新行政訴訟法修改的亮點(diǎn)及其貫徹落實(shí)

楊　增

(武漢大學(xué)　法學(xué)院，湖北 武漢 430081)

新行政訴訟法修改的亮點(diǎn)及其貫徹落實(shí)

楊增

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430081)

摘要：在全面推進(jìn)依法治國(guó)的當(dāng)下，新行政訴訟法從擴(kuò)大受案范圍、暢通訴訟渠道、調(diào)整案件管轄、規(guī)范訴訟程序等方面完善了行政訴訟制度，亮點(diǎn)紛呈。但法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。新行政訴訟法立法精神的落地還需要好的司法環(huán)境、需要針對(duì)性的司法解釋以及各級(jí)法院法官的貫徹落實(shí)和創(chuàng)造性運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：受案范圍;行政訴訟；貫徹實(shí)施

在實(shí)施25年后，《行政訴訟法》剛剛完成了首次大修。2014年11月1日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于修改〈行政訴訟法〉的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《修改決定》)，媒體歡呼“‘民告官’邁入2.0時(shí)代”[1]。新《行政訴訟法》的實(shí)施，將有助我國(guó)行政訴訟制度更有力地保障公民權(quán)利，限制行政權(quán)力，維護(hù)司法權(quán)威，它必然對(duì)執(zhí)法主體執(zhí)法方式、手段不斷現(xiàn)代化、法治化提出了更高的要求。我們有理由相信，新行政訴訟法必將成為深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的有力武器。新《行政訴訟法》的良法美意能否在實(shí)施過(guò)程中得以展現(xiàn)，不僅事關(guān)行政審判制度的轉(zhuǎn)型，而且還直接影響國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。鑒于此，本文擬就新《行政訴訟法》若干重大修改及其貫徹落實(shí)的相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)論述，希冀助力新《行政訴訟法》立法精神的把握和貫徹落實(shí)。

一、新《行政訴訟法》的修改亮點(diǎn)解讀

作為一部“民告官”的法律，本次行政訴訟法修改被各方期待已久，期望頗高，經(jīng)過(guò)多方參與、激烈討論和三次審議，《修改決定》終于獲得通過(guò)，整個(gè)修改過(guò)程既考慮了專(zhuān)家意見(jiàn)，又廣泛吸收了民意，體現(xiàn)著民主、法治、科學(xué)、務(wù)實(shí)的良性立法精神?？傮w來(lái)看，具有以下突出亮點(diǎn)：

(一)修正了行政訴訟法的立法目的

20多年的行政訴訟實(shí)踐表明，強(qiáng)調(diào)行政訴訟具有維護(hù)行政權(quán)屬性的制度安排有很大的負(fù)面影響。因?yàn)楫?dāng)“維護(hù)行政權(quán)”和“保護(hù)公民權(quán)”這兩種價(jià)值出現(xiàn)沖突時(shí)，在當(dāng)前司法獨(dú)立不健全的情形下，司法實(shí)踐往往會(huì)選擇前者而不是后者。要真正解決我國(guó)行政訴訟中存在的突出問(wèn)題，必須重新定位行政訴訟立法價(jià)值，徹底調(diào)整行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系模式。在此次修法活動(dòng)中，新行政訴訟法對(duì)原法的立法目的作出修改，實(shí)現(xiàn)了行政訴訟的價(jià)值回歸。新《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！迸c原法相比，作了三處修改：(1)將“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件”中的“正確”修改為“公正”。因?yàn)椤肮笔撬痉üぷ鞯纳€，是人民群眾的核心要求，而“正確”不足以概括對(duì)司法工作的要求。(2)增加“解決行政爭(zhēng)議”。其目的是進(jìn)一步強(qiáng)化通過(guò)行政訴訟化解行政糾紛的作用，以法治的方式解決行政爭(zhēng)議，有利于增強(qiáng)公民的法治意識(shí)，避免出現(xiàn)“信訪不信法”的現(xiàn)象。(3)將“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”刪除了“維護(hù)”。其目的是“強(qiáng)調(diào)行政訴訟就是要對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行控制和監(jiān)督，以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！盵2]行政訴訟的功能主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督，為合法權(quán)益受到違法行政行為侵犯的行政相對(duì)人提供法律救濟(jì)。

(二)擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍

1.將“具體行政行為”修改為“行政行為”。具體行政行為是一個(gè)相對(duì)于抽象行政行為的概念，不科學(xué)、不準(zhǔn)確，實(shí)踐中有的地方不愿意受理行政案件，對(duì)具體行政行為作過(guò)窄解釋?zhuān)瑢?duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件不受理，客觀上造成了立案難。新法用“行政行為”取代“具體行政行為”，解決了具體行政行為的模糊空間，實(shí)際上擴(kuò)大了受案范圍。因?yàn)樾姓袨榈母拍罡袕椥?，解釋的空間更大。

2.將受理的具體列舉事項(xiàng)，從原來(lái)的八項(xiàng)增加到十二項(xiàng)。新行政訴訟法將行政機(jī)關(guān)侵犯相對(duì)人的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)，行政機(jī)關(guān)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，行政機(jī)關(guān)違法集資、征收征用財(cái)產(chǎn)、攤派費(fèi)用，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有支付最低生活保障待遇、社會(huì)保險(xiǎn)待遇等行政行為納入受案范圍，行政訴訟受案范圍逐步擴(kuò)大到人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利。

3.將規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為納入受案范圍?！缎薷臎Q定》充分考慮到簡(jiǎn)政放權(quán)已經(jīng)成為大勢(shì)所趨，隨著行政審批制度改革深入推進(jìn)，社會(huì)組織承擔(dān)公共管理和公共服務(wù)職能的機(jī)會(huì)將越來(lái)越多，因此，《修改決定》也將這些社會(huì)組織納入可訴對(duì)象，這也為將來(lái)進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍埋下了伏筆。

4.明確對(duì)部分抽象行政行為(行政規(guī)范性文件)進(jìn)行附帶審查。實(shí)踐中，有些具體行政行為侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，是地方政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件越權(quán)、錯(cuò)位作出規(guī)定造成的，而且其損害范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了具體行政行為，多年來(lái)將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的呼聲很高。為了從根本上減少違法具體行政行為，新法規(guī)定，相對(duì)人對(duì)具體行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件，在起訴具體行政行為的同時(shí)，可以提出附帶審查的請(qǐng)求。

(三)提出了解決行政訴訟“三難”的應(yīng)對(duì)之策

立法者注意到，行政訴訟中存在立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問(wèn)題，人民群眾反映強(qiáng)烈[3]。相應(yīng)地，修法的重點(diǎn)也落在解決這些問(wèn)題上。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一判斷找準(zhǔn)了行政訴訟的病癥。

1.關(guān)于破解“立案難”的新舉措

行政訴訟面臨的“三難”，最突出的是“立案難”。這次行政訴訟法修改，把解決“立案難”作為頭等事情來(lái)抓。一是明確人民法院和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利，要求法院保障起訴權(quán)利，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、阻礙法院受理行政案件。二是改立案審查制為立案登記制，法院在接到行政起訴狀時(shí)，對(duì)符合法定起訴條件的應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?，無(wú)需進(jìn)行審查，不得拒收當(dāng)事人的起訴狀。不能當(dāng)場(chǎng)判斷是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，在七日內(nèi)決定是否立案。三是明確原告、被告資格，將有“利害關(guān)系”作為確定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大原告范圍，保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利。明確復(fù)議機(jī)關(guān)的被告資格，解決實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告而維持原行政行為的不正常現(xiàn)象。規(guī)定經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。四是起訴期限由現(xiàn)行行政訴訟法的三個(gè)月延長(zhǎng)到了六個(gè)月。五是規(guī)定了對(duì)不立案的救濟(jì)。如果法院“不立不裁”，即不立案、也不作不予立案裁定，當(dāng)事人可以向上一級(jí)法院起訴，上一級(jí)法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案審理，也可以指定其他下級(jí)法院立案審理?？梢哉f(shuō)，在立案問(wèn)題上有精神、有規(guī)則、有保障，其口氣之強(qiáng)硬、措施之嚴(yán)厲在中國(guó)法律中前所未有。

2.關(guān)于破解“審理難”的新舉措

《行政訴訟法》自實(shí)施以來(lái)，“審理難”問(wèn)題貫徹始終，為解決審理難的問(wèn)題，新法作出以下六個(gè)方面的修改。一是完善管轄制度，為了減少地方政府對(duì)行政審判的干預(yù)，肯定了提級(jí)管轄和跨行政區(qū)域管轄制度。新法規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件由中級(jí)人民法院管轄。經(jīng)最高法院批準(zhǔn)后，省、直轄市、自治區(qū)的高級(jí)法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。二是完善了證據(jù)制度，明確被告逾期不舉證的后果，完善被告的舉證制度，明確原告的舉證責(zé)任，完善人民法院調(diào)取證據(jù)制度，明確證據(jù)的適用規(guī)則。三是增設(shè)簡(jiǎn)易程序，為實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流，提高審判效率，降低訴訟成本，新法規(guī)定，對(duì)事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的第一審行政案件，如果被訴行政行為是依法當(dāng)場(chǎng)作出的、案件涉及款額二千元以下的、屬于政府信息公開(kāi)案件的，就可以適用簡(jiǎn)易程序。此外，其他第一審行政案件，如果當(dāng)事人各方同意適用簡(jiǎn)易程序的，也可以適用簡(jiǎn)易程序。四是增設(shè)調(diào)解程序，新法規(guī)定，法院審理行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。五是完善一審判決形式。原《行政訴訟法》規(guī)定的維持、撤銷(xiāo)、履行、變更和確認(rèn)違法等判決形式，與訴訟請(qǐng)求在一定程度上出現(xiàn)了脫節(jié)，無(wú)法滿(mǎn)足行政審判的實(shí)際需要。新法根據(jù)司法實(shí)踐作了補(bǔ)充修改，以“判決駁回原告訴訟請(qǐng)求”代替“維持判決”，增加給付判決、確認(rèn)違法判決、確認(rèn)無(wú)效判決、履行協(xié)議判決等的范圍。六是完善民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議交叉的處理機(jī)制。為有效化解行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議，節(jié)約司法資源，提高司法效率，新法規(guī)定：在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理。

3.關(guān)于破解“執(zhí)行難”問(wèn)題的新舉措

長(zhǎng)期以來(lái)，執(zhí)行難是一個(gè)非常棘手的問(wèn)題。法院缺乏足夠的獨(dú)立性和權(quán)威性，行政機(jī)關(guān)不履行法院判決、裁定的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。但是，原《行政訴訟法》規(guī)定的執(zhí)行措施力度比較有限，對(duì)行政機(jī)關(guān)的威懾力尚顯不足。為解決“執(zhí)行難”這一頑疾,《修改決定》明確了行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行法院判決的責(zé)任,拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)的情況將被公告，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人處以罰款。拒不履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

二、新《行政訴訟法》修改亮點(diǎn)的貫徹落實(shí)

新“民告官”法給我們帶來(lái)了許多新期待，人們有理由問(wèn)，它能否讓行政訴訟走出困頓局面？能否擺脫權(quán)力干預(yù)的掣肘？能否破除“信訪不信法”的魔咒？能否帶來(lái)行政法治的春天？還需要從實(shí)踐操作層面去證明。正如黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》所提出的，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。因此，修法工作落幕后，如何把這部新法貫徹好、落實(shí)好，讓其立法精神一步一步地落地是最重要的。

(一)全方位打造行政訴訟良好的司法環(huán)境

這次行政訴訟法的修改恰逢黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)召開(kāi)之際，新法的實(shí)施遇到了全面推進(jìn)依法治國(guó)、深化司法體制改革，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的大好環(huán)境。切實(shí)解決“立案難、判決難、終了難”的問(wèn)題，擺脫目前行政訴訟的困頓局面，必須著力突破行政訴訟面臨的體制性、機(jī)制性障礙，必須全方位打造行政訴訟良好的司法環(huán)境。否則沒(méi)有一個(gè)好的實(shí)施環(huán)境，光靠法院?jiǎn)未颡?dú)斗是不行的。如果法院仍然聽(tīng)命于地方黨委政府，行政機(jī)關(guān)依然不尊重法院，領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)違法干預(yù)司法或者是插手具體案件的處理，那么，涉及地方政府重大利益的棘手案件就仍然很難進(jìn)入法院，法院“審不動(dòng)”，“判不了”，民告官不見(jiàn)官等情況就會(huì)再現(xiàn)，新《行政訴訟法》的實(shí)施成效就會(huì)大打折扣。

為積極打造行政訴訟良好的司法環(huán)境，一是要在全社會(huì)弘揚(yáng)法治精神，建設(shè)法治文化，形成法治信仰，增強(qiáng)法治觀念，提高法治意識(shí)。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維、法治方式的能力和水平，增強(qiáng)依法行政、依法執(zhí)政的觀念和理念；二是要積極穩(wěn)妥、整體推進(jìn)深化行政執(zhí)法體制改革和司法體制改革，為行政審判創(chuàng)造更加優(yōu)越的政治和法律環(huán)境，為人民法院依法獨(dú)立公正行使司法審查權(quán)創(chuàng)造前所未有的條件，盡快提升行政審判的權(quán)威性和公信力。三是全國(guó)各級(jí)法院從現(xiàn)在開(kāi)始就要積極行動(dòng)起來(lái)，勇立法治建設(shè)的潮頭，積極創(chuàng)造制度機(jī)制體制和組織條件，為行政審判即將到來(lái)的高潮“推波助瀾”。各級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)要高度重視行政審判工作，以敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木裰С中姓徟泄ぷ鳎灰e極爭(zhēng)取黨委、人大制定加強(qiáng)行政審判工作的決定，把行政審判納入當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)大局。

(二)最高人民法院做好后續(xù)的司法解釋和案例指導(dǎo)

司法解釋是最高法、最高檢對(duì)法律的具體應(yīng)用所作的說(shuō)明，是下級(jí)法院、檢察院的辦案依據(jù)。在法律規(guī)定比較抽象、原則的情況下，司法解釋可以起到彌補(bǔ)法律不足的作用，對(duì)審理案件具有較大的可操作性。最高人民法院應(yīng)當(dāng)充分利用修法所預(yù)留的足夠空間，借助法律解釋手段填補(bǔ)法律規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的縫隙，推動(dòng)新《行政訴訟法》的有效實(shí)施。當(dāng)然，司法解釋不能突破法律的規(guī)定，不能變成“二次立法”，2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》對(duì)司法解釋做了約束性規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋?zhuān)瑧?yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋”。最高人民法院和地方各級(jí)人民法院都應(yīng)嚴(yán)格遵守新立法法的規(guī)定。目前，最高人民法院現(xiàn)正在抓緊起草新的行政訴訟法司法解釋?zhuān)⒂型?015年5月1日前發(fā)布，爭(zhēng)取和新法在5月1號(hào)同步施行。我們期待這個(gè)新司法解釋能夠配套完善相關(guān)具體制度，確保行政訴訟法在司法實(shí)踐中得到準(zhǔn)確的解釋、正確的運(yùn)用。

另外，要注重發(fā)揮案例指導(dǎo)的作用。2010年我國(guó)人民法院系統(tǒng)正式建立了案例指導(dǎo)制度。在行政訴訟領(lǐng)域，案例指導(dǎo)制度，一方面通過(guò)“造法”來(lái)解決當(dāng)前案件中無(wú)法被《行政訴訟法》相關(guān)條款納入的問(wèn)題。另一方面通過(guò)對(duì)于不明確的法律概念和規(guī)則進(jìn)行解釋?zhuān)瑥亩鴮F(xiàn)有問(wèn)題納入《行政訴訟法》的相關(guān)條款。因“最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各級(jí)人民法院審判類(lèi)似案例時(shí)應(yīng)當(dāng)參照?！蹦壳翱磥?lái)，案例指導(dǎo)制度已經(jīng)產(chǎn)生了越來(lái)越大的影響，希望通過(guò)這樣的方式，繼續(xù)把好的立法精神一步一步地落地。

(三)深化行政審判體制改革

法律一經(jīng)頒布，就要靠各級(jí)法院和法官去具體貫徹落實(shí)、創(chuàng)造性運(yùn)用。這次《行政訴訟法》的修改，對(duì)行政訴訟立案難、判決難和執(zhí)行難做了比較有力的回應(yīng)，但其效果在很大程度上仍取決于今后行政審判體制改革的進(jìn)展。在深化司法改革的大背景下，在深化行政審判改革方面，人民法院根據(jù)新行政訴訟法要有更多開(kāi)拓，要加強(qiáng)調(diào)查研究，關(guān)注集中管轄后出現(xiàn)的審判效果逐年遞減、出現(xiàn)新的不當(dāng)干擾、跨區(qū)域協(xié)調(diào)和執(zhí)行難度加大、審判績(jī)效考評(píng)和審判資源分配等問(wèn)題，及早作出預(yù)案、及早加以解決，為貫徹實(shí)施新修改的行政訴訟法創(chuàng)造更加充分的條件。其中，要高度重視行政機(jī)關(guān)不作為、緩作為案件的受理和審理；更加重視行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，盡快提升行政審判的權(quán)威性和公信力。要進(jìn)一步完善行政審判考核體系，加大有錯(cuò)不糾、裁判不公考核權(quán)重；全面實(shí)現(xiàn)審判流程公開(kāi)和裁判文書(shū)公開(kāi)，主動(dòng)接受監(jiān)督；要完善錯(cuò)案原因分析和責(zé)任倒查機(jī)制，落實(shí)讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)；要嚴(yán)把非訴行政案件的審查關(guān)，進(jìn)一步擴(kuò)大裁執(zhí)分離；規(guī)范行政與司法的互動(dòng)，明確行政權(quán)與司法權(quán)的界限。

隊(duì)伍建設(shè)方面，要加強(qiáng)行政審判隊(duì)伍建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政審判隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化、集中化和相對(duì)穩(wěn)定。要確保法官保持中立性，嚴(yán)格自律，自覺(jué)抵御外部和內(nèi)部的不當(dāng)干擾，確保嚴(yán)格依法辦案。法官不僅了解了行政訴訟法的新發(fā)展，同時(shí)對(duì)新行政訴訟法在規(guī)范訴權(quán)保護(hù)及審判實(shí)務(wù)中的新要求有了更深、更準(zhǔn)確的掌握，更明確了在全面推進(jìn)依法治國(guó)及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新常態(tài)的形勢(shì)下，行政審判應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持憲法、法律至上，在將合法性審查作為行政審判基本價(jià)值的同時(shí)，兼顧公平、正義、發(fā)展、穩(wěn)定及改革；不斷強(qiáng)化權(quán)利保障，依法實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙的權(quán)利救濟(jì)，力求達(dá)到行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)解決，切實(shí)增強(qiáng)行政審判的實(shí)效性。

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責(zé)任編輯：游濤

收稿日期：2016-05-13

作者簡(jiǎn)介：楊增(1995-)，女，湖北恩施人，武漢大學(xué)法學(xué)院學(xué)生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-1890(2016)02-0039-04