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的參與比例低一些。

二是行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。教育領(lǐng)域，早期以高校和職業(yè)教育為主，民辦高校和獨(dú)立學(xué)院是社會(huì)辦學(xué)的主要載體，近年來(lái)學(xué)前教育發(fā)展迅速，義務(wù)教育也開始逐步涉入，幼兒園基本上以民辦為主。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，以綜合性醫(yī)院、特色?？漆t(yī)院和個(gè)體診所為主，中醫(yī)醫(yī)院和護(hù)理院等較少。養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，提供一般性生活照料的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)較多，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展比較滯后。公共文化體育領(lǐng)域，社會(huì)力量主要集中在文化產(chǎn)業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)，群眾性文化和體育活動(dòng)的參與度較低。

三是區(qū)域結(jié)構(gòu)。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)都出臺(tái)了相對(duì)完善的實(shí)施政策，尤其是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，甚至部分縣級(jí)市也出臺(tái)了相應(yīng)文件，而廣大中西部地區(qū)大多停留在省級(jí)層面和中心城市。民辦高校和職業(yè)教育機(jī)構(gòu)在地域上比較集中，主要分布在北京、上海等大中型城市或省會(huì)城市。綜合水平較高的醫(yī)院集中在大中型城市，小城市則以?？漆t(yī)院和個(gè)人診所為主。

四是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。由于發(fā)展基礎(chǔ)的差距，社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)主要集中在城市，無(wú)論是參與規(guī)模，還是參與程度和參與深度，城市都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村，這種格局短期內(nèi)將不會(huì)有大范圍的改變。

民辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍不斷拓展。民辦公共服務(wù)事業(yè)的服務(wù)范圍呈拓展趨勢(shì)，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是民辦公共服務(wù)事業(yè)的服務(wù)對(duì)象群體范圍在逐步拓展，由公辦公共服務(wù)事業(yè)覆蓋范圍之外的群體向覆蓋范圍之內(nèi)的群體延伸，越來(lái)越多地提供之前由公辦機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)，如在教育領(lǐng)域由高等教育和職業(yè)教育向義務(wù)教育延伸，在養(yǎng)老領(lǐng)域由高端、健康老人向失能半失能老人延伸，在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域由特色專科服務(wù)向綜合診治服務(wù)延伸。二是民辦公共服務(wù)事業(yè)的服務(wù)內(nèi)容范圍在逐步拓展，由非基本公共服務(wù)向基本公共服務(wù)延伸。三是民辦公共服務(wù)事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化道路在逐步拓展，部分民辦公共服務(wù)事業(yè)在嘗試集團(tuán)化運(yùn)作，形成品牌效應(yīng)，在全國(guó)各地進(jìn)行布點(diǎn)規(guī)劃，向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

社會(huì)力量的參與模式和實(shí)現(xiàn)形式日益豐富多樣。根據(jù)產(chǎn)權(quán)主體和運(yùn)營(yíng)主體的不同，目前社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)主要有三種模式：一是公建民營(yíng)；二是民辦公助；三是民建民營(yíng)。當(dāng)前三種模式均不同程度地存在。但在政策實(shí)踐中，三種模式又區(qū)分為很多具體的實(shí)現(xiàn)形式，圍繞政府和社會(huì)力量的合作機(jī)制，將場(chǎng)所設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理兩個(gè)主要環(huán)節(jié)進(jìn)行分拆，同時(shí)將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)穿插其中，形成了靈活多樣的參與形式，如BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、BBO（收購(gòu)—建造—運(yùn)營(yíng)）、合同外包、政府采購(gòu)等。

社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)供給的主要問題及其成因

門檻進(jìn)入“陷阱”：“鐵門”“玻璃門”和“彈簧門”同在?！拌F門”現(xiàn)象表現(xiàn)為，政策文件通常將行業(yè)準(zhǔn)入表述為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量“進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域”。行業(yè)主管部門基本上仍按照自身工作邏輯對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入進(jìn)行設(shè)限，不希望社會(huì)力量進(jìn)入的領(lǐng)域就自行規(guī)定禁止準(zhǔn)入，至于為何禁止準(zhǔn)入，則多以國(guó)家秘密、開放風(fēng)險(xiǎn)大且影響社會(huì)穩(wěn)定、監(jiān)管機(jī)制不完善等為理由。如民辦高校領(lǐng)域，法律規(guī)定民辦高校享有招生自主權(quán)，然而在公辦高校與民辦高校的招生競(jìng)爭(zhēng)中，一些地方的教育行政部門首先滿足本地區(qū)公辦高校在生源和質(zhì)量方面的需求，對(duì)民辦高校采取種種限制措施。

“玻璃門”現(xiàn)象表現(xiàn)為，大多數(shù)公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域在行業(yè)主管部門不太情愿的背景下予以開放，社會(huì)力量可以進(jìn)入，但仍需面對(duì)各種嚴(yán)苛的審核和行政監(jiān)管，令社會(huì)力量知難而退。如民辦醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，法律規(guī)定民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)只要符合條件，即可申報(bào)醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)單位，但實(shí)際能夠申辦下來(lái)的民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)并不多，而且申辦成功的民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)通常要接受比公辦機(jī)構(gòu)嚴(yán)格得多的年度審核。

“彈簧門”現(xiàn)象表現(xiàn)為，部分公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)準(zhǔn)入和行政監(jiān)管存在較大彈性空間。行業(yè)主管部門為推動(dòng)公共服務(wù)資源發(fā)展而有意降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)Σ糠稚形匆?guī)范的潛在不達(dá)標(biāo)行為給予寬容，以此鼓勵(lì)和引導(dǎo)諸多社會(huì)力量的進(jìn)入。但是一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)因素，便立即加以嚴(yán)格審核并采取治理整頓措施，這使社會(huì)力量面臨前后不一致的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則，處境比較尷尬。如養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，近年來(lái)為應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)，各地大力鼓勵(lì)和支持民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，在場(chǎng)地設(shè)施和設(shè)備配置基本達(dá)標(biāo)的前提下，人員配置、技能培訓(xùn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)往往被忽略，導(dǎo)致部分地方出現(xiàn)虐待老人、衛(wèi)生狀況不合格等問題，民政部門才及時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，勒令整改乃至清退出養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域后面臨各種體制機(jī)制障礙。出于維護(hù)公益性和控制負(fù)外部性的考慮，對(duì)進(jìn)入公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)力量給予嚴(yán)格規(guī)范和制度約束，這本身是無(wú)可厚非的。但是，規(guī)范和約束一旦過度，就構(gòu)成對(duì)社會(huì)力量的障礙，成為民辦公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的羈絆。

一是登記類型約束僵化。社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)事業(yè)后，如果登記為民辦非企業(yè)單位，將不得從事營(yíng)利性活動(dòng)，不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，不得連鎖運(yùn)營(yíng)，所投資產(chǎn)全部轉(zhuǎn)為社會(huì)資產(chǎn)，同時(shí)其資產(chǎn)不得用于抵押、質(zhì)押和擔(dān)保；如果登記為工商企業(yè)，就難以享受各種優(yōu)惠政策。

二是發(fā)展融資比較困難。政策鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為民辦公共服務(wù)事業(yè)在融資、擔(dān)保等方面提供更多支持，但在實(shí)踐中，由于民辦公共服務(wù)事業(yè)資產(chǎn)在抵押、質(zhì)押、擔(dān)保上存在制度性障礙，金融機(jī)構(gòu)對(duì)民辦公共服務(wù)事業(yè)惜貸現(xiàn)象比較普遍。

三是人力資源體系比較脆弱。民辦公共服務(wù)事業(yè)不屬于事業(yè)單位，在人員編制、職稱評(píng)聘、社會(huì)保障等方面無(wú)法實(shí)行事業(yè)單位管理辦法，雖然政策規(guī)定民辦學(xué)校的教師、非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)護(hù)人員享受與公辦機(jī)構(gòu)同類人員的同等待遇，但在實(shí)踐中難以有效落實(shí)。

民辦機(jī)構(gòu)與公辦機(jī)構(gòu)處于不對(duì)等地位。目前公共服務(wù)事業(yè)各領(lǐng)域仍以公辦、國(guó)有為主體，公辦主體、國(guó)有主體與行政部門有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，同時(shí)也享受著歷史形成的資源優(yōu)勢(shì)。資源優(yōu)勢(shì)部分是顯性的，部分是隱性的，這使得社會(huì)力量在公共資源使用上處于不對(duì)等地位。公辦機(jī)構(gòu)得到大部分財(cái)政補(bǔ)貼，而民間資本得不到或得到較少補(bǔ)貼。在服務(wù)定價(jià)方面，公辦機(jī)構(gòu)可以在財(cái)政投入的保障下進(jìn)行低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，這將大量社會(huì)力量排擠出公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域。

社會(huì)力量自身綜合素質(zhì)不適應(yīng)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展需要。公共服務(wù)事業(yè)對(duì)社會(huì)力量的綜合素質(zhì)要求很高，如對(duì)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的判斷和把握，以及專業(yè)化管理能力等，單憑參與熱情無(wú)法支撐起民辦公共服務(wù)事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。處于民辦公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展初期的民間資本和社會(huì)組織對(duì)公共服務(wù)事業(yè)的參與經(jīng)驗(yàn)不足，參與能力不夠，難以完全承接政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)公共服務(wù)，這也是行業(yè)主管部門對(duì)社會(huì)力量參與缺乏足夠信心的主要原因之一。例如，少數(shù)民辦高校內(nèi)部管理不規(guī)范，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，教師和學(xué)生的權(quán)益缺乏應(yīng)有的保障，造成了不良的社會(huì)影響。

針對(duì)民辦公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展來(lái)說，社會(huì)力量、政府部門、服務(wù)對(duì)象和公辦機(jī)構(gòu)是其中最為直接的利益相關(guān)者。四者對(duì)民辦公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的態(tài)度和意見迥然不同。

公共服務(wù)體系供給側(cè)改革的原則

我們認(rèn)為，未來(lái)促進(jìn)我國(guó)社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的原則應(yīng)該毫不猶豫地明確為普遍購(gòu)買、多元供給；完善標(biāo)準(zhǔn)、與時(shí)俱進(jìn)；信息公開、全面監(jiān)督。

競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向：普遍購(gòu)買、多元供給。過去我們向國(guó)有事業(yè)單位的撥款機(jī)制，實(shí)際上是定向購(gòu)買。但是，隨著民辦非企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和基金會(huì)的大力發(fā)展，未來(lái)公共服務(wù)事業(yè)也好，基本公共服務(wù)也好，都要向社會(huì)普遍購(gòu)買服務(wù)，甚至在同等條件下，可以向企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)力量普遍購(gòu)買。多元供給可以引入競(jìng)爭(zhēng)，改善服務(wù)供給端的惰性。當(dāng)然這是以國(guó)有事業(yè)單位戰(zhàn)略性調(diào)整（即縮小國(guó)有事業(yè)單位比例）、改革國(guó)有事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)為基本前提的。因此，普遍購(gòu)買目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須以大力推進(jìn)事業(yè)單位供給端的改革為先導(dǎo)，只有供給多元化，才有可能實(shí)現(xiàn)普遍購(gòu)買、公平競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，進(jìn)而改進(jìn)公共服務(wù)事業(yè)服務(wù)或者基本公共服務(wù)的績(jī)效和質(zhì)量。

標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)：完善標(biāo)準(zhǔn)、與時(shí)俱進(jìn)。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)事業(yè)的普遍購(gòu)買和多元供給，必須首先給出各類公共服務(wù)事業(yè)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在我們各類公共服務(wù)事業(yè)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)一方面相當(dāng)缺乏，另一方面不甚科學(xué)，必須建立公共服務(wù)事業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，并在實(shí)踐中不斷完善，最終逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)事業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高的合理聯(lián)動(dòng)。

滿意至上：信息公開、全面監(jiān)督。公共服務(wù)事業(yè)各類信息充分公開，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)事業(yè)服務(wù)全面社會(huì)監(jiān)督的重要前提。各級(jí)政府要主動(dòng)公開各類公共服務(wù)事業(yè)財(cái)政支出的詳細(xì)清單，以及相對(duì)應(yīng)國(guó)有事業(yè)單位和各類社會(huì)組織或者經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)各類公共服務(wù)事業(yè)的基本狀況和第三方評(píng)估報(bào)告。結(jié)合社區(qū)各公共服務(wù)事業(yè)服務(wù)的相關(guān)投訴，對(duì)當(dāng)?shù)毓卜?wù)事業(yè)服務(wù)進(jìn)行總體性的宏觀評(píng)估以及360度的微觀評(píng)估，確保各類公共服務(wù)事業(yè)服務(wù)的落實(shí)和改進(jìn)。

公共服務(wù)事業(yè)供給側(cè)改革的取向和實(shí)施路徑

改革的基本取向。第一，推進(jìn)政社分開，加強(qiáng)政社合作，政府將社會(huì)事務(wù)的微觀管理切實(shí)移交給社會(huì)力量。推進(jìn)政社分開，加強(qiáng)政社合作，根本上是要政府找準(zhǔn)位、定好責(zé)，從公共服務(wù)事業(yè)的微觀活動(dòng)中抽出來(lái)，將具體生產(chǎn)事務(wù)移交給社會(huì)力量。為增強(qiáng)戰(zhàn)略方向的可操作性，政府部門有必要列出暫時(shí)不宜由社會(huì)力量承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)，其他則對(duì)社會(huì)力量全面放開。具體而言，政府職能主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：一是制定并出臺(tái)促進(jìn)社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)，為民辦公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。二是對(duì)公共服務(wù)事業(yè)中的公共產(chǎn)品承擔(dān)供給責(zé)任，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的變化，對(duì)社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。三是承擔(dān)生產(chǎn)責(zé)任，對(duì)具有供給責(zé)任的公共產(chǎn)品，不適合社會(huì)力量生產(chǎn)的，承擔(dān)直接生產(chǎn)責(zé)任；適合社會(huì)力量生產(chǎn)的，通過相應(yīng)形式交給社會(huì)力量生產(chǎn)。四是負(fù)有扶持責(zé)任，對(duì)社會(huì)力量自發(fā)生產(chǎn)公共產(chǎn)品及其他具有公益性的社會(huì)服務(wù)和產(chǎn)品，給予一定的相應(yīng)政策扶持。五是對(duì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)的全部行為，依法進(jìn)行行政監(jiān)管。

第二，區(qū)分營(yíng)利性和非營(yíng)利性，承認(rèn)并解決好合理回報(bào)問題，分類實(shí)施扶持政策。促進(jìn)社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)，必須承認(rèn)民間資本進(jìn)入公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域的逐利性，允許其獲取合理的投資收益。社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)雖然屬于自愿行為，但應(yīng)受到政策的支持和鼓勵(lì)，根據(jù)參與主體、參與性質(zhì)和盈利水平的不同分別給予相應(yīng)的扶持。社會(huì)力量所受的支持力度與營(yíng)利性程度呈反比，營(yíng)利性程度越低，所獲支持力度就越大。

第三，公辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)托底功能，社會(huì)辦機(jī)構(gòu)滿足多樣化需求，實(shí)現(xiàn)發(fā)展格局的動(dòng)態(tài)調(diào)整。理想的關(guān)系模式應(yīng)該是，公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域以社會(huì)辦機(jī)構(gòu)為主，公辦機(jī)構(gòu)發(fā)揮保障性的托底功能，二者相互配合與協(xié)調(diào)。同時(shí)社會(huì)辦機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多層次發(fā)展，滿足社會(huì)公眾的多樣化需求。

第四，推動(dòng)公辦機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的培育和壯大。公辦機(jī)構(gòu)從政府的附庸角色徹底擺脫出來(lái)，建立起完全獨(dú)立的法人，實(shí)行現(xiàn)代社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)或現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，參與政府購(gòu)買服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，接受政府的績(jī)效評(píng)估和行政監(jiān)管。行業(yè)主管部門不再直接插手公辦機(jī)構(gòu)的具體事務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榇碚惺乖u(píng)估和監(jiān)管職能。除資產(chǎn)屬性存在不同外，公辦機(jī)構(gòu)將與社會(huì)辦機(jī)構(gòu)逐漸趨同。逐漸提高參與公共服務(wù)事業(yè)的社會(huì)力量中社會(huì)組織的比重，使社會(huì)組織和民間資本在民辦公共服務(wù)事業(yè)中合理分工、錯(cuò)位發(fā)展，民間資本從一些領(lǐng)域逐步退出來(lái)，社會(huì)組織相應(yīng)填補(bǔ)進(jìn)去。其中關(guān)鍵是要推動(dòng)社會(huì)組織的有序快速發(fā)展，形成有利于社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)事務(wù)的政策氛圍。

公共服務(wù)事業(yè)供給與生產(chǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)。發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)的主要目的就是，向全社會(huì)更好地提供多元化、多層次的公共服務(wù)。從這個(gè)角度來(lái)說，公共服務(wù)事業(yè)的供給與生產(chǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)等同于公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)。按照公共屬性的強(qiáng)弱，公共服務(wù)通?？梢詤^(qū)分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)。按照“社會(huì)公眾基本需求”和“政府供給服務(wù)最小范圍”的標(biāo)準(zhǔn)，基本公共服務(wù)還可以進(jìn)一步細(xì)分為保障型公共服務(wù)和發(fā)展型公共服務(wù)，前者限定于一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段社會(huì)公眾應(yīng)該享有公共服務(wù)的最小范圍邊界。

對(duì)于保障型公共服務(wù)，政府承擔(dān)全面供給責(zé)任，政府及公共部門是主要生產(chǎn)主體，社會(huì)組織和私人部門可以適當(dāng)方式來(lái)參與生產(chǎn)，但必須以保障公益性的實(shí)現(xiàn)為前提。在社會(huì)組織發(fā)展較為成熟或私人部門參與意愿較強(qiáng)的前提下，保障型公共服務(wù)可以考慮適當(dāng)由政府購(gòu)買服務(wù)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于發(fā)展型公共服務(wù)，政府承擔(dān)主要供給責(zé)任，政府及公共部門發(fā)揮引導(dǎo)示范作用，社會(huì)組織是主要生產(chǎn)主體，私人部門在實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的前提下適當(dāng)參與生產(chǎn)。發(fā)展型公共服務(wù)的生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合，建議更多考慮采取政府購(gòu)買服務(wù)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)加強(qiáng)公共資源投入的績(jī)效管理。

對(duì)于非基本公共服務(wù)，政府承擔(dān)一定供給責(zé)任，社會(huì)和市場(chǎng)是主要供給者，政府及公共部門基本上不參與生產(chǎn)行為，私人部門是主要生產(chǎn)主體，社會(huì)組織適度參與生產(chǎn)。非基本公共服務(wù)主要實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，既滿足社會(huì)成員的高層次服務(wù)需求，又能形成適度的社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)，并推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

改革的實(shí)施路徑。第一，以公共服務(wù)事業(yè)體制改革為先導(dǎo)。一是要正確區(qū)分公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域的“基本”與“非基本”屬性。一方面，政府要加大公共財(cái)政投入，集中力量搞好基本公共服務(wù)，為全體公民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；另一方面，在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，大力推進(jìn)市場(chǎng)化改革，鼓勵(lì)社會(huì)力量以多種方式進(jìn)入公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域，加快發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。二是對(duì)于必須由政府提供的公共服務(wù)，也要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)提供方式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)化成本核算和績(jī)效管理，提高服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。三是深化事業(yè)單位改革。按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為主要從事公益服務(wù)、主要承擔(dān)行政職能和主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)三個(gè)類別，同時(shí)改革事業(yè)單位人事管理、收入分配、社會(huì)保險(xiǎn)等方面制度和完善相關(guān)財(cái)政政策。

第二，以規(guī)范和完善參與模式為依托。社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)的趨勢(shì)將以公建民營(yíng)和民辦公助為主，鼓勵(lì)發(fā)展民建民營(yíng)模式中的非營(yíng)利形式。公建民營(yíng)模式下，社會(huì)力量通過部分購(gòu)買、租賃、承包、受托運(yùn)營(yíng)等途徑參與公辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)管理，引入市場(chǎng)化機(jī)制和管理理念，提高資源利用效率。民辦公助模式下，社會(huì)力量出資舉辦公共服務(wù)事業(yè)，全面或部分承擔(dān)公共服務(wù)的提供責(zé)任，在開辦建設(shè)、日常運(yùn)行等環(huán)節(jié)接受政府以政府購(gòu)買、補(bǔ)貼、補(bǔ)助、稅費(fèi)優(yōu)惠等形式給予的政策支持，這是社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)的主流方向。

第三，以信息公開和360度監(jiān)督為保障。各級(jí)政府要積極推進(jìn)公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域的信息公開，將其作為政府信息公開的重點(diǎn)。通過制定《政府信息公開條例》實(shí)施細(xì)則，在法律層面解決公共服務(wù)事業(yè)相關(guān)信息“公開”與“保密”的界限，落實(shí)“公開是原則，不公開為例外”的要求。同時(shí)要加強(qiáng)360度監(jiān)督，即完善各級(jí)政府部門對(duì)相關(guān)公共服務(wù)事業(yè)單位的監(jiān)督，公共服務(wù)事業(yè)服務(wù)對(duì)象對(duì)公共服務(wù)事業(yè)服務(wù)提供者的監(jiān)督，公共服務(wù)事業(yè)服務(wù)提供者同行之間的互相監(jiān)督，司法部門的依法監(jiān)督，以及理事會(huì)、職工大會(huì)和監(jiān)事會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督。

公共服務(wù)體系供給側(cè)改革的時(shí)間表

到2020年：社會(huì)力量積極參與公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展；全面啟動(dòng)國(guó)有事業(yè)單位改革；啟動(dòng)修訂社會(huì)組織和政府購(gòu)買基本公共服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)；社會(huì)組織數(shù)量比2015年增加一倍；啟動(dòng)社會(huì)力量?jī)?nèi)部治理機(jī)構(gòu)的建設(shè)；推進(jìn)社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)外部監(jiān)督；社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)的服務(wù)量或價(jià)值量占到整個(gè)全社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)的30%以上。最好的大學(xué)里面有個(gè)別民辦大學(xué)，最好的醫(yī)院里面有個(gè)別民辦醫(yī)院，最好的科研機(jī)構(gòu)里面有個(gè)別民辦科研機(jī)構(gòu)，最好的慈善組織里面有個(gè)別民辦慈善組織。

到2025年：社會(huì)力量普遍參與公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展；基本完成國(guó)有事業(yè)單位改革；社會(huì)組織和政府購(gòu)買基本公共服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)相對(duì)完善；社會(huì)組織數(shù)量比2020年增加50%；社會(huì)力量?jī)?nèi)部治理機(jī)構(gòu)相對(duì)健全；推進(jìn)社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)內(nèi)部監(jiān)督；社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)的服務(wù)量或價(jià)值量占到整個(gè)全社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)的40%以上。最好的大學(xué)里面有一些民辦大學(xué)，最好的醫(yī)院里面有一些民辦醫(yī)院，最好的科研機(jī)構(gòu)里面有一些民辦科研機(jī)構(gòu)，最好的慈善組織里面有一些民辦慈善組織。

到2030年：社會(huì)力量全面參與公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展；繼續(xù)深化國(guó)有事業(yè)單位改革；形成完備社會(huì)組織和政府購(gòu)買基本公共服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)體系；社會(huì)組織數(shù)量比2025年增加50%；社會(huì)力量?jī)?nèi)部治理機(jī)構(gòu)比較完善；完善社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)內(nèi)外部監(jiān)督；社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)的服務(wù)量或價(jià)值量占到整個(gè)全社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)的50%以上。最好的大學(xué)里面有一批民辦大學(xué)，最好的醫(yī)院里面有一批民辦醫(yī)院，最好的科研機(jī)構(gòu)里面有一批民辦科研機(jī)構(gòu)，最好的慈善組織里面有一批民辦慈善組織。

公共服務(wù)體系供給側(cè)改革的政策建議

明確社會(huì)力量參與的領(lǐng)域和條件，建立健全進(jìn)入退出機(jī)制。鼓勵(lì)民辦公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展，首先是要破除“鐵門”“玻璃門”和“彈簧門”的障礙，使社會(huì)力量對(duì)參與公共服務(wù)事業(yè)這一新事物看得明白、進(jìn)得來(lái)而且留得住。為充分體現(xiàn)“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止進(jìn)入的社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域”，建議對(duì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)逐步探索實(shí)行負(fù)面清單管理。針對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)不完備的問題，建議各級(jí)政府、各部門要清理和修訂不利于社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)的法規(guī)政策規(guī)定，盡快啟動(dòng)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂工作，完善《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等。

健全完善的進(jìn)入退出機(jī)制是社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)的“定心丸”。各級(jí)政府、各部門必須明確社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)事業(yè)各領(lǐng)域的資質(zhì)條件，全面清理整合涉及社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)事業(yè)的行政審批事項(xiàng)。建立健全社會(huì)力量的退出標(biāo)準(zhǔn)和程序，社會(huì)力量退出公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域，如果從事營(yíng)利性活動(dòng)，允許自由退出；如果從事非營(yíng)利性活動(dòng)，并享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策，在進(jìn)行嚴(yán)格的清產(chǎn)核資后，允許撤走所投資產(chǎn)并取得合理回報(bào)。

加大對(duì)社會(huì)力量的資金支持力度，提升其資金籌措能力。針對(duì)公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域投資外部性強(qiáng)、規(guī)模大、周期長(zhǎng)和收益率低等特點(diǎn)，建議從公共財(cái)政和金融支持兩個(gè)角度來(lái)提升社會(huì)力量的資金籌措能力。公共財(cái)政方面，各級(jí)政府要充分發(fā)揮財(cái)政資金的保障性和引導(dǎo)性作用，逐步擴(kuò)大財(cái)政資金扶持社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的資金規(guī)模，根據(jù)社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政支持方式，重點(diǎn)支持社會(huì)力量從事非營(yíng)利性或微利活動(dòng)，提高財(cái)政資金的使用效率。同時(shí)，通過政府購(gòu)買、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與基本公共服務(wù)生產(chǎn)。金融支持方面，金融監(jiān)管部門要加快完善社會(huì)力量的投融資體制，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)力量項(xiàng)目的直接對(duì)接，積極創(chuàng)新對(duì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)的授信、審貸、還款模式。

創(chuàng)新政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，推動(dòng)民辦公共服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。建立政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制是引導(dǎo)民辦公共服務(wù)事業(yè)起步與快速發(fā)展的重要推動(dòng)力。我國(guó)要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量以兼并、收購(gòu)、參股、合作等多種形式參與公共服務(wù)事業(yè)，積極探索公共服務(wù)事業(yè)服務(wù)、管理合同外包、特許經(jīng)營(yíng)等公私合作（PPP）方式，拓寬社會(huì)力量進(jìn)入渠道。探索將一部分建設(shè)資金轉(zhuǎn)變?yōu)橘?gòu)買服務(wù)資金，并完善購(gòu)買服務(wù)資金的使用管理。通過市場(chǎng)機(jī)制能夠有效購(gòu)買的社會(huì)公共服務(wù)，原則上政府不再安排對(duì)公辦機(jī)構(gòu)的新增建設(shè)投入。對(duì)于社會(huì)力量參與生產(chǎn)的社會(huì)公共服務(wù)，政府優(yōu)先購(gòu)買。

承認(rèn)公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域存在一定的產(chǎn)業(yè)屬性，是推動(dòng)民辦公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。我國(guó)要加快非國(guó)有營(yíng)利性公共服務(wù)事業(yè)單位股份制改革，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化。支持民辦公共服務(wù)事業(yè)做大做強(qiáng)，允許其通過連鎖經(jīng)營(yíng)、特許加盟等形式壯大規(guī)模，重點(diǎn)培育發(fā)展一批實(shí)力雄厚、具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的大型社會(huì)服務(wù)企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)。

落實(shí)對(duì)社會(huì)力量的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，提升行政服務(wù)水平。除公共財(cái)政和金融支持外，稅費(fèi)、土地等方面的優(yōu)惠政策也是民辦公共服務(wù)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展，按國(guó)家規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策，適當(dāng)減免行政事業(yè)性收費(fèi)。各地在新增用地規(guī)劃中預(yù)留一定比例的公共服務(wù)事業(yè)用地，社會(huì)力量享有與公辦機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)同等的供地待遇。非營(yíng)利性公共服務(wù)事業(yè)用地可以劃撥方式提供土地使用權(quán)，但不得擅自改變土地用途。鼓勵(lì)社會(huì)力量將擁有使用權(quán)的土地和房屋投入公共服務(wù)事業(yè)，按照社會(huì)公共服務(wù)的內(nèi)容和性質(zhì)，分別給予不同的稅費(fèi)優(yōu)惠和財(cái)政扶持。

服務(wù)型政府要求政府在促進(jìn)民辦公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展上化被動(dòng)為主動(dòng)，完善行政服務(wù)行為。各行業(yè)主管部門梳理社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)事業(yè)的領(lǐng)域和項(xiàng)目，建立公共服務(wù)事業(yè)投資信息綜合服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)內(nèi)外行業(yè)動(dòng)態(tài)等信息。加強(qiáng)政府各部門的溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌規(guī)劃，建立信息共建共享機(jī)制，形成扶持社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)發(fā)展的合力。

推進(jìn)公共服務(wù)事業(yè)管理體制改革，增強(qiáng)民辦公共服務(wù)事業(yè)的人力資源保障。改革公共服務(wù)事業(yè)管理體制尤其是公辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制，關(guān)系到民辦公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的成敗。推進(jìn)公共服務(wù)事業(yè)單位分類管理，強(qiáng)制推進(jìn)政事分開和公辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的去行政化，建立現(xiàn)代社會(huì)法人制度。完善民辦公共服務(wù)事業(yè)財(cái)會(huì)制度，建立完善的成本核算制度。鼓勵(lì)社會(huì)力量向民辦公共服務(wù)事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)，通過非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體和政府部門向福利性、非營(yíng)利性民辦公共服務(wù)事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)，允許在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前予以全額扣除。

社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展，不論營(yíng)利性還是非營(yíng)利性，其工作人員在職稱評(píng)聘、科研立項(xiàng)、學(xué)術(shù)活動(dòng)、評(píng)先評(píng)優(yōu)等方面享受與公辦機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)同類人員的同等待遇，促進(jìn)公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域人力資源的合理流動(dòng)。將民辦公共服務(wù)事業(yè)的人才培養(yǎng)納入現(xiàn)代教育體系和技能提升培訓(xùn)體系，選擇一批民辦公共服務(wù)事業(yè)單位作為人才培訓(xùn)實(shí)習(xí)基地。符合條件的民辦公共服務(wù)事業(yè)單位的服務(wù)人員可以納入公益性崗位開發(fā)，給予相應(yīng)的崗位補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼。

（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)社會(huì)發(fā)展研究所常興華研究員、李璐副研究員、萬(wàn)海遠(yuǎn)副研究員、潘華博士等參加了本課題研究的討論）

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責(zé) 編/馬冰瑩

Supply Side Reform Research on the Public Service System

Yang Yiyong Xing Wei

Abstract： In the development of the public service system， from the supply side point of view， the public institutions are the long board and the private institutions are the short board， which is not conducive to social equity from the market perspective or to the rapid development from the public services perspective. The policy orientation of the future supply side reform of the public service system in China will be to let the institutional reform of the public service system play a leading role， rely on standardization and improvement of the participation mode， use the information disclosure and 360-degree supervision as the protection， promote the public-private separation， strengthen cooperation between government and the non-public sector， and get the government to transfer the management rights at the micro level to the non-public sector； distinguish between for-profit and non-profit institutions， admit and solve the problem concerning a reasonable return on investment， and implement the supporting policies by type； get the public institutions to meet people's basic needs and the private organizations to meet peoples other diverse needs， and realize the dynamic adjustment of the development pattern； and promote the reform of public institutions and the development of the social organizations， so as to cultivate and expand social forces.

Keywords： public service， supply side reform， private institutions， social forces， private capital