“三社聯(lián)動”：破解社區(qū)治理困境的創(chuàng)新機制

□田舒

（北京化工大學文法學院，北京100029）

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“三社聯(lián)動”：破解社區(qū)治理困境的創(chuàng)新機制

□田舒

（北京化工大學文法學院，北京100029）

［摘要］“三社聯(lián)動”是一種以政府為主導保障、以社區(qū)為運作基礎、以社會組織為運作載體、以社會工作者作為運作支撐的社區(qū)治理模式，它既是我國當前社會治理創(chuàng)新形勢下開展實踐探索的產物，又是全球化社會治理研究影響下進行理論創(chuàng)新的成果?！叭缏?lián)動”模式的創(chuàng)新機制表現(xiàn)在若干方面：形成了多方參與決策的權力支配新格局，通過聯(lián)動各方主體的角色合理定位實現(xiàn)優(yōu)勢互補與職能行使，依靠社區(qū)這一平臺構建起有效的互動網絡。盡管該模式在破解社區(qū)治理困境方面取得了一定的實踐成效，然而仍面臨著些許難題有待解決。

［關鍵詞］三社聯(lián)動；政府；社區(qū)；社會組織；社會工作

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.04.027

近年來，隨著我國政治、經濟、文化等各個領域陸續(xù)進行改革而不斷取得發(fā)展與進步，國家與社會關系的整體結構也隨之發(fā)生了根本性的轉變，這對當前社會治理的目標、方式和實現(xiàn)途徑提出了新的要求。尤其是基層社會治理的微觀模式正在由“街居制”逐漸轉變?yōu)椤吧鐓^(qū)制”，使得社區(qū)已然承接了原本由政府機構負責的大部分社會管理基礎工作，實現(xiàn)了普遍意義上的職能轉移；作為基層社會治理中最為重要的環(huán)節(jié)之一，社區(qū)治理的有效性對社會治理整體狀況施加的影響是舉足輕重的。因此，探索社區(qū)治理模式創(chuàng)新始終都是全面推進社會治理創(chuàng)新形勢下的一項重點任務。

“三社聯(lián)動”模式是以政府購買服務為牽頭、以社區(qū)為平臺、以社會組織為載體、以社會工作為骨干、以滿足社區(qū)居民需求為導向，通過社會組織引入外部資源與社會力量，通過社會工作提供專業(yè)化和具有針對性的服務，將矛盾在社區(qū)層面化解，在社區(qū)實現(xiàn)多元服務供給的一種新型社區(qū)治理模式，同時也是一種有效的社會服務供給方式以及一套全新的社會動員機制?！叭缏?lián)動”模式并非簡單地進行多方主體之間的聯(lián)合和互動，其實質是在政府提供相應的監(jiān)管和保障之下、社區(qū)居民通過社區(qū)自組織和其它社會組織的途徑與形式充分參與基層社會事務的治理、由社會工作專業(yè)隊伍根據社區(qū)居民的實際需求提供專業(yè)化的服務，從而形成一種基層社會治理的新模式。［1］對于試圖破解長期以來形成的社區(qū)治理困境而言，“三社聯(lián)動”模式無論在理論層面或是實踐層面都構成了極為重要的機制創(chuàng)新。

1　“三社聯(lián)動”模式產生的背景

1.1實踐需求

自改革開放以來，隨著舊有的“單位制”瓦解，國家與社會的整體關系產生了全面而深刻的變化：原本由單位組織負責的服務于個人的資源配置職能逐步下移到基層社區(qū)層面，同時政府機構改革和職能轉變的推行也將大量的社會管理職能下放到了社區(qū)，使社區(qū)承受著來自多重現(xiàn)實需求的壓力。自2000年民政部發(fā)布《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》起，我國的社區(qū)建設進入了一個全新的發(fā)展時期，社區(qū)承載的社會管理與社會服務功能日益增多、規(guī)模也愈發(fā)擴大。2011年發(fā)布的《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年（2011－2015年）規(guī)劃綱要》中提出要建立健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，并對創(chuàng)新社會管理體制、強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能、加強社會組織建設等作出了新的部署。然而長期以來，由于歷史積淀的傳統(tǒng)觀念與社會改革發(fā)展的不均衡性，基層社區(qū)治理過程一直難以解除來自行政力量的過多約束，加之社會組織發(fā)育程度不足、社會工作專業(yè)化建設也尚且處于初級階段，使得我國城市社區(qū)治理始終面臨著諸多挑戰(zhàn)。

黨的十八屆三中全會確立了創(chuàng)新社會治理體制的改革任務，隨著行政改革的進一步深化，協(xié)同治理的思想也逐漸深入改革進程之中；在新形勢下如何順應時代需求，對社區(qū)治理中的各方資源進行有效整合、使社區(qū)治理中的各方主體行動得到有力協(xié)調，從而破解長期以來由行政力量控制占據社區(qū)治理主導地位的困局，成為當前社區(qū)治理模式創(chuàng)新亟待解決的重大問題。在當下的社會轉型期，如何協(xié)調多元化的利益需求和實現(xiàn)自我管理服務的愿望，向社區(qū)自治組織提出了新的疑問；群眾對于公共服務和設施的具體需求，由專業(yè)化的社會工作隊伍完成更為優(yōu)質和高效；而社會組織的加入能夠為社區(qū)居民的利益表達和擴大公民有序參與提供良好的組織途徑。因此，社區(qū)治理需要政府通過建立健全相關政策和促進制度完善，為社區(qū)建設、社會組織培育和社會工作現(xiàn)代化體制提供能夠使三方共享資源、互補促進的平臺和機遇。

1.2理論探索

實踐層面的變遷，使得理論視野的拓展成為必然。從“社區(qū)管理”到“社區(qū)治理”，從Administration到Governance，一詞之別，卻深切體現(xiàn)了兩種不同理念的內涵差異。長期以來，“管理”這一詞匯現(xiàn)之于眾的頻率始終居高不下，涉及“社區(qū)管理”的諸多研究成果當中也時常反復提起“政府”、“行政”等概念，顯示著政府被默認是作為管理過程中“至高無上”的主導角色而存在?！爸卫怼眲t往往隱含了“多邊共治”、“協(xié)商共治”的意義，不再特殊凸顯政府地位的“獨一無二”和“說一不二”，而是將參與治理的各方行動主體放在能夠進行平等對話的框架內來看待。如果說過去更多的是強調政府的決策和命令作用，現(xiàn)在則更多的是注重社會組織的參與和主動發(fā)揮優(yōu)勢作用。當然，“治理”并非意味著政府職能需要弱化，恰恰相反，和諧共治的局面絕對離不開政府的強有力政策保障和必要資源協(xié)助提供，這一點是必須明確的。

近年來，“治理”逐步成為社會科學研究領域中的主流學術概念之一，這與全球化拓展、公民參與活躍和社會轉型發(fā)展等等形成的綜合態(tài)勢有著密切聯(lián)系。在提供公共物品和社會服務的問題上，市場存在天然的缺陷即“市場失靈”，而政府由于缺乏量化的服務驅動力也存在“政府失靈”，第三部門同樣存在“志愿失靈”的問題；只有第一部門（政府）、第二部門（市場）和第三部門（NGO）互相協(xié)調合作才能有效應對提供公共服務的困境。公共治理理論認為，社會力量和市場力量的引入有助于彌補單純由政府提供公共服務的不足，以社會民眾的需求為服務導向有利于提高社會服務的效率和質量。社區(qū)治理是一種政府、社會組織和社區(qū)居民等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認同，通過多方協(xié)調合作，滿足社區(qū)需求、提供公共服務和優(yōu)化社區(qū)秩序的機制；政府應鼓勵社會組織、企業(yè)和社區(qū)居民都積極進行社區(qū)參與，并為其提供參與渠道，促使其充分發(fā)揮作用?？傊?，就是要通過廣泛動員參與和有效的制度供給，使得“三社聯(lián)動”的運行效能得到有效提升，實現(xiàn)良好的社區(qū)治理局面。［2］

2　“三社聯(lián)動”模式的機制創(chuàng)新點分析

目前，江蘇省多個地區(qū)如南京、泰州、無錫等城市的基層社區(qū)治理中都進行了“三社聯(lián)動”模式的實踐探索，北京、廣州、武漢、廈門等城市也在不同程度地以“三社聯(lián)動”模式開展社區(qū)治理創(chuàng)新試點工作。在不同的地方基層實踐探索當中，“三社聯(lián)動”模式的具體表現(xiàn)也是各具特色、不一而同。雖然具體情況紛繁復雜，但縱觀各地的實踐現(xiàn)狀，仍可大體對“三社聯(lián)動”模式整體上呈現(xiàn)出的創(chuàng)新之處做出一定的歸納和分析。

2.1權力格局的重組：決策參與

在“三社聯(lián)動”模式中，按照各方參與主體在社會治理格局中的權力掌握與分配情況，可以分為“政府”和“社會”兩大板塊；其中“社會”板塊包括了社區(qū)、社會組織和社會工作群體，最終著力點在于社區(qū)居民、社會組織工作者與社會工作專業(yè)隊伍。一直以來，政府作為國家進行政治統(tǒng)治和公共管理的行政機關，擁有排他的行政決策權力，也就意味著其與“社會”板塊構成了最根本的權力支配關系、形成了固有的“行政控制”的權力支配格局。在“行政控制”的權力支配格局下，相當多數(shù)城市地區(qū)的基層社區(qū)治理往往都依賴于政府的行政領導與決策來進行，自治意識極度缺乏、自主空間也遭到嚴重侵占，只能成為政府機構的“末梢神經”、完全擔負“行政助理”的工作，社區(qū)治理基本無從談起。［3］隨著目前的治理理念正在由“社區(qū)管理”向“社區(qū)治理”所轉變，社區(qū)治理現(xiàn)狀正接受著嚴峻的考驗，“社會”板塊中參與社區(qū)治理的各方主體也獲得了新的發(fā)展機遇，因而政府作為傳統(tǒng)單一行政決策者的既有權力格局也迫切需要根據新形勢進行相應的重組。盡管固有權力格局進行重組后，社區(qū)居民的利益需求成為社區(qū)治理和服務的根本導向，使得社區(qū)、社會組織和社會工作等能夠發(fā)揮出更強的主觀能動性；但是政府作為協(xié)同治理的主導者這一身份并未發(fā)生根本性的變化，其作為政策制定保障者所擁有的權力依然存在，只不過在新的“三社聯(lián)動”模式中不再僅僅體現(xiàn)政府的“一家獨大”了，而是讓“社會”板塊中的各方主體也都能夠參與公共事務的決策制定、切實享有社區(qū)自治的權力，在社區(qū)治理過程中發(fā)揮更加顯著的作用。

例如：江蘇省太倉市積極完善基層民主自治制度，充分開展多層次、多領域和多渠道的基層民主協(xié)商，通過建立社區(qū)聽證、社區(qū)評議和“政社互動面對面”等基層民主自治機制、培育和發(fā)展基層自治社會組織，有效促進了基層協(xié)商民主的廣泛多層與規(guī)范化發(fā)展，社區(qū)治理水平得到了大幅度的提升。［4］南京市鼓樓區(qū)則盡量淡化社區(qū)的行政色彩，通過對街道和社區(qū)服務資源進行整合，減輕社區(qū)工作負擔；同時準備實施社區(qū)工作責權利和人、財、物的聯(lián)動下沉，充分調動社區(qū)統(tǒng)籌社會資源的積極性、提高社區(qū)的工作效能。［5］廈門市海滄區(qū)堅持黨的核心領導地位和多元社會治理的理念，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在開展“三社聯(lián)動”模式中的組織協(xié)調作用，發(fā)動并組織社區(qū)多方力量和廣大居民群眾積極進行社區(qū)“自我管理、自我教育、自我服務”，鼓勵和支持社區(qū)居民自發(fā)組建社區(qū)社會組織和社工服務機構。［6］江蘇省連云港市則實行街道辦事處和社區(qū)管理委員會“雙軌并行”的組織管理創(chuàng)新模式，在街道辦事處內增掛社區(qū)管理委員會的牌子，使得政府機構和社區(qū)自治組織共同履行職能、互相監(jiān)督工作。［7］

2.2職能角色的定位：優(yōu)勢互補

承前所述，“三社聯(lián)動”模式中的各方參與主體在權力支配新格局下能夠充分發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢，做到優(yōu)勢互補：政府是掌握合法權力的行政機構、具有全面掌控資源配置和政策制定導向的能力，作為這個聯(lián)動體系中的主導者，承擔著政策制定引導和健全領導機制的主要職能；社區(qū)是社區(qū)內居民進行日常生活和交流、表達利益訴求、實現(xiàn)基層民主自治的重要空間，作為公民權利行使的實踐共同體，為社會組織和社會工作隊伍提供了服務的根本導向與承載對象；社會組織是社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務的重要載體，作為聯(lián)結政府與社會的重要紐帶，直接為社區(qū)居民的公共服務需求與利益訴求表達提供直接服務和參與途徑；社會工作人才隊伍是改善社區(qū)居民的生活方式、提高社區(qū)居民生活質量的重要模塊，作為實施和提供社區(qū)公共服務的執(zhí)行者，和社會組織協(xié)同合作、為社區(qū)居民提供專業(yè)化和具有針對性的優(yōu)質服務。各方參與主體要明確自身在“三社聯(lián)動”模式中應然履行的職能，準確定位自身應然扮演的角色，形成彼此之間的資源優(yōu)勢互補局面，使得各自具備的功能優(yōu)勢得到最大程度的發(fā)揮，達到最為穩(wěn)定的運作關系狀態(tài)。

例如：江蘇省泰州市在社區(qū)治理體制創(chuàng)新實踐當中構建了以社區(qū)居委會為社區(qū)治理主體、以社會工作隊伍為社區(qū)治理專業(yè)力量、以社會組織為社區(qū)治理重要參與者的“三社聯(lián)動”模式；其中社區(qū)居委會處于社區(qū)治理的中心，依靠自身的協(xié)調、溝通和組織能力，合理調動各方資源為社區(qū)居民切實解決日常問題和滿足專業(yè)服務需求，是社區(qū)治理的“組織者”；通過對社會工作隊伍進行培訓和教育不斷推進社會工作隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化，并且成立了社會工作者協(xié)會和志愿者協(xié)會，形成了“社工帶義工、義工助社工”的社區(qū)社會工作互助方式；社區(qū)社會組織以居民需求為服務目標，加大對社區(qū)社會組織培育扶持力度，積極鼓勵社會組織承接政府轉移的職能和參與社區(qū)事務管理，通過開展形式多樣的服務活動滿足了社區(qū)居民的個性需求，并有效彌補了政府在提供公共服務方面的不足。此外，作為泰州市進行社區(qū)治理創(chuàng)新的產物之一，社區(qū)自治促進會的作用在于將各成員單位力量進行整合，通過建立資源共享機制、組織開展“掛鉤共建”活動等等一系列的形式，為社會組織在社區(qū)層面的良好發(fā)展提供有力的資源保障。［8］北京市民政局選擇朝陽區(qū)將臺地區(qū)和北京增能社會工作促進發(fā)展中心以項目合作的方式開展了“三社聯(lián)動”的試點工作；按照“政府主導、社會協(xié)同、公眾參與”的原則，明確界定了各方參與主體在聯(lián)動機制中各自的定位與職能，同時又確保政府在社區(qū)社會工作與社會服務中的主導地位，從根本上保障了社區(qū)服務聯(lián)動機制的效能最大化。［9］武漢市武昌區(qū)界定了政府、社區(qū)、社會組織以及社會工作者等參與聯(lián)動主體的職能：政府部門負責政策和標準制定、監(jiān)督管理評估等工作；社區(qū)居委會支持、引導并監(jiān)督社會組織提供專業(yè)服務，整合配置社區(qū)層面總體資源；社會組織面向居民實際需求來提供具體服務；社會工作專業(yè)人才則為社區(qū)居民提供多樣化和個性化的服務。［10］

2.3互動網絡的構建：合作平臺

由前可知，在公共治理理念指導下所形成的權力支配新格局中，“三社聯(lián)動”模式中的各方參與主體能夠通過合作方式構建起有效的互動網絡，借此實現(xiàn)彼此的資源共享。這一互動網絡的構建基礎則是在社區(qū)層面搭建起的合作平臺，這個自治和共治的平臺的意義，在于承接政府“讓渡”出來的職能，使得政府可以通過市場化機制向社會組織購買服務；同時社會組織要提供高效而優(yōu)質的服務，作為社會工作的組織基礎、合作伙伴和發(fā)展平臺來凸顯自身的作用；而社會工作專業(yè)化隊伍為社會組織提供了充足的人力資源，也向社區(qū)居民提供專業(yè)的社工服務。［11］這樣就使得多方參與主體之間構建起了橫向聯(lián)系為主的“網格化”互動網絡，改變原有權力格局當中以政府為頂層構建的、縱向聯(lián)系為主的“科層化”輻射網絡，盡可能在互動網絡的運作中打破長久以來行政力量控制所設立的合作壁壘，實現(xiàn)政府與社會之間“互聯(lián)、互動、互補”的社會治理新格局。

例如：江蘇省泰州市正在逐步推廣建立以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)居委會為主體、以社區(qū)管理服務站為依托、以社區(qū)自治促進會為基礎的“一委一居一站一會”新型社區(qū)治理體系，努力搭建一座實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補和合作共贏的社會組織發(fā)展平臺。［12］廣州市則通過引入競爭機制、采取合同或委托等方式向社會組織購買服務，積極開展社會組織公益創(chuàng)投活動和推進社會組織培育孵化基地建設，使得社會組織的積極作用得到有效發(fā)揮；加大社會工作崗位的開發(fā)力度，積極開展培訓工作和對一線社會工作人才的大力培養(yǎng)，發(fā)揮社會工作專業(yè)化服務引領作用；同時做好社區(qū)議事平臺的搭建，使社會組織、和社會工作專業(yè)人才參與社區(qū)事務治理，實現(xiàn)各方在基層的協(xié)同民主共治。［13］北京市朝陽區(qū)將臺地區(qū)通過搭建互聯(lián)互通的工作平臺，構建了保障“三社聯(lián)動”機制的互動網絡，具體表現(xiàn)為：建立地區(qū)和社區(qū)兩個層面的聯(lián)席會議，分別負責“三社聯(lián)動”整體事宜和解決社區(qū)社會組織發(fā)展重點問題；建立政府部門之間、政府與社會組織、社區(qū)與社會組織之間、社會組織之間的“三社”信息聯(lián)通渠道，促進社區(qū)服務的供給與社區(qū)居民的需求實現(xiàn)有效對接；建立“三社”服務聯(lián)辦制度，著力搭建社區(qū)公共服務網絡。［9］15

總體而言，“三社聯(lián)動”模式不僅反映了政府與社會之間新的關系格局，還擴展了社區(qū)的民主自治空間，推動了社會組織的發(fā)育成熟，提升了社會工作隊伍的專業(yè)化水平，從整體上促進了社區(qū)服務體系的完善、拓寬了社區(qū)居民利益訴求與服務需求的表達路徑，對社區(qū)治理創(chuàng)新起到了積極影響。

3　“三社聯(lián)動”模式面臨的挑戰(zhàn)與應對措施

盡管“三社聯(lián)動”模式在我國多個城市和地區(qū)的基層社區(qū)治理實踐當中卓有成效，有力地推進了社會治理創(chuàng)新的整體進程；然而該模式要想在更大的范圍內推廣，仍然需要一定的應對措施來化解其所面臨的一系列難題。

3.1政府相關政策保障的完善程度需繼續(xù)提高

根據新形勢下協(xié)同共治的權力支配格局可知：“三社聯(lián)動”模式要想真正發(fā)揮作用，最重要的是政府作為權力格局和互動網絡的主導者所提供的合法保障；政府要通過制度和政策完善來保障社區(qū)自組織、社會組織和社工的功能實現(xiàn)，這是“三社聯(lián)動”模式得以真正實施的根本。目前，政府已經出臺了一系列培育扶持社會組織發(fā)展、加強社會工作專業(yè)化建設和促進社區(qū)自治功能行使的制度或政策、并取得了一定的成效，但仍有不足之處存在。例如：政府對社會組織的優(yōu)惠政策適用范圍不夠，能夠享有優(yōu)惠的社會組織相對有限；政府向社會組織的購買服務力度仍然有待加大，部分政府部門還沒有全面配套落實“費隨事轉”的政策；某些地區(qū)政府購買服務的透明度不足，公開招標機制和信息監(jiān)督體系需要進一步完善；政府對“三社聯(lián)動”模式當中的“聯(lián)動機制”協(xié)調和監(jiān)管不夠到位，使得互動網絡難以切實有效發(fā)揮作用；等等。

因此，政府應當在以下方面做出建設和完善：制定并出臺促進“三社聯(lián)動”模式整體建設的相關政策，為基層社區(qū)治理創(chuàng)新實踐試點工作提供總體性保障；繼續(xù)積極推廣政府購買社會組織和社會工作專業(yè)服務，降低服務類社會組織登記門檻和簡化其注冊程序，通過財稅優(yōu)惠、孵化培育和拓展資源等方式扶持和促進社會組織發(fā)展；拓展社區(qū)自治空間、增強社區(qū)居民參與民主自治和公共事務治理的意識等?？傊?，政府要為推動社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)隊伍的健康發(fā)展打造一個良好的政策制度環(huán)境。

3.2社區(qū)自治組織的功能行使空間有待拓寬

政府與社會之間存在“行政控制”的舊有權力支配格局造就了行政力量在社區(qū)層面占據長期主導地位，其后果是社區(qū)自治的空間被極度壓縮，導致社區(qū)居民參與意識也相當薄弱，使得其利益訴求表達長期處于被抑制狀態(tài)；而這種權利意識的缺位，反過來促使社區(qū)居民的意見建議更加難以得到重視、更加難以提高參與的積極性；由此便形成了一個惡性循環(huán)。然而，“三社聯(lián)動”模式需要社區(qū)層面搭建的自治平臺和服務橋梁發(fā)揮作用，而這座平臺和橋梁的價值所在是需要社區(qū)居民通過維護切身利益和關心公共事務而進入自治參與過程來實現(xiàn)的。如果社區(qū)自治組織的功能行使空間依然狹窄，是難以有效落實“三社聯(lián)動”模式的。

因而，為了保有相對自主的社區(qū)自治空間、樹立并增強社區(qū)居民的參與意識，應逐步對政府參與社區(qū)治理的職責權限進行規(guī)范，完善社會組織和社會工作者介入參與社區(qū)治理的制度環(huán)境，為社會組織承接社區(qū)公共服務諸多事項創(chuàng)造條件；進一步深化社區(qū)民主協(xié)商機制，促進基層政府、社區(qū)自組織、社會組織和社區(qū)居民共同參與公共事務決策；健全基層群眾自治機制，增強社區(qū)的自治功能，防止社區(qū)居民“形式有權而實際無權”。［14］總體上要為“三社聯(lián)動”模式的開展提供社區(qū)層面的有機能動平臺。

3.3社會組織發(fā)育程度與承接服務能力應得到增強

近年來，社會組織在我國正呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，數(shù)量不斷攀升、規(guī)模也不斷壯大。截至2014年6月底，全國共有社會組織56.1萬個；其中社會團體29.4萬個，基金會3 736個，民辦非企業(yè)單位26.4萬個。［15］然而，相當一部分社會組織由于獲取生存發(fā)展所需資源不易，使得自身的“造血功能”嚴重受限、發(fā)育程度較低，難以有效行使社會服務功能。盡管政府已經在制度環(huán)境和政策保障方面做出了必要的應對措施，但如若不能激發(fā)社會組織自身活力，再多的“雪中送炭”也只是杯水車薪，更無法形成各司其職、各盡其能的“三社聯(lián)動”。

“授人以魚不如授人以漁”，政府應當充分利用“社會組織孵化基地”等平臺，為處在初創(chuàng)階段、亟需培育的社會組織提供辦公設施、能力建設和戰(zhàn)略規(guī)劃等等服務，使其盡快成長成熟；采取財政資助、政府購買和稅收優(yōu)惠等方式支持社區(qū)服務類組織拓展其服務領域，以社區(qū)居民實際需求為導向提供項目；完善社區(qū)社會組織扶持政策，探索建立社區(qū)社會組織發(fā)展基金和孵化基地，增強社區(qū)社會組織獲取資源、提供服務和自我發(fā)展的能力。［14］另一方面，政府要加強推動建設“樞紐型”社會組織①樞紐型社會組織，是2008年9月25日北京市委召開的“北京市社會建設大會”上公布的“1+4”系列文件中出現(xiàn)的一個詞組，指同類型社會組織的聯(lián)合體，它們將替代以往眾多的政府主管部門管理和服務各類社會組織；北京有100多個政府部門有資格成為社會組織的主管單位，此后除少部分有特殊職能的部門外，大部分行政部門原則上不再接收新的社會組織申請，其主管的社會組織也將逐步脫鉤，并交由相關市級“樞紐型”社會組織管理。2009年北京首批認定北京市總工會等10家市級“樞紐型”社會組織，2010年第二批認定北京市工商業(yè)聯(lián)合會等12家市級“樞紐型”社會組織，2012年認定市民間組織國際交流協(xié)會等5家市級“樞紐型”社會組織，2014年認定北京社會工作者協(xié)會等9家市級“樞紐型”社會組織。除北京以外，上海、廣東、安徽等地也都進行了關于建設“樞紐型”社會組織的實踐探索。機制，通過授權這些“樞紐型”社會組織承擔起業(yè)務主管單位的職責，對相關社會組織進行日常監(jiān)管，充分發(fā)揮其樞紐作用和龍頭作用，將性質相同、業(yè)務相近的社會組織聯(lián)合起來，形成合力并促進共同發(fā)展。此外，還可參考江蘇省的實踐經驗，在每個社區(qū)內建立起社區(qū)建設促進會、作為社區(qū)綜合協(xié)調社會組織的交流平臺，重點發(fā)展公益慈善類、生活服務類和文體活動類的社區(qū)社會組織，建立起重點突出、助推發(fā)展的社區(qū)社會組織培育機制。［16］總體而言要保證社會組織這一“三社聯(lián)動”的運作載體得到良好發(fā)育、具備足夠的社會服務能力。

3.4社會工作隊伍規(guī)模與專業(yè)化水平要不斷提升

社會工作是實踐性很強的專業(yè)，在發(fā)達國家已有上百年的歷史，是解決社會問題、維護社會穩(wěn)定的專業(yè)人士、也是社會組織人才的重要來源，被譽為“社會工程師”和“社會醫(yī)生”。2010年頒布的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》當中提出要建立不同學歷層次教育協(xié)調配套、專業(yè)培訓和知識普及有機結合的社會工作人才培養(yǎng)體系；2011年民政部公布的《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》是中央第一個關于社會工作專業(yè)人才的專門文件，表明社會工作建設在新時期社會治理中的重要地位。盡管如此，社會工作人才的現(xiàn)實需求和崗位設置在數(shù)量規(guī)模上是不相稱的，社會工作服務崗位的設置開發(fā)力度不夠大，對社會工作的專業(yè)背景要求也不夠具體。特別是在社區(qū)自治組織和社區(qū)社會組織當中，擁有社會工作專業(yè)理論和實踐雙重水平的人才仍居少數(shù)，很難滿足社區(qū)居民對服務的實際需求，更加不足以承擔“三社聯(lián)動”模式的實踐需要。

因此，要根據社區(qū)特色和社區(qū)居民的實際需求、分層分類別地推進社區(qū)社會工作服務，做好社區(qū)層面的互動網絡平臺支持；努力建設服務于社區(qū)居民的社會工作專業(yè)化隊伍，根據社區(qū)居民的需求導向有針對性地設置社會工作專業(yè)服務崗位，填補社會組織提供服務的不足之處；鼓勵社區(qū)自治組織聘用社會工作專業(yè)人才參與組織日常管理與社區(qū)公共事務，增加社區(qū)自治組織的整體工作效能；努力探索社會工作專業(yè)人才指導并引領社區(qū)服務項目、志愿者協(xié)助執(zhí)行的社會服務方式，鼓勵各大高校社會工作專業(yè)的畢業(yè)生到基層社區(qū)從事社會工作服務、在校生到基層社區(qū)參加志愿者服務實踐，為社區(qū)社會工作專業(yè)化服務做好人才輸送和人才儲備工作，充實社會工作專業(yè)化隊伍建設，從實務方面保障“三社聯(lián)動”模式能夠正常運作。

4　結語

綜上所述，“三社聯(lián)動”是一種將群眾需求視為根本導向的基層社區(qū)治理模式，它以社區(qū)為運作基礎層面，以社會組織為運作載體，以社會工作者作為運作支撐，有效地對基層社會治理中凸顯的各種矛盾與沖突進行了一定的預防和化解，在維護基層社會的和諧穩(wěn)定、進行社會公共事務的良性共治、建設基層民主自治的政治文明等過程中都發(fā)揮了極為重要的作用。［17］發(fā)展和推進“三社聯(lián)動”模式的實施，需要在研究和完善頂層設計的基礎之上，做好政府職能轉移、實現(xiàn)各方要素協(xié)同發(fā)展，［18］才能破解當前社區(qū)治理困境，實現(xiàn)各方相互促進、協(xié)同發(fā)展的良好態(tài)勢，真正落實社會治理創(chuàng)新。

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責任編輯梅瑞祥

作者簡介：田舒（1985-），女，遼寧沈陽人，管理學博士，北京化工大學文法學院公共管理系講師。

基金項目：中央高校基本科研業(yè)務費項目（ZY1422）。

［中圖分類號］C916

［文獻標識碼］A

［文章編號］1004-0544（2016）04-0145-06