論養(yǎng)老金并軌制下機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的完善

韓明君 李 聰

（西南民族大學(xué)管理學(xué)院 四川 成都 030027西南林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 云南 昆明 650224）

長期以來，我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)采取兩種完全不同的制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金不需個(gè)人繳費(fèi)嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公平，同時(shí)龐大的職工人數(shù)和尤為突出的人口老齡化問題，讓部分地方財(cái)政部門壓力巨大，超過其支付承擔(dān)能力。因此，2015年初我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌。隨后配套政策《職業(yè)年金辦法》出臺(tái)，這對(duì)減少事業(yè)單位養(yǎng)老金改革阻力、縮小企事業(yè)單位待遇差距、保障事業(yè)單位人員改革后養(yǎng)老金待遇不降低、減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧有重要意義。

一、我國職業(yè)年金制度具體內(nèi)容

（一）資金籌集方式

《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》（以下稱辦法）規(guī)定，職業(yè)年金由單位繳費(fèi)、個(gè)人繳費(fèi)、投資收益和國家規(guī)定的其他收入四部分組成。主要費(fèi)用是由單位和個(gè)人承擔(dān)，職工工資總額的8%由單位繳納支付計(jì)入職工個(gè)人賬戶，個(gè)人繳費(fèi)工資總額的4%由單位代扣，也劃入職工個(gè)人賬戶。兩主體的繳費(fèi)基數(shù)與基本養(yǎng)老金繳費(fèi)基礎(chǔ)保持一致。

（二）管理模式

職業(yè)年金采取個(gè)人賬戶管理模式，且個(gè)人繳費(fèi)實(shí)行實(shí)賬積累。具體有兩種情況：對(duì)于財(cái)政全額供款的單位，單位繳費(fèi)部分采取記賬方式，根據(jù)國家每年統(tǒng)一公布的記賬利率計(jì)算利息，財(cái)政在工作人員退休前撥付資金；對(duì)于非財(cái)政全額供款的單位，單位繳費(fèi)必須實(shí)繳形成職業(yè)年金基金。

（三）支付方式

工作人員達(dá)到法定退休年齡，辦理退休手續(xù)后可選擇將職業(yè)年金一次性購買商業(yè)保險(xiǎn)，根據(jù)保險(xiǎn)公司規(guī)定領(lǐng)取待遇，也可以選擇按照計(jì)發(fā)月數(shù)按月領(lǐng)取個(gè)人賬戶的職業(yè)年金。如果工作人員死亡，職業(yè)年金個(gè)人賬戶余額可以繼承。

此外，如果工作人員的工作單位發(fā)生改變，職業(yè)年金個(gè)人賬戶資金可以隨同轉(zhuǎn)移。如果新單位沒有建立職業(yè)年金或企業(yè)年金制度的，職業(yè)年金個(gè)人賬戶仍由原單位負(fù)責(zé)管理。

（四）稅收優(yōu)惠

采取國際上大多數(shù)國家最多使用的EET稅收優(yōu)惠模式。單位繳納的職業(yè)年金部分計(jì)入個(gè)人賬戶時(shí)，個(gè)人不繳納個(gè)人所得稅。個(gè)人繳費(fèi)部分，在不超過本人繳費(fèi)工資計(jì)稅基數(shù)的 4%標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的部分，從個(gè)人應(yīng)納個(gè)稅部分扣除。在領(lǐng)取職業(yè)年金個(gè)人賬戶資金時(shí)，全額按照相應(yīng)的稅率征收個(gè)人所得稅。

（五）投資運(yùn)營

選擇具有資格的投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行，作投資管理人和托管人，分別負(fù)責(zé)基金的投資運(yùn)營，負(fù)責(zé)托管基金。具體投資辦法另行制定。

（六）監(jiān)管方式

由縣級(jí)以上各級(jí)人民政府人力資源社會(huì)保障行政部門、財(cái)政部對(duì)各事業(yè)單位職業(yè)年金執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，對(duì)違反辦法的行為予以警告，責(zé)令改正。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金的現(xiàn)實(shí)困境

（一）職業(yè)年金立法層次低且缺乏配套政策

職業(yè)年金的立法層次和其配套政策數(shù)量與它作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二支柱發(fā)揮補(bǔ)充保障作用的重要功能完全不匹配。目前缺乏專門的法律對(duì)職業(yè)年金的具體施行做出嚴(yán)格規(guī)定，缺乏相關(guān)的關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資增長機(jī)制政策、職業(yè)年金投資運(yùn)營政策、個(gè)人賬戶資金監(jiān)管政策等。建設(shè)法治國家的前提是有法可依，保證有法才能談嚴(yán)格執(zhí)法，以此保障制度運(yùn)行的統(tǒng)一性和規(guī)范性。所以，我們亟需在職業(yè)年金實(shí)施過程中加緊探索和完善相關(guān)配套政策、提高職業(yè)年金的立法層次，切實(shí)發(fā)揮職業(yè)年金的補(bǔ)充養(yǎng)老保障作用。

（二）部分地區(qū)工作人員“增不抵繳”

機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金制度并軌后，國務(wù)院出臺(tái)調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)方案。各地方財(cái)政水平不同、具體情況不一，所以調(diào)整步伐不一致，人員工資增長的幅度也就會(huì)有區(qū)別。到目前為止，全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資調(diào)整工作基本完成。但是，部分地區(qū)工作人員工資增長額少于所繳納的養(yǎng)老金和職業(yè)年金總和，即“增不抵繳”。例如財(cái)政吃緊的地方，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資增長幅度較其他地區(qū)可能低；工資改革前津貼占總工資比重大的部門，工資改革后要大幅降津貼；一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，工資水平原本就高，工資漲幅占原工資比例小；還有職位低、參加工作晚的部門人員，他們繳過養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金后，就存在實(shí)際工資不增反降現(xiàn)象。①而工資具有剛性，“增不抵繳”嚴(yán)重削減職工的工作熱情，影響職工提供服務(wù)的質(zhì)量，加大了職業(yè)年金落實(shí)難度。所以，在職業(yè)年金辦法施行過程中，如何保證人員繳費(fèi)后收入水平不降低是我們需要想辦法解決的問題。

（三）個(gè)人賬戶中單位繳費(fèi)部分存在“虛賬”風(fēng)險(xiǎn)

我國機(jī)關(guān)單位完全由國家財(cái)政撥款，職業(yè)年金單位繳費(fèi)采取記賬方式。事業(yè)單位分行政類、公益類和經(jīng)營服務(wù)類三種。按照現(xiàn)行辦法，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，職業(yè)年金單位繳費(fèi)部分由財(cái)政全額撥款；而提供公益服務(wù)和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，其職業(yè)年金單位繳費(fèi)部分則由單位自行承擔(dān)并進(jìn)行實(shí)繳。這些單位因?yàn)樾再|(zhì)不同，其資金實(shí)力也存在不同。且不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，單位收益不同，工作人員工資水平不同，尤其是中西部及偏遠(yuǎn)落后的山區(qū)、民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，即使是靠經(jīng)營活動(dòng)獲得資金收入可能都難以維持單位長遠(yuǎn)生存和發(fā)展，更如何談為工作人員按期繳費(fèi)、做實(shí)個(gè)人賬戶。所以如果只以事業(yè)單位是否為財(cái)政全額供款單位這一標(biāo)準(zhǔn)，來區(qū)分單位繳費(fèi)資金來源，那顯然是不公平的。加之監(jiān)管體系不健全，職業(yè)年金是否能夠持久發(fā)展，不會(huì)出現(xiàn)像企業(yè)年金一樣付不起就不繳費(fèi)的現(xiàn)象，這些問題都值得我們思考。

（四）辦法未對(duì)“中人”做出視同繳費(fèi)年限的規(guī)定

按照已出臺(tái)的辦法，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的實(shí)施與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革同步進(jìn)行，那改革中所面臨和解決的問題也應(yīng)該是一致的?！蛾P(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中規(guī)定，對(duì)于2014年10月1日前參加工作、決定實(shí)施后退休，即改革中的“中人”，且繳費(fèi)年限滿15年，將“按照合理銜接、平穩(wěn)過渡的原則，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再依據(jù)視同繳費(fèi)年限長短發(fā)給過渡性養(yǎng)老金?！倍诔雠_(tái)的職業(yè)年金辦法中，未提及對(duì)“中人”做視同繳費(fèi)年限的規(guī)定。對(duì)于“中人”來說，他們在退休前繳納的職業(yè)年金時(shí)間短、個(gè)人賬戶資金積累少，且剛剛起步的職業(yè)年金投資收益也不多，退休后可領(lǐng)取到的職業(yè)年金金額就少。人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所所長金維剛介紹：改革前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率在 70%至90%，改革后養(yǎng)老金替代率不超過 60%，為了保證工作人員退休待遇不降低，職業(yè)年金通過投資運(yùn)營后，替代率可以提高到20%以上。②可見，職業(yè)年金發(fā)揮著重要的補(bǔ)充養(yǎng)老保障作用。職業(yè)年金辦法中沒有對(duì)“中人”做區(qū)別處理，又沒有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償機(jī)制，這是否會(huì)降低這部分人群的退休待遇值得我們關(guān)注。

（五）職業(yè)年金管理體系不健全

辦法中只對(duì)職業(yè)年金相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)做了大致說明，并未談及如何對(duì)機(jī)構(gòu)、資金和資金投資加強(qiáng)管理。處罰措施也僅簡單規(guī)定為警告、責(zé)令改正，而對(duì)改正時(shí)間、改正后效果以及后續(xù)的跟蹤監(jiān)察反饋也未能做出詳細(xì)說明。這就為有些事業(yè)單位可能會(huì)存在的漏繳、拒繳、騙繳行為提供了制度漏洞和執(zhí)法空白。還可能因?yàn)楣芾頇C(jī)構(gòu)職責(zé)不明，出現(xiàn)互相扯皮、踢皮球現(xiàn)象，甚至可能發(fā)生事業(yè)單位與地方管理部門相互勾結(jié)、挪用、占用資金等腐敗現(xiàn)象。職業(yè)年金個(gè)人賬戶資金數(shù)額巨大，缺乏對(duì)資金投資的監(jiān)管機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等，易造成資金貶值，甚至缺口。

三、完善事業(yè)單位職業(yè)年金制度的建議

（一）提高職業(yè)年金的立法層次

職業(yè)年金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二支柱，發(fā)揮著重要的補(bǔ)充保障作用，它對(duì)人員退休前工資的替代率可達(dá) 20%。為了體現(xiàn)它的重要性、強(qiáng)制性和規(guī)范性，建議盡快將職業(yè)年金辦法上升到法律層次，保證各地機(jī)關(guān)事業(yè)單位都為其工作人員建立起職業(yè)年金，并持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。該法律應(yīng)該明確界定職業(yè)年金的性質(zhì)及其與基本養(yǎng)老金的關(guān)系，明確個(gè)人賬戶資金水平，嚴(yán)格規(guī)定各部門的職責(zé)、管理方法、監(jiān)督體系以及投資管理公司準(zhǔn)入條件、托管人資質(zhì)和投資辦法。

（二）完善相關(guān)配套措施

1.盡快落實(shí)工資增長機(jī)制，避免出現(xiàn)“增不抵繳”的單位和人員

各地方人社局應(yīng)實(shí)地調(diào)查，掌握工作晚、職務(wù)低人員以及改革前津貼占比較高部門的收入，將情況反饋給當(dāng)?shù)刎?cái)政局，以此合理制定工資調(diào)整方式、浮動(dòng)機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，目的是保證每人繳過養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和職業(yè)年金后工資待遇至少不降低。

2.實(shí)行彈性退休政策

當(dāng)腦力勞動(dòng)者超過法定退休年齡時(shí)，可自愿選擇退休時(shí)間；體力勞動(dòng)者退休時(shí)間不變；機(jī)關(guān)事業(yè)單位女性退休時(shí)間可適當(dāng)延長。

除此之外，還應(yīng)盡快制定關(guān)于職業(yè)年金投資運(yùn)營政策、監(jiān)管政策等配套措施，明確投資辦法，明確各方監(jiān)管職責(zé)和相關(guān)違法行為的法律處理辦法。

（三）中央和地方視情況對(duì)若干事業(yè)單位予以財(cái)政補(bǔ)貼

辦法中規(guī)定職業(yè)年金由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)完成，非財(cái)政全額供款單位必須要實(shí)繳。但事業(yè)單位性質(zhì)不同、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致不同地區(qū)單位收益不同，所以建議不搞“一刀切”：對(duì)于承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，一般是財(cái)政全額撥款；對(duì)于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)來源于經(jīng)營性收入、服務(wù)性收入和社會(huì)捐助等，收入穩(wěn)定且充足，職業(yè)年金繳費(fèi)可以自理，但在繳費(fèi)中如遇資金不足時(shí)，國家也應(yīng)提供一定優(yōu)惠政策；對(duì)于提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，由于其屬于非營利性機(jī)構(gòu)，收入有限，職業(yè)年金費(fèi)用不應(yīng)由單位和個(gè)人全部承擔(dān)，中央和地方應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)情況和該單位年均收支水平，給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的中西部地區(qū)，尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)和民族地區(qū)的事業(yè)單位，中央應(yīng)每年做出財(cái)政預(yù)算，解決當(dāng)?shù)芈殬I(yè)年金資金短缺問題。

（四）對(duì)“中人”做視同繳費(fèi)年限規(guī)定

建議對(duì)職業(yè)年金辦法實(shí)施前已參加工作還未退休的員工，應(yīng)考慮其職業(yè)年金視同繳費(fèi)。按照合理銜接、平穩(wěn)過渡原則，根據(jù)視同繳費(fèi)年限長短補(bǔ)發(fā)過渡性資金。目的是保證“中人”尤其是那些差幾年退休或即將退休的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員不因退休前繳納職業(yè)年金時(shí)間短，造成的個(gè)人賬戶資金積累少而降低退休待遇。

（五）建立高效的職業(yè)年金投資機(jī)制

機(jī)關(guān)事業(yè)單位人口老齡化問題較企業(yè)更為嚴(yán)重，如何使職業(yè)年金保值增值，保障工作人員退休后生活水平不降低，是各級(jí)政府亟需深刻思考的問題。

1.選擇好投資管理人

選擇資歷深、信譽(yù)好的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或者專門的信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)作為職業(yè)年金投資管理人。市場上所有開展投資業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司、信托公司等都可以報(bào)名，公平競爭作投資管理人。這些公司在參評(píng)時(shí)除提交必備的證明材料外，還要提交一份職業(yè)年金投資計(jì)劃書，由財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)等部門通過全方位考核評(píng)估公司業(yè)績、投資能力、信用水平等，確定可以勝任的公司，并進(jìn)行為期一年的投資工作試用考察。

2.拓寬職業(yè)年金投資渠道

借鑒國外職業(yè)年金投資方式，可選擇購買國債、銀行存款、股票、投資于房地產(chǎn)、實(shí)業(yè)、高速公路、鐵路工程甚至國外市場，促進(jìn)職業(yè)年金資金在安全性前提下穩(wěn)步增值。

3.建立職業(yè)年金基金擔(dān)保公司

雖然我們會(huì)嚴(yán)格挑選出經(jīng)驗(yàn)豐富、有資質(zhì)的投資機(jī)構(gòu)作職業(yè)年金投資管理人，但如果這些公司出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)或者不幸破產(chǎn)，無法支付人員職業(yè)年金時(shí)，政府只能做好籌措大量資金工作。建立職業(yè)年金基金擔(dān)保公司就可以減輕政府可能隨時(shí)要面臨幫助破產(chǎn)公司還款的財(cái)政壓力，當(dāng)出現(xiàn)上述情況時(shí)，基金擔(dān)保公司可以為機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員提供最低職業(yè)年金保障。

（六）構(gòu)建全面的職業(yè)年金監(jiān)管體系

1.形成多方監(jiān)管力量

職業(yè)年金監(jiān)管體系應(yīng)由內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)督構(gòu)成。內(nèi)部監(jiān)管的有效運(yùn)作需要人社部、財(cái)務(wù)部、審計(jì)部、司法部、證監(jiān)會(huì)等各部門明確各自責(zé)任，分工協(xié)作共同努力，建議定期召開工作會(huì)議，交流監(jiān)管工作進(jìn)程，加強(qiáng)對(duì)托管人和投資管理人的監(jiān)督；外部監(jiān)督則是來自社會(huì)力量的監(jiān)督，建議設(shè)立職業(yè)年金監(jiān)督委員會(huì)，該委員會(huì)應(yīng)由政府、機(jī)關(guān)事業(yè)單位代表人和工作人員代表以及社會(huì)保障專業(yè)人士組成，聽取和審計(jì)財(cái)政部、人社部等關(guān)于基金收支和投資運(yùn)營情況的各項(xiàng)報(bào)告，并提出改進(jìn)建議。

2.監(jiān)管工作的具體內(nèi)容

監(jiān)管部門要做好職業(yè)年金資金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制，做好年度總結(jié)工作，對(duì)職業(yè)年金收支情況、財(cái)務(wù)核算結(jié)果、會(huì)計(jì)決算等方面內(nèi)容進(jìn)行公開披露，及時(shí)處理潛在風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)投資管理公司每月或每季度公布的投資運(yùn)營情況實(shí)行實(shí)時(shí)跟蹤、調(diào)查反饋；人力資源和社會(huì)保障部對(duì)各地機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金繳費(fèi)情況加強(qiáng)監(jiān)督，保證職業(yè)年金持續(xù)發(fā)展。

3.對(duì)違規(guī)行為的處罰措施

對(duì)違規(guī)操作的托管人和投資管理人，采取嚴(yán)肅處理辦法，立即停止委托關(guān)系，追究主管人的法律責(zé)任，而且要對(duì)公司進(jìn)行罰款，并在公開媒體上曝光其違規(guī)行為；對(duì)未按規(guī)定繳納職業(yè)年金費(fèi)的事業(yè)單位提出批評(píng)，責(zé)令其改正，對(duì)不改正和屢次出問題的單位削減其來自國家和地方的財(cái)政補(bǔ)貼。

職業(yè)年金制度作為推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革順利進(jìn)行的辦法，目前還處于剛起步不成熟階段，需要各級(jí)政府在今后的實(shí)踐探索中不斷摸索和提出改進(jìn)策略，完善現(xiàn)有的職業(yè)年金辦法，保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休后生活，體現(xiàn)制度公平性。

注釋：

①《公務(wù)員加薪：確保所有人都能多拿點(diǎn)》,第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào),2015.8.

②《職業(yè)年金繳納提升養(yǎng)老“含金量”》,經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào),2015.4.