淺析我國小額貸款公司法律體系構(gòu)建

林超

摘 要：《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》發(fā)布至今，通過實踐和理論的不斷發(fā)展小額貸款公司在批評與修正中也在不斷的發(fā)展著，然而由于法律的滯后性，法律制度的建設(shè)卻沒能按預(yù)想的跟上小額貸款公司發(fā)展的步伐，由于現(xiàn)階段法律制度的不完善給小額貸款公司發(fā)展帶來困擾。為使小額貸款公司能夠的健康可持續(xù)發(fā)展需要系統(tǒng)剖析現(xiàn)階段我小額貸款公司存在的問題并提出相應(yīng)的解決方案，以盡快構(gòu)建小額貸款公司的相關(guān)法律體系為小額貸款公司的健康可持續(xù)發(fā)展提供幫助。

關(guān)鍵詞：小額貸款公司；可持續(xù)發(fā)展；法律體系構(gòu)建

一、小額貸款公司的概念和作用

作為一種具有中國特色的經(jīng)濟(jì)組織，小額貸款公司是民間借貸的發(fā)展所衍生的一種新型的金融組織形式，是普惠金融體系的表現(xiàn)。[1]小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。①

小額貸款公司作為注入傳統(tǒng)金融體系中的新鮮血液，從某種意義上來說小額貸款公司是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，在社會經(jīng)濟(jì)中起著積極作用。1、我國傳統(tǒng)金融體系中由于國家政策限制，或者金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險考慮存在融資利益分享不公、融資成本高、融資效率低等不足等問題，小額貸款公司制度的設(shè)立恰是為了彌補(bǔ)中小企業(yè)多但融資難的問題，以其靈活性、高效性彌補(bǔ)傳統(tǒng)金融的漏洞，填補(bǔ)中小企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)戶貸款方式的空白。2、為中小企業(yè)提供新的融資渠道，在我國改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大局中，中小企業(yè)作為市場的新鮮血液為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)體制改革的浪潮中，中小企業(yè)也是一支充滿活力的力量，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、解決就業(yè)矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定方面起著重要作用，但是資金缺位問題卻成為始終困擾這中小企業(yè)做大做強(qiáng)的主要問題。小額貸款公司主要以三農(nóng)和中小企業(yè)為服務(wù)對象，相比正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，中小企業(yè)能更簡單便捷的取得資金，能及時有效的解決企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所面臨的資金不足的問題。3、有助于民間金融陽光化和產(chǎn)業(yè)資本轉(zhuǎn)型，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，民間資本規(guī)模不斷擴(kuò)大。由于缺乏約束和引導(dǎo)，我國的民間金融存在著借貸利率失控、潛伏多種風(fēng)險，影響社會穩(wěn)定，影響國家宏觀調(diào)控能力等很多問題。從長遠(yuǎn)看，小額貸款公司的大規(guī)模發(fā)展，為大量民間資本提供了投資渠道，為民間融資正規(guī)化、陽光化提供了機(jī)會，有效遏制了民間高利貸、洗黑錢和非法集資等非法借貸的無序發(fā)展。[2]4、有助于打破傳統(tǒng)金融“壟斷”，金融行業(yè)是受到我國審慎監(jiān)管的行業(yè)，進(jìn)入門檻高，這也就導(dǎo)致了傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)形成了形式意義上的“壟斷”。小額貸款公司制度的設(shè)立為農(nóng)戶、個體工商戶、中小企業(yè)提供了新的融資選擇，也就打破了傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)一家獨大的市場格局。

二、我國小額貸款公司存在的問題

（一）小額貸款公司的法律地位不明確

我國現(xiàn)階段并沒有明確的法律來界定小額貸款公司是屬于金融機(jī)構(gòu)還是公司企業(yè)，學(xué)界也對此展開了相當(dāng)?shù)挠懻摗８鶕?jù)《小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》的規(guī)定來看小額貸款公司是不需要領(lǐng)取金融業(yè)務(wù)許可證的獨立法人，然而，小額貸款公司卻以經(jīng)營貨幣，發(fā)放貸款為業(yè)，名為“公司”卻在履行金融機(jī)構(gòu)的職能，這種以非金融機(jī)構(gòu)之名行金融機(jī)構(gòu)之實的“掛羊頭賣狗肉”之舉著實給小額貸款公司的發(fā)展帶來尷尬。

小額貸款公司的法律地位決定了小額貸款公司在我國金融體系中所扮演的角色，也決定了小額貸款公司的法律性質(zhì)，從而對小額貸款公司的設(shè)立、運營、監(jiān)管產(chǎn)生實質(zhì)影響。小額貸款公司的法律性質(zhì)決定其設(shè)立、運營及監(jiān)管。由于法律地位未定，性質(zhì)未分給小額貸款公司的設(shè)立、運營和監(jiān)管都帶來了困境，基于前文討論的小額貸款公司的積極社會作用國家在立法上應(yīng)該盡快明確小額貸款公司的法律地位和法律性質(zhì)。

（二） 小額貸款公司的設(shè)立缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)

從設(shè)立的要件來看，我國對小額貸款公司的市場準(zhǔn)入采取的是許可主義，這樣的許可必定要涉及到許可標(biāo)準(zhǔn)的問題，在《指導(dǎo)意見》中并未明確規(guī)定小額貸款公司設(shè)立的明確標(biāo)準(zhǔn)，這就有可能導(dǎo)致多數(shù)企業(yè)不能正常、及時的成立。并且標(biāo)準(zhǔn)不明確，也就容易滋生腐敗和“權(quán)”、“利”交易，該限制的沒有被限制，不該限制應(yīng)當(dāng)自由競爭的領(lǐng)域卻受到主觀人為的限制，給金融市場埋下隱患。

（三） 小額貸款公司面臨艱難的融資問題

由于小額貸款公司的法律地位未能明確確立而導(dǎo)致了小額貸款公司融資渠道受限，融資成本增高，進(jìn)而對小額貸款公司持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司的資金來源主要有兩個方向，公司設(shè)立繳納的資本金、社會捐贈金和向不超過兩個銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融資。②即原始資金和后期融資。首先從原始資金來看，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，在股東數(shù)量符合《公司法》規(guī)定的前提下，單一股東持股不得超過公司注冊資本的10%，這樣規(guī)定可以防止單一股東以多數(shù)決操縱小額貸款公司，有利于防范金融風(fēng)險但不利點表現(xiàn)在抑制了小額貸款公司的原始資金籌集。資本的逐利性也使得小額貸款公司獲得捐贈的可能性大大降低，小額貸款公司是盈利性機(jī)構(gòu)并非公益機(jī)構(gòu)，因此也很難獲得無償?shù)木栀洝Ｆ浯涡☆~貸款公司自身融資難，指導(dǎo)意見》把小額貸款公司定性為一般企業(yè)而非金融機(jī)構(gòu)，只貸不存的原則使得小額貸款公司的主要受益集中在貸款利息上，“只貸不存”制度的設(shè)計初衷是具有積極意義的，小額貸款公司在我國剛剛起步，并沒有成熟的實踐經(jīng)驗沒有經(jīng)受市場的洗禮，必然會存在一定的制度風(fēng)險，因此在小額貸款公司制度設(shè)立初期對小額貸款公司的融資進(jìn)行管控是有必要的，這樣不僅可以減小小額貸款公司的運營風(fēng)險，并且利于國家金融的宏觀調(diào)控。但是面對日益增長的貸款需求，向傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)融資困難和“只貸不存”使得小額貸款公司的后續(xù)資金注入沒有了可靠的保障。

（四） 小額貸款公司在實際運營中面臨的風(fēng)險

1、信用風(fēng)險，與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的放貸相比較小額貸款公司在放貸上承擔(dān)著更高的信用風(fēng)險，具體表現(xiàn)在小額貸款公司放貸對象上的風(fēng)險。[3]小額貸款公司的貸款對象主要為農(nóng)戶和中小企業(yè)。由于農(nóng)戶自身的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱在貸款時很少能提供足夠的擔(dān)保因而在貸款后很容易出現(xiàn)違約，其次農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營也受到很多不確定因素的影響，比如氣候，自然災(zāi)害等，這也加大了違約的可能性，相比中小企業(yè)對農(nóng)戶的貸款可能要承受更大的信用風(fēng)險。再者大多農(nóng)戶文化教育水平不高，信用觀念薄弱，國家對信用違約也缺乏相應(yīng)的懲罰機(jī)制，這也就導(dǎo)致了會有些農(nóng)戶故意拖欠甚至故意違約。雖說中小企業(yè)有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，且有相對穩(wěn)定的營業(yè)方向從還款能力上來看其在信用風(fēng)險上會小于農(nóng)戶，但是中小企業(yè)往往是大宗借貸，在貸款金額上比農(nóng)戶要多，如果中小企業(yè)發(fā)生違約那么損失也將會相對較多。再者小額貸款公司在中小企業(yè)借貸時資金用途上僅進(jìn)行形式審查并不能全程監(jiān)督中小企業(yè)的資金使用方向，這也就導(dǎo)致小額貸款公司不能保證其穩(wěn)定的利潤收入。

2、操作風(fēng)險，小額貸款公司面臨的操作風(fēng)險是指小額貸款公司在日常經(jīng)營活動中由于內(nèi)部制度和內(nèi)部活動所帶來的危險。[4]（1）小額貸款公司目前正處于發(fā)展的初級階段，在內(nèi)部制度上不夠完善?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定小額貸款公司應(yīng)當(dāng)按照《公司法》的規(guī)定建立內(nèi)部治理制度，但是與普通公司企業(yè)相比小額貸款公司在設(shè)立和經(jīng)營上具有特殊性，缺乏明確的內(nèi)部制度使得小額貸款公司日常經(jīng)營缺乏執(zhí)行依據(jù)。實際經(jīng)營中大多數(shù)小額貸款公司并沒有明確公司治理結(jié)構(gòu)，股東間的權(quán)利義務(wù)分配也多走“人情”路線，并沒有制定明確的權(quán)責(zé)關(guān)系，為了減少人員開支往往也會出現(xiàn)一人擔(dān)任多職的情況。（2）小額貸款公司內(nèi)部活動風(fēng)險表現(xiàn)在專業(yè)金融人才的缺乏和在職員工職業(yè)技術(shù)素質(zhì)不足，使得公司運營處在操作風(fēng)險之中，很難滿足小額貸款公司的正常運營和風(fēng)險防控。

三、小額貸款公司法律體系構(gòu)建

小額貸款公司法律體系構(gòu)建需要建立在明確小額貸款公司的法律地位、完善小額貸款公司的設(shè)立條件、拓展小額貸款公司的融資渠道和防范小額貸款公司經(jīng)營風(fēng)險上的基礎(chǔ)上。

首先在于明確小額貸款公司的法律地位，因為小額貸款公司的法律地位是談及一切小額貸款公司法律體系構(gòu)建的前提。如若不能明確小額貸款公司的法律地位，就會使小額貸款公司繼續(xù)生存在金融機(jī)構(gòu)和普通公司企業(yè)的夾縫中，這種尷尬的地位使得小額貸款公司一方面難以取得金融機(jī)構(gòu)在融資和征信體系中的優(yōu)勢，另一方面又不得不應(yīng)對普通公司企業(yè)帶來的融資難和信用及操作風(fēng)險。因此為了更好的發(fā)展小額信貸業(yè)務(wù)，為小額貸款公司的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)越的社會條件，明確小額貸款公司的法律地位，給小額貸款公司“正名”迫在眉睫。于如何定性，本人認(rèn)為小額貸款公司應(yīng)該被定性為銀行業(yè)非存款類金融機(jī)構(gòu)。這樣定性的理由在于，小額貸款公司是基于銀行業(yè)的業(yè)務(wù)開展的，只貸不存是為了維護(hù)金融穩(wěn)定這樣就決定了小額貸款公司非存款類的公司，把小額貸款公司定位為金融機(jī)構(gòu)的原因在與如此定位能給小額貸款公司提供與金融機(jī)構(gòu)相當(dāng)?shù)臋?quán)利，為其設(shè)立、運營、監(jiān)管、發(fā)展提供明確依據(jù)，即參照金融機(jī)構(gòu)管理而非普通公司企業(yè)。這樣的角色定位不僅能夠滿足小額貸款公司在金融市場享受無差別對待的需要也能夠擴(kuò)大融資渠道保障小額貸款公司的健康可持續(xù)發(fā)展。不僅如此，對小額貸款公司法律性質(zhì)的明確定位也能過明確相應(yīng)的監(jiān)管主體，為政府及相關(guān)部門提供監(jiān)管依據(jù)，而不會出現(xiàn)如今的“無人管”，“人人管”的尷尬局面。

其次在小額貸款公司設(shè)立條件問題上，在明確小額貸款公司的法律地位后小額貸款公司的設(shè)立條件應(yīng)當(dāng)加以明確，即嚴(yán)格按照金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件加以限制，這樣做的目的在與規(guī)范小額貸款公司的市場準(zhǔn)入，從源頭加強(qiáng)對小額貸款公司的監(jiān)管為其后期的健康可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)。

再者在小額貸款公司的融資渠道方面，小額貸款公司的資金來源是制約其發(fā)展的瓶頸，法律地位的不明確是根本原因之所在。為此只有在法律上明確小額貸款公司的金融機(jī)構(gòu)法律地位，賦予其通過多方途徑保證原始資金和后續(xù)資金充足的權(quán)利，才能使小額貸款公司實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。[5]具體實際操作步驟來說，政府金融部門應(yīng)當(dāng)積極為小額貸款公司“開源”，但是這里的開源是指在可控風(fēng)險下的開源。例如提高小額貸款公司向傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的融資額度，降低小額貸款公司的融資成本，簡化融資審核批準(zhǔn)程序等。再者在小額貸款公司在健康持續(xù)運營的基礎(chǔ)上政府金融部門也可引導(dǎo)其向村鎮(zhèn)銀行轉(zhuǎn)型，這樣將更有利于解決小額貸款公司的設(shè)立，運營和監(jiān)管問題。

最后在防范小額貸款公司經(jīng)營風(fēng)險方面，在信用風(fēng)險方面首先可以把小額貸款公司納入金融機(jī)構(gòu)征信體系中，使其能與金融機(jī)構(gòu)共享放貸對象的征信情況，其次可以從放貸對象入手，通過走訪、擔(dān)保等形式弱化放貸過程中的信用風(fēng)險。其次在操作風(fēng)險方面需要我們重視人才的教育和引進(jìn)，加強(qiáng)現(xiàn)有人員的技術(shù)培訓(xùn)。

綜上，小額貸款公司法律體系構(gòu)建是一項系統(tǒng)性工程，涉及到金融領(lǐng)域和法學(xué)領(lǐng)域，為了使小額貸款公司能健康恰當(dāng)?shù)娜谌氲轿覈鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)，需要我們在多方面做出努力，特別是小額貸款公司的法律地位、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)程序、經(jīng)營方式和風(fēng)險管控。在處理好上述關(guān)系后需要以系統(tǒng)法律的形式把小額貸款公司納入法治軌道，為金融市場提供健康血液，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。（作者單位：昆明理工大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① 《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2008]23號）

② 《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2008]23號）

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