深圳市招投標(biāo)制度發(fā)展歷程探究

肖松學(xué) 王剛

[提要] 深圳市作為我國(guó)改革發(fā)展的先鋒，是率先引入招投標(biāo)制度，并不斷進(jìn)行招投標(biāo)制度改革完善的城市。研究深圳市招投標(biāo)制度發(fā)展歷程，從制度變遷視角對(duì)深圳市招投標(biāo)制度的變遷過(guò)程進(jìn)行分析，剖析改革過(guò)程中具有標(biāo)志性的重大變革及其原因，對(duì)于深圳市乃至我國(guó)招投標(biāo)研究、改革和發(fā)展都具有參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：招投標(biāo)制度；發(fā)展歷程；制度變遷

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2015年12月24日

一、背景

1980年，深圳成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，加上深圳與香港接壤的天然地理優(yōu)勢(shì)，較方便地了解國(guó)際工程建設(shè)制度，使得深圳作為改革的先行者，在1981年率先將招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制引入建設(shè)工程領(lǐng)域，開(kāi)始建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)的實(shí)踐和探索。1989年深圳市又開(kāi)創(chuàng)了國(guó)內(nèi)工程量清單計(jì)價(jià)的先河，為國(guó)家推行工程量清單計(jì)價(jià)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。再到2004年，深圳率先改革資格預(yù)審制度。2009年9月，深圳市計(jì)算機(jī)自動(dòng)評(píng)標(biāo)系統(tǒng)經(jīng)中紀(jì)委選送，作為“科技防腐”主題入選“輝煌六十年——中華人民共和國(guó)成立60周年成就展”，并獲得胡錦濤同志的關(guān)注。2014年6月，深圳成功申報(bào)成為全國(guó)首個(gè)建設(shè)工程電子招標(biāo)投標(biāo)創(chuàng)新試點(diǎn)城市，掀開(kāi)交易中心發(fā)展歷史新的一頁(yè)。

縱觀深圳市招投標(biāo)制度的發(fā)展歷程，一直走在我國(guó)招投標(biāo)制度改革的前頭。研究深圳市招投標(biāo)的發(fā)展歷程，對(duì)深圳市招投標(biāo)制度未來(lái)的發(fā)展方向和國(guó)內(nèi)其他城市招投標(biāo)的發(fā)展具有一定的指導(dǎo)和借鑒意義。

二、深圳市招投標(biāo)發(fā)展歷程

自從1981年深圳市第一次以招投標(biāo)的方法確定承包商和合同價(jià)以來(lái)，深圳市招投標(biāo)方法已經(jīng)走過(guò)34個(gè)年頭。深圳作為改革的先行者和探索者，帶動(dòng)全國(guó)建筑市場(chǎng)建立了相對(duì)完善的招投標(biāo)管理制度，引進(jìn)學(xué)習(xí)國(guó)外及香港地區(qū)的先進(jìn)招投標(biāo)管理制度，推動(dòng)國(guó)內(nèi)招投標(biāo)的發(fā)展與創(chuàng)新。從深圳34年的招投標(biāo)發(fā)展歷程中，根據(jù)招投標(biāo)制度的成熟度，可以將其發(fā)展大致劃分為四個(gè)階段，即探索發(fā)展階段、規(guī)范化階段、信息化階段、深圳特色發(fā)展階段。

（一）探索發(fā)展階段（1981～2000）。改革開(kāi)放初期，深圳市存在誰(shuí)投資誰(shuí)建設(shè)的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，引進(jìn)大量外資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，且城市的建設(shè)與發(fā)展需要明確建設(shè)主體，就勢(shì)必涉及工程采購(gòu)問(wèn)題。國(guó)內(nèi)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，招投標(biāo)制度屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)范疇，招投標(biāo)制度在國(guó)內(nèi)屬于一片空白階段。為解決這一問(wèn)題，深圳市在國(guó)家發(fā)布招投標(biāo)法之前已摸索前行了近20年，可將該階段即1981～2000年設(shè)為第一階段。在第一階段中，可以將深圳市招標(biāo)投標(biāo)制度的演進(jìn)過(guò)程劃分為幾個(gè)時(shí)間段，以便總結(jié)出各個(gè)時(shí)間段的特色。各個(gè)時(shí)段的標(biāo)志性文件及其主要內(nèi)容如表1所示。（表1）

1、政府主導(dǎo)、推廣期（1981.7～1984.4）。1982年7月，深圳市建委頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建筑工程招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》草案，成為深圳進(jìn)行工程招標(biāo)的第一部指導(dǎo)性文件，文件規(guī)定了招標(biāo)流程、招標(biāo)辦法和定標(biāo)方法。由于處于探索學(xué)習(xí)期間，該文件內(nèi)容雖有諸多不完善之處，但該文件對(duì)深圳市的招投標(biāo)機(jī)制的發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。這一時(shí)期深圳市主要以行政與市場(chǎng)相結(jié)合的方式，推動(dòng)了招投標(biāo)制，引導(dǎo)承包商進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，適當(dāng)?shù)乜刂屏顺杀尽＝?jīng)過(guò)一年的摸索與發(fā)展，為保證合同的實(shí)施與工程的施工質(zhì)量，深圳市人民政府于1983年7月12日批準(zhǔn)專門(mén)成立了“深圳市合同預(yù)算審計(jì)站”，負(fù)責(zé)合同審查簽證、施工圖預(yù)算和標(biāo)底審查以及定額管理工作。與此同時(shí)，為加強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)督和管理，還批準(zhǔn)成立“深圳市工程質(zhì)量監(jiān)督站”。

2、建章立制期（1984.4～1986.4）。經(jīng)過(guò)近3年發(fā)展，深圳市招投標(biāo)項(xiàng)目出現(xiàn)井噴式發(fā)展，深圳市建委等相關(guān)職能部門(mén)已不能承受巨大的工作量。同時(shí)，政府意識(shí)到招投標(biāo)作為交易手段是法人之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府應(yīng)作為規(guī)則的制定者與管理者，而非參與者。于是，深圳市于1985年4月頒布了《深圳市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》。該辦法確立了工程招標(biāo)的組織形式、程序、方法和管理權(quán)限，首次提出了將工程招標(biāo)投標(biāo)的組織工作下放給項(xiàng)目管理單位。同時(shí)，把工程議標(biāo)作為工程招標(biāo)的一種補(bǔ)充形式列入管理辦法。

實(shí)施初期，由于缺乏有效約束，部分項(xiàng)目管理單位為節(jié)約成本，吸收了大量缺乏技能培訓(xùn)的農(nóng)民工和施工隊(duì)，導(dǎo)致工程一線作業(yè)人員的整體質(zhì)量出現(xiàn)下降，引發(fā)出一系列的建設(shè)工程質(zhì)量、安全問(wèn)題。同時(shí)，有些項(xiàng)目在資金未落實(shí)盲目上馬或在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)資金問(wèn)題，拖欠工程款與農(nóng)民工工資。為了解決上述問(wèn)題，規(guī)范建筑市場(chǎng)，深圳市政府于1985年制定并頒布了《深圳市關(guān)于加強(qiáng)對(duì)廣東省各地區(qū)駐深施工隊(duì)伍管理規(guī)定》，以清理不符合要求的承包商；為確保工程質(zhì)量，出臺(tái)了《深圳市基建工程地盤(pán)管理辦法》，同時(shí)發(fā)布了《關(guān)于基本建設(shè)工程造價(jià)若干問(wèn)題的通知》。這一系列文件的出臺(tái)，使深圳市建筑市場(chǎng)趨于完善，遏制了部分突出問(wèn)題的泛濫。

3、法制過(guò)渡期（1986.4～1989.1）。建章立制期的規(guī)定，雖遏制了深圳市工程質(zhì)量問(wèn)題與安全問(wèn)題的泛濫。但為從根本上解決問(wèn)題，深圳市政府意識(shí)到需要從法制入手，不斷完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。1986年4月，深圳市頒布了《深圳市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法的補(bǔ)充規(guī)定》；同年8月，深圳市發(fā)布了《深圳市建設(shè)工程招標(biāo)工作細(xì)則》，提出了對(duì)項(xiàng)目管理單位的招標(biāo)權(quán)進(jìn)行審查、招標(biāo)行為進(jìn)行規(guī)范的規(guī)定。只有大型的開(kāi)發(fā)商或其上級(jí)主管部門(mén)的招標(biāo)班子健全，能認(rèn)真執(zhí)行招標(biāo)法規(guī)的，才發(fā)給招標(biāo)組織資格證。不具備招標(biāo)資格的單位，待具備條件后，方可組織招標(biāo)。1988年，深圳市政府為了遏制建筑材料市場(chǎng)的價(jià)格不合理波動(dòng)，公布了《關(guān)于建筑材料價(jià)差處理辦法的若干規(guī)定》，理順了價(jià)格關(guān)系，促進(jìn)了招標(biāo)工作的進(jìn)展。

4、法制期（1989.1～2000.1）。1989年深圳市政府發(fā)布《關(guān)于深圳市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)若干問(wèn)題的規(guī)定》，標(biāo)志著我國(guó)新的招投方式，即一個(gè)以“誰(shuí)投資誰(shuí)負(fù)責(zé)招標(biāo)工作”、“以工程實(shí)物量計(jì)價(jià)方式招標(biāo)”的新形式誕生；同年，深圳市頒布了《深圳市工程招標(biāo)計(jì)價(jià)辦法》，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)以工程量清單計(jì)價(jià)的先河。于1994年1月1日起開(kāi)始執(zhí)行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)條例》，提出了以“綜合價(jià)格”計(jì)價(jià)的新模式以法規(guī)的形式來(lái)保證招投標(biāo)工作的執(zhí)行，意味著深圳市建設(shè)工程招投標(biāo)工作進(jìn)入一個(gè)新的起點(diǎn)、新的階段。

（二）規(guī)范化階段（2000～2008）。2000年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)法》。為了避免國(guó)家法律與深圳市招投標(biāo)地方法規(guī)的沖突，同時(shí)結(jié)合特區(qū)的具體工作，深圳市建設(shè)局頒布了《招標(biāo)投標(biāo)中若干問(wèn)題的暫行處理辦法》。2001年12月，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)條例》經(jīng)過(guò)修訂，避免了深圳市的招投標(biāo)條例與國(guó)家法規(guī)相抵觸。該階段主要特點(diǎn)如下：1、招標(biāo)工作實(shí)施項(xiàng)目招標(biāo)人（法人）負(fù)責(zé)制，使招標(biāo)人評(píng)定標(biāo)和選擇承包商的工作中的地位更加突顯；2、進(jìn)一步加強(qiáng)了國(guó)有資金投資工程的招標(biāo)投標(biāo)工作，放寬了私人或外商投資工程的招標(biāo)投標(biāo)管理；3、提出了集中交易制度，建立有形市場(chǎng)；4、招標(biāo)、投標(biāo)以及評(píng)定標(biāo)工作更加程序化，大力推行低價(jià)中標(biāo)法；5、建立評(píng)標(biāo)專家制度，成立評(píng)標(biāo)專家?guī)欤?、進(jìn)一步明確以工程量清單、綜合價(jià)格計(jì)價(jià)的投標(biāo)報(bào)價(jià)制度；7、推行強(qiáng)制工程履約擔(dān)保制度。

（三）信息化階段（2008.5～2011.10）?！昂侠淼蛢r(jià)中標(biāo)法”在21世紀(jì)初是深圳招投標(biāo)所采用的主流方法，該方法在實(shí)際操作的實(shí)際結(jié)果是低價(jià)中標(biāo)，導(dǎo)致所謂的惡性競(jìng)爭(zhēng)，承包商的利潤(rùn)大幅下降。以建筑工程的住宅和市政道路工程等為例，具體數(shù)據(jù)如表2所示。（表2）可以看出，推行低價(jià)法中標(biāo)的時(shí)期，建筑市場(chǎng)工程造價(jià)水平持續(xù)下降，建設(shè)管理得不到保障，建筑質(zhì)量下降。故從2007年開(kāi)始，深圳市政府調(diào)查、探索新的招投標(biāo)方法，并于2008年5月頒布《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理若干規(guī)定的通知》，其主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)如下：1、資格后審制度。改原來(lái)的“面對(duì)面”投標(biāo)為“背靠背”投標(biāo)，從程序上解決圍標(biāo)的問(wèn)題；2、合理低價(jià)中標(biāo)原則。進(jìn)一步完善評(píng)標(biāo)定標(biāo)方法，合理設(shè)置投標(biāo)報(bào)價(jià)上限和下限；3、商務(wù)標(biāo)清標(biāo)制度。在評(píng)標(biāo)前對(duì)投標(biāo)人的商務(wù)標(biāo)書(shū)進(jìn)行清標(biāo)，并作為評(píng)標(biāo)的依據(jù)；4、評(píng)標(biāo)質(zhì)量反饋制度。招標(biāo)人對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)論進(jìn)行反饋，對(duì)不合格的評(píng)標(biāo)專家，將進(jìn)行警告或清出專家?guī)欤?、承包商履約評(píng)價(jià)制度。建設(shè)單位對(duì)承包商的日常履約評(píng)價(jià)將作為政府投資工程預(yù)選承包商錄用、評(píng)標(biāo)擇優(yōu)的重要依據(jù)；6、串通投標(biāo)的直接認(rèn)定制度。一旦認(rèn)定了11種圍標(biāo)、串標(biāo)情形，即可作串通投標(biāo)處理；7、工程集中交易制度。要求建設(shè)工程的施工、監(jiān)理、勘察、設(shè)計(jì)以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)均進(jìn)入有形建筑市場(chǎng)招標(biāo)。

為了避免評(píng)標(biāo)過(guò)程容易受到人的主觀因素影響，評(píng)標(biāo)過(guò)程繁瑣復(fù)雜，深圳市2009年2月開(kāi)始推廣計(jì)算機(jī)評(píng)標(biāo)系統(tǒng)，具有如下創(chuàng)新點(diǎn)：1、提高招投標(biāo)的公平、公正水平，降低了評(píng)標(biāo)人的主觀臆斷，排除人為干擾，提高評(píng)標(biāo)效率；2、通過(guò)評(píng)標(biāo)系統(tǒng)對(duì)投標(biāo)文件報(bào)價(jià)數(shù)據(jù)的深入分析、計(jì)算和比較，綜合評(píng)標(biāo)專家的經(jīng)驗(yàn)，最終形成評(píng)標(biāo)結(jié)果，大大地減輕了評(píng)委的工作量；3、有利于監(jiān)督，評(píng)標(biāo)內(nèi)容全程數(shù)字化，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)過(guò)程、評(píng)標(biāo)結(jié)果能夠長(zhǎng)期保存，隨時(shí)查詢，既方便又快捷準(zhǔn)確；4、有利于建立高水平的專家隊(duì)伍，評(píng)標(biāo)專家的各次評(píng)標(biāo)結(jié)果集中保存在數(shù)據(jù)庫(kù)中，這樣可以加強(qiáng)對(duì)專家的考核。

（四）深圳特色發(fā)展階段（2011.10至今）。隨著改革的深入，深圳市有形建筑市場(chǎng)不可避免地出現(xiàn)新的問(wèn)題，即作為項(xiàng)目業(yè)主的招標(biāo)人在招標(biāo)中的權(quán)力缺失與其承擔(dān)的項(xiàng)目責(zé)任不對(duì)等，以及評(píng)標(biāo)專家代替業(yè)主行使定標(biāo)決策權(quán)所造成的評(píng)標(biāo)行為失控等。于是，深圳市政府頒布了《關(guān)于深化建設(shè)工程招投標(biāo)改革試行評(píng)標(biāo)定標(biāo)分離的通知》，確定了定性評(píng)審法作為主要評(píng)審方法的發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)統(tǒng)一，回歸了市場(chǎng)本質(zhì)。其主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)如下：（1）實(shí)現(xiàn)招標(biāo)權(quán)責(zé)統(tǒng)一；（2）限制專家自由裁量權(quán)；（3）推行評(píng)標(biāo)“三公開(kāi)”（公開(kāi)專家?guī)?、公示評(píng)標(biāo)委員會(huì)專家名單、公開(kāi)評(píng)審結(jié)果），實(shí)現(xiàn)公正陽(yáng)光評(píng)標(biāo)。

2015年深圳市政府頒布了《關(guān)于建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)改革的若干規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范建筑市場(chǎng)，取消了投標(biāo)最低限價(jià)，促進(jìn)市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，回歸市場(chǎng)不斷競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的本質(zhì)。

三、發(fā)展歷程分析

從上文的分析中，把深圳市招投標(biāo)的發(fā)展歷程分為四個(gè)階段，如圖1所示。（圖1）

深圳市建設(shè)工程招投標(biāo)制度的變革是一次經(jīng)典的制度變遷歷程。制度變遷是指新制度或新制度結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動(dòng)態(tài)過(guò)程。制度變遷包括自下而上的誘致性制度變遷和自上而下的強(qiáng)制性制度變遷兩個(gè)基本類(lèi)型。其中，強(qiáng)制性變遷的特點(diǎn)有：（1）政府為制度變遷的主體；（2）程序是自上而下的；（3）激進(jìn)性質(zhì)；（4）具有存量革命性質(zhì)。而誘致性制度變遷具有：（1）改革主體來(lái)自基層；（2）程序?yàn)樽韵露希唬?）具有邊際革命和增量調(diào)整性質(zhì)；（4）在改革成本的分?jǐn)偵舷蚝笸埔疲唬?）在改革的順序上，先易后難、先試點(diǎn)后推廣、先經(jīng)濟(jì)體制改革后政治體制改革相結(jié)合和從外圍向核心突破相結(jié)合；（6）改革的路徑是漸進(jìn)的。

從1982年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建筑工程招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》到1985年4月出臺(tái)《深圳市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》，再到1994年出臺(tái)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)條例》；從出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題成立“深圳市工程質(zhì)量監(jiān)督站”；從出現(xiàn)合同糾紛成立“深圳市合同預(yù)算審計(jì)站”；從按圖招投標(biāo)到引進(jìn)工程量清單計(jì)價(jià)招投標(biāo)；從最低價(jià)中標(biāo)法到經(jīng)評(píng)審最低價(jià)中標(biāo)法，再到定性評(píng)審法等招投標(biāo)制度的演進(jìn)過(guò)程。

從演繹過(guò)程來(lái)看，深圳市招投標(biāo)制度雖融入了誘致性制度變遷的因素，但強(qiáng)制性制度變遷的主導(dǎo)特征較為明顯，即以政府為主要推動(dòng)者。深圳市住建局和發(fā)改委等相關(guān)職能部門(mén)從上而下主導(dǎo)推動(dòng)深圳市招投標(biāo)制度的改革發(fā)展，深圳市招投標(biāo)項(xiàng)目較多的企事業(yè)單位通過(guò)探索實(shí)踐，自下而上創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。在這樣的機(jī)制下深圳市招投標(biāo)制度穩(wěn)步前進(jìn)，已經(jīng)形成與國(guó)際接軌、國(guó)內(nèi)一流的具有深圳市鮮明特色的招投標(biāo)制度。

四、結(jié)論

經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展改革，深圳市招投標(biāo)制度在不斷摸索和改革中前進(jìn)，途中雖遇到了很多挫折，但一直走在祖國(guó)改革發(fā)展的前頭。目前已經(jīng)初步形成具有深圳特色的招投標(biāo)制度，但其中還存在一些問(wèn)題，如定性評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，需開(kāi)展定性評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)化研究，探索引入清標(biāo)、專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)標(biāo)?？梢钥闯?，深圳的招投標(biāo)制度的制定，是學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)招投標(biāo)管理模式并與深圳建筑市場(chǎng)自身發(fā)展規(guī)律相結(jié)合的過(guò)程。

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