PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設中的應用

郝震冬

[提要] 新型城鎮(zhèn)化建設中的融資難題要求地方政府開辟更為廣泛的融資渠道，引入PPP模式能夠通過政府導向加市場機制增強新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動力，有效解決新型城鎮(zhèn)化建設過程中存在的資金缺口以及市場主體缺位、公共服務效率低下等問題。本文從分析新型城鎮(zhèn)化建設過程中面臨的融資困境入手，分析PPP模式對解決新型城鎮(zhèn)化建設融資困境的積極作用，在此基礎上提出新型城鎮(zhèn)化建設創(chuàng)新投融資模式建議。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；PPP模式；政策建議

中圖分類號：F291.3 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年12月30日

一、引言

黨的十八大明確提出了“新型城鎮(zhèn)化”概念，中央經(jīng)濟工作會議更進一步把“加快城鎮(zhèn)化建設速度”列為經(jīng)濟工作主要任務之一。中國的新型城鎮(zhèn)化，是確鑿無疑的大方向。目前，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化建設領域的資金需求巨大。按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的要求，到2020年我國城鎮(zhèn)化率將提高到60%，將有1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。由城鎮(zhèn)人口增加帶來的交通、電力、水利等基礎設施建設，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務領域的投資需求約為42萬億元。如何解決新型城鎮(zhèn)化建設的資金來源，已成為能否順利推進新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵問題。

過去依靠地方財政和土地融資的方式難以為繼，新型城鎮(zhèn)化建設融資難題突顯，要求地方政府開辟更為廣泛的融資渠道。十八屆三中全會明確提出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，這意味著在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，政府要注重引導和鼓勵社會資本有序參與公共服務和城鎮(zhèn)基礎設施建設。推行PPP模式，引入社會資本參與新型城鎮(zhèn)化建設，能夠通過政府導向加市場機制增強新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力，有效解決新型城鎮(zhèn)化建設過程中存在的資金缺口以及市場主體缺位、公共服務效率低下等問題。

二、新型城鎮(zhèn)化建設過程中面臨的融資困境

據(jù)國家開發(fā)銀行估算，僅在未來3年，我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量就將達25萬億元，而2015年全國財政收入預期為15.4萬億元，新型城鎮(zhèn)化的巨大資金需求僅靠財政資金是不可能解決問題的。但現(xiàn)有的財政資金及以間接融資為主的融資結構很難適應新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的要求，各地新型城鎮(zhèn)化建設過程中普遍面臨融資困境。

（一）土地財政難以為繼。在我國城鎮(zhèn)化進程中，土地財政發(fā)揮了重要、積極的作用。同時，土地資源作為地方政府主要的財源，以此作為基礎設施融資方式的風險與危害不可小覷，容易助長“政績”激勵下的短期行為，且對實體經(jīng)濟帶來不利影響。隨著全國經(jīng)濟增速轉(zhuǎn)入常態(tài)，地方財政收入的增速也將發(fā)生變化；國家對房地產(chǎn)市場持續(xù)調(diào)控的作用下，土地出讓收入也面臨著較大壓力。目前，這種依賴土地財政的融資方式弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)支撐新一輪的城鎮(zhèn)化建設。

（二）融資平臺受到制約。近年來，地方政府融資平臺規(guī)模不斷擴大，暴露的問題也日益突出，主要體現(xiàn)在內(nèi)部治理結構不健全、外部約束機制不完備、自身“造血”機能不充分等。政府平臺融資方式缺乏有效的約束，容易造成巨量隱性的政府債務等風險。國家不斷強化地方債務風險管理，2014年國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），剝離地方融資平臺代替政府融資職能，地方政府融資平臺模式受到制約。

（三）項目收益難以體現(xiàn)。城鎮(zhèn)化基礎設施建設項目存在周期長、資金占用額大、成本回收時間長的特點，并多為公益性項目，項目本身不產(chǎn)生現(xiàn)金流，需要政府財政補貼或提供政策優(yōu)惠維持運營，因此還款來源較難保障。這種需求一般存在承貸單位難以選擇、擔保不易落實、還款來源受限制等不利因素，如遇政策的不連續(xù)性會造成貸款收回的風險加大。因此，金融機構對城鎮(zhèn)化基礎設施建設項目信貸投入的積極性不高。

綜上，新型城鎮(zhèn)化建設需要強大的資金支持，財政來源的單一、現(xiàn)有投融資制度的局限與土地財政的不可持續(xù)性都迫切要求地方政府開辟新的融資渠道來支撐新型城鎮(zhèn)化建設。

三、PPP模式對解決新型城鎮(zhèn)化建設融資困境的積極作用

PPP投融資（Public-Private-Partnership，縮寫PPP），指政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經(jīng)營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。重點是建立健全市場化的價格發(fā)現(xiàn)機制、合理的政府補貼機制、科學的資源配置機制和有約束的利益分配機制。

2014年下半年以來，各級政府職能部門、機構針對政府和社會資本合作頒布了一系列文件，大力推介PPP模式。在國家層面嚴控地方債的大背景下，PPP模式能夠帶動傳統(tǒng)的基礎設施融資模式轉(zhuǎn)型升級，推動城鎮(zhèn)化建設良性發(fā)展。

（一）有助于轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化建設資金保障機制。由上述問題描述可知，土地財政不可持續(xù)、融資平臺風險高企。通過PPP模式，可以引入社會資本介入到城市建設中來，形成長期性、常態(tài)化的資金供給鏈，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，建立更加多元化、可持續(xù)的資金保障機制，彌補城鎮(zhèn)化建設的巨大資金缺口，在較短期限內(nèi)完成單憑政府無法完成的項目建設。同時，政府則可以把有限的財力從公共基礎設施項目建設轉(zhuǎn)移到社會保障等民生領域，實現(xiàn)資金的更優(yōu)配置，更好地推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）有助于提升公共產(chǎn)品和服務的整體水平和供給效率。在PPP模式下，政府和社會資本共同對項目運行的整個周期負責，不僅能將社會資本的管理方法與技術引入項目中來，還能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務等職責與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新等優(yōu)勢融為一體。通過技術和管理不斷優(yōu)化供給結構，提高運作效率，發(fā)揮市場主體的能動性，從而降低項目建設投資的風險。政府則可以由項目的實施方轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，將更多的精力和資源投入到規(guī)劃和監(jiān)管上來，提升管理社會的綜合水平。

（三）有助于調(diào)動社會資本投資新型城鎮(zhèn)化建設的積極性。PPP模式從某種意義上說也屬于推進市場起決定性作用的機制改革。PPP模式既可以通過長期持有、特許經(jīng)營方式，使社會資本獲得公開、公正、公平的進入權限，拓寬社會資本的發(fā)展空間，也可以有效平衡短期和長期收益，讓社會資本在基礎設施建設中“有錢可賺、有利可圖”且盈利相對穩(wěn)定，提高社會資本投資基礎設施建設的積極性。

綜上所述，PPP模式有助于解決新型城鎮(zhèn)化建設過程中的建設資金缺口大、社會資本進入難和公共服務供給效率低等問題，可作為解決新型城鎮(zhèn)化建設資金需求的一種有效制度設計，在轉(zhuǎn)變政府職能、提高社會服務水平方面能夠發(fā)揮積極作用。

四、新型城鎮(zhèn)化建設創(chuàng)新投融資模式建議

（一）完善公共財政投入機制，豐富投資主體。發(fā)揮財政資金的杠桿作用，吸引社會資本廣泛參與城鎮(zhèn)化建設發(fā)展，將財政的直接投入改為以獎代補、以物抵資、先建后補等間接支持形式，對由社會資本牽頭的一些基礎設施投資和公益性支出給予鼓勵和補償。

央企擁有強大的資本實力和完善的資源整合能力，能夠在新型城鎮(zhèn)化建設過程中提供從項目前期策劃到后期運營一整套的解決方案，在合作過程中最大限度發(fā)揮其優(yōu)勢；且央企作為社會資本進入PPP領域，更容易獲得銀行貸款授信或金融機構的大力支持，為PPP項目的順利推進打下堅實的基礎。從中長期發(fā)展的角度來看，央企更加適合作為PPP項目的合作方，而這也是央企自身履行社會責任的集中體現(xiàn)。

（二）強化政府服務職能，完善各級政策保障措施。一方面需建立以財政、發(fā)改為主責單位的各部門協(xié)調(diào)配合機制，梳理現(xiàn)行基本建設程序與PPP合作模式實施過程中的矛盾點，通過簡化審批流程、完善政策支持和加強宣傳引導等方式，為推動PPP項目盡快落地提供強有力的組織保障和政策保障；另一方面應加快配套信息平臺的建立工作，推進專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO工作，建立包括儲備庫、執(zhí)行庫、完成庫在內(nèi)的動態(tài)項目庫以及咨詢、政策、法律等各種類型的專家?guī)?，構建完整的信息?shù)據(jù)庫，并與傳統(tǒng)政府采購信息平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通，發(fā)揮協(xié)同效應。

（三）改革政府融資平臺，建立健全管理體制。政府性融資平臺在基礎設施建設方面做了大量工作，對地方經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了較大貢獻，但也不可否認其自身存在著機構職能定位不清、運行機制不完善、資產(chǎn)使用效率較低、“造血”機能不強等問題，特別是融資平臺現(xiàn)有償債機制較為單一，最終還款資金來源高度依賴政府補貼和土地出讓收益，對加強地方政府債務管理、防范和化解債務風險帶來了一定壓力。

在政府和社會資本合作過程中，融資平臺通常承擔政府代理的角色和職能，因此改革融資平臺，提升政府方組織效率是順利推行PPP模式的有力保障。一方面需要構建規(guī)范的地方政府融資平臺，對現(xiàn)有存量資產(chǎn)進行充分整合，將分散資金聚到一個“盤子”里，以市場化方式與社會資本進行緊密合作，建立健全管理體制，竭力塑造“長壽型”投融資平臺；另一方面應推動融資平臺內(nèi)生性增長潛力和投融資能力建設，深入挖掘平臺內(nèi)部可經(jīng)營資源，為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等提供動力和支持。

（四）完善金融服務體系，構建多元化金融保障機制。俗話說，兵馬未動糧草先行，金融機構在PPP項目中的參與程度和深度在某種程度上直接影響到項目的成敗。應未雨綢繆，完善相關金融服務體系，構建多元化的金融保障機制，大力探索以產(chǎn)業(yè)基金為代表的資本性參與模式，結合傳統(tǒng)項目貸款的綜合運用，一手加“杠桿”，一手創(chuàng)“收益”。一是利用政策性銀行貸款額度大、期限長、利率低的特點，充分發(fā)揮政策性銀行在新型城鎮(zhèn)化建設中的作用；二是要進一步豐富地方銀行、證券、保險等機構，提升業(yè)務規(guī)模，提高本土化服務水平；三是要加快發(fā)展融資擔保公司、租賃公司等非銀行類金融機構；四是構建金融體系與政府之間良好的互動關系，扎實推進信用體系建設，打造“誠信政府”；五是推動債券市場直接融資與城市重大建設項目投融資的創(chuàng)新發(fā)展，通過對那些投資額巨大但建成后現(xiàn)金流穩(wěn)定的項目進行資產(chǎn)證券化，緩解城鎮(zhèn)化進程中的融資壓力。

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