環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理碎片化與社會(huì)合作治理機(jī)制的生成

黃中顯

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環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理碎片化與社會(huì)合作治理機(jī)制的生成

黃中顯

［摘要］環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定和系統(tǒng)性決定了其治理機(jī)制的靈活性和多元化，而當(dāng)今的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理存在碎片化狀態(tài)，其中以行政規(guī)制的碎片化為典型。行政規(guī)制的碎片化具有難以克服的內(nèi)生性困境，這種困境體現(xiàn)為政府失靈狀態(tài)。為了避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的碎片化，需要發(fā)展出一種社會(huì)合作的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制；行政規(guī)制；社會(huì)合作

一、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其治理機(jī)制訴求

（一）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性特征

現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的最大風(fēng)險(xiǎn)之一是因工業(yè)文明而產(chǎn)生的副產(chǎn)品——有毒廢物和環(huán)境污染。有毒廢物、環(huán)境污染和生態(tài)破壞構(gòu)成了所謂的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。它具有幾個(gè)基本的特性［1］，一是不確定性。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性意味著風(fēng)險(xiǎn)在什么地方出現(xiàn)，以什么形態(tài)出現(xiàn)以及對(duì)環(huán)境、社會(huì)造成何種影響充滿或然性。二是知識(shí)依賴性。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)認(rèn)識(shí)成為風(fēng)險(xiǎn)治理的重要依據(jù)，這也決定了風(fēng)險(xiǎn)治理具有很強(qiáng)的專家依賴性。三是修復(fù)性。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的存在對(duì)存在和意識(shí)的關(guān)系、人與自然關(guān)系進(jìn)行了深度的修正。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)特征表明其為一種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，具有整體性、流動(dòng)性、廣泛性和普遍關(guān)聯(lián)性。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)治理機(jī)制的基本訴求

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，使得現(xiàn)代人類“生活在文明的火山上”。自然破壞不再是純粹的自然現(xiàn)象而是變成社會(huì)的一部分；不可見的自然的社會(huì)化之副作用是對(duì)自然的破壞和威脅的社會(huì)化，以及他們向經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和政治的對(duì)立和沖突的轉(zhuǎn)化。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意味著:風(fēng)險(xiǎn)既非毀壞也非對(duì)安全的信任，而是“虛擬的現(xiàn)實(shí)”；一種具有威脅性的未來變成了影響當(dāng)前行為的參數(shù)；風(fēng)險(xiǎn)直接地和間接地與文化定義和生活是否可容忍的標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系，它涉及“我們想怎樣生活”這一價(jià)值判斷；“人為制造出來的不確定性”暴露了國(guó)家-政府控制風(fēng)險(xiǎn)能力的匱乏；新的風(fēng)險(xiǎn)類型可能同時(shí)是地區(qū)性的和全球性的；日常的認(rèn)識(shí)遮蔽了危險(xiǎn)的傳播和活動(dòng)，因此，知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)的潛在影響之間存在差距；風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的概念消除了自然與文化之間的差異［2］。因此，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理就成為人類社會(huì)的重大課題。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性意味從價(jià)值理性層面需要對(duì)人類的文明和理念進(jìn)行反思；從工具理性層面需要科學(xué)選擇環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制和治理工具，并且其治理機(jī)制和治理工具必然是多元化的，這些機(jī)制彼此之間形成協(xié)同能力，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)才能形成嚴(yán)密的控制體系。

二、社會(huì)合作的生成邏輯：基于行政規(guī)制的碎片化和內(nèi)生性困境

（一）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理行政規(guī)制碎片化狀態(tài)

目前，我國(guó)的社會(huì)法律系統(tǒng)發(fā)展出了兩種治理機(jī)制，代表了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的兩個(gè)層面：一是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、規(guī)避，主要是通過環(huán)境行政確立各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和制定各種管制措施，對(duì)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為進(jìn)行規(guī)制；二是對(duì)于環(huán)境侵害采用環(huán)境侵權(quán)制度追究責(zé)任，以有效救濟(jì)受害者。其他環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理途徑和方式尚未發(fā)展成熟。

上述兩種機(jī)制中，通過環(huán)境侵權(quán)制度來實(shí)現(xiàn)環(huán)境損害救濟(jì)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配存在很大的局限性：其自身受到訴訟條件、訴訟結(jié)構(gòu)、責(zé)任認(rèn)定困難和侵害者責(zé)任承擔(dān)能力有限等因素掣肘。因此，我國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理主要依靠環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制。但是，行政規(guī)制的制度邏輯和碎片化狀態(tài)也使其難以應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

1.行政規(guī)制的制度邏輯使得此種規(guī)制效能難以釋放。行政規(guī)制主要運(yùn)用直接行政強(qiáng)制性手段對(duì)企業(yè)的環(huán)境污染行為進(jìn)行調(diào)控，強(qiáng)調(diào)懲罰性規(guī)制。社會(huì)對(duì)此種規(guī)制模式有嚴(yán)格要求：一是實(shí)體規(guī)則運(yùn)用上要根據(jù)法治國(guó)家的基本要求遵循“法無規(guī)定不可為”的原則；二是程序規(guī)則的適用上要根據(jù)程序正義的要求遵循行政行為的程序性流程。這意味著需要投入過多的行政資源證明污染物有害性、制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或者審查企業(yè)行為違法行為等，這種機(jī)制因信息收集費(fèi)用、交易費(fèi)用過高而難以充分展開。企業(yè)組織數(shù)量增長(zhǎng)、排污行為增加到達(dá)一定水平的時(shí)候，依靠行政資源投入來強(qiáng)化環(huán)境問題治理很快出現(xiàn)瓶頸性問題——行政資源的增長(zhǎng)無法趕上企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為增加所需要的安全控制。“傳統(tǒng)的規(guī)制方法因?yàn)樵诩ち业漠a(chǎn)業(yè)公害規(guī)制背景下產(chǎn)生，故重視規(guī)制的確切性，并不太考慮規(guī)制的效率性，無法應(yīng)付低風(fēng)險(xiǎn)管理?！保?］即使最近發(fā)展出一些如經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、價(jià)格調(diào)控等非剛性治理工具，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理效果有所加強(qiáng)，但其制度運(yùn)用邏輯并沒有改變，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和行政的授權(quán)性內(nèi)在張力依然存在。

2.目前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。整體上，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制呈碎片化狀態(tài)，體現(xiàn)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制的斷裂，具體體現(xiàn)在［4］：一是規(guī)制理念的斷裂。目前的治理理念無整體行動(dòng)計(jì)劃，規(guī)制議程的設(shè)定和規(guī)制資源的分配上具有隨機(jī)性而未確定優(yōu)先次序。二是規(guī)制制度的斷裂。目前做法是根據(jù)環(huán)境要素劃分相應(yīng)制定污染防治與資源保護(hù)的單行法，進(jìn)而設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制規(guī)制對(duì)象遵守。而環(huán)境諸要素之間產(chǎn)生的環(huán)境效應(yīng)并非其簡(jiǎn)單疊加，這種立法上的分割與行政上的分業(yè)體制不能體現(xiàn)環(huán)境整體性。三是規(guī)制機(jī)構(gòu)的斷裂。我國(guó)與環(huán)境相關(guān)的職能部門以環(huán)境單行法作為依據(jù)，對(duì)各種環(huán)境要素?fù)?dān)負(fù)各自的職責(zé)。這分割了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制任務(wù)，帶來了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制上的斷裂與不協(xié)調(diào)。四是規(guī)制過程的斷裂。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程包括“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”和“風(fēng)險(xiǎn)管理”。前者為后者提供技術(shù)支撐和科學(xué)依據(jù)，后者在前者基礎(chǔ)上進(jìn)行價(jià)值權(quán)衡和規(guī)制措施，而目前的風(fēng)險(xiǎn)管理并不以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為依據(jù)。這種碎片化狀態(tài)表明環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理尚缺乏整體的視野與思路，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理陷入了低效率、高成本，嚴(yán)重浪費(fèi)行政資源的局面。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制的內(nèi)生性困境

行政規(guī)制的碎片化狀態(tài)意味著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的失靈狀態(tài)，其中原因是多方面的。從公共權(quán)力運(yùn)行邏輯看，行政規(guī)制應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)失靈的主要原因在于公共權(quán)力的有限理性和地方權(quán)力異化。

1.公共權(quán)力的有限理性。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有技術(shù)性、科學(xué)性和知識(shí)性要素，這構(gòu)成了對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估的專家依賴性，也構(gòu)成了公共權(quán)力的有限理性。公共權(quán)力的有限理性來自人的有限理性。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人的有限理性表明人對(duì)環(huán)境的計(jì)算能力和認(rèn)識(shí)能力是有限的，人不可能無所不知。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有的不確定性客觀上表現(xiàn)為環(huán)境侵害風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)難以明確、潛在損害難以明確、導(dǎo)致環(huán)境侵害的原因難以一一查明。由此，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類型認(rèn)定、分析和評(píng)估等成為難題，而環(huán)境行政需要確定性的目標(biāo)，這就存在內(nèi)在矛盾。這種有限理性的特征，體現(xiàn)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之中，就是各地出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制隨意性現(xiàn)象。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性所導(dǎo)致的信息有限、高技術(shù)水平要求、問題復(fù)雜化等因素構(gòu)成了公共權(quán)力運(yùn)用的瓶頸性約束，使得公共權(quán)力的運(yùn)行表現(xiàn)出較強(qiáng)的知識(shí)依賴性和專家依賴性。在我國(guó)基層環(huán)境或者自然資源行政主管部門，不少地方組成人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、知識(shí)水平普遍不高、解決問題經(jīng)驗(yàn)不足，這種狀況使得對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、判斷和決策缺乏理性。理論上，可以通過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估認(rèn)定的來把握環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以增強(qiáng)公共權(quán)力運(yùn)行效果。通過社會(huì)組織適度參與來克服行政規(guī)制過程中公共權(quán)力運(yùn)行的有限理性，提升環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制效能。但遺憾的是，這種高度協(xié)同的合作機(jī)制在我國(guó)非常匱乏。

2.地方公共權(quán)力異化。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制失靈的另外一個(gè)重要原因，是地方公共權(quán)力異化。公共權(quán)力運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)是社會(huì)利益，它不能成為個(gè)人或者組織謀取特殊利益的工具。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上，個(gè)人受利己之心支配自身利益的最大化；而在政治市場(chǎng)上，個(gè)人的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)是利他主義的，政治家的目標(biāo)是謀求社會(huì)利益。然而，公共權(quán)力也會(huì)偏離既定的目標(biāo)而發(fā)生代理異化、尋租、壟斷資源等權(quán)力異化現(xiàn)象。作為個(gè)體性的官僚制化的官員同樣具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的內(nèi)在品格，“官僚化官員一般都有一系列復(fù)雜的目標(biāo)，包括權(quán)力、收入、聲望、安全、個(gè)人舒適、對(duì)理念、機(jī)構(gòu)或者國(guó)家的忠誠(chéng)，卓越工作的驕傲感，服務(wù)公眾利益的渴望”［5］。這些復(fù)雜的目標(biāo)和動(dòng)機(jī)，在不同的制度結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境下通過特定的組織（利益集團(tuán)）形式得到釋放。在我國(guó)，對(duì)政治生活產(chǎn)生影響的既有行業(yè)利益集團(tuán)，也有地區(qū)利益集團(tuán)，還有特殊利益凝結(jié)而成的利益集團(tuán)，如生產(chǎn)利益集團(tuán)、消費(fèi)者利益集團(tuán)、文化利益集團(tuán)、殘疾人利益集團(tuán)等，其中影響最大的是地區(qū)利益集團(tuán)［6］。因此，在我國(guó)，公共權(quán)力異化的最大問題是地區(qū)利益集團(tuán)的形成——地方政府和生產(chǎn)企業(yè)的政經(jīng)合謀所產(chǎn)生的利益集團(tuán)。在集團(tuán)利益驅(qū)動(dòng)下，生態(tài)環(huán)境資源成謀取私有化利益的工具。在現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境侵害主體一般為企業(yè)，也就是生產(chǎn)利益集團(tuán)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一個(gè)經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境權(quán)益博弈和平衡問題，必然觸及地方企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方利益集團(tuán)的形成與我國(guó)的財(cái)政分權(quán)制度有關(guān)。在我國(guó)，中央和地方財(cái)政分權(quán)制度的確立確定了國(guó)家和地方的經(jīng)濟(jì)利益分成形態(tài)。它確立了這樣一種公共權(quán)力運(yùn)行的激勵(lì)機(jī)制，即確立以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政貢獻(xiàn)為地方官員晉升和政治市場(chǎng)中取得話語權(quán)的基本動(dòng)力。國(guó)家從全局角度將環(huán)境問題治理提升到政治高度，并將環(huán)境治理績(jī)效作為地方權(quán)力政績(jī)考核的基本要素。如此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)和環(huán)境治理政治壓力構(gòu)成了地方政府的雙重激勵(lì)機(jī)制，這導(dǎo)致地方政府公共權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了重大變化，形成了三方利益博弈格局：社會(huì)（個(gè)人）環(huán)境利益、企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益和政府政治利益。在此格局中，利益的實(shí)現(xiàn)程度有賴于利益的組織化程度，然而其中組織能力極不對(duì)稱：社會(huì)和個(gè)人是未經(jīng)組織的潛在利益集團(tuán)，而企業(yè)和政府都是高度組織的利益集團(tuán)。如此，公共權(quán)力和地方企業(yè)經(jīng)濟(jì)的結(jié)盟似乎就是再自然不過的邏輯結(jié)果。此外，地方經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)的形成還與地方政府官員的個(gè)體性逐利行為相關(guān)。環(huán)境問題治理使得政府干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行具有合理性。政府擁有生產(chǎn)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境許可、環(huán)境監(jiān)察和執(zhí)法等管制權(quán)力，并可以通過環(huán)境規(guī)制引導(dǎo)市場(chǎng)投資方向。這些管制產(chǎn)生了形式各異的租金，從而引發(fā)人們對(duì)租金的競(jìng)爭(zhēng)［7］。在缺乏有效的公共權(quán)力內(nèi)部分權(quán)制衡機(jī)制和社會(huì)外部制衡機(jī)制的情況下，權(quán)力運(yùn)用的過程很容易產(chǎn)生非法尋租行為——環(huán)境的管制權(quán)力被某種追逐個(gè)人私利或者集團(tuán)利益的官員用來和企業(yè)賄賂進(jìn)行放松環(huán)境管制的交換。這種公共權(quán)力和企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的聯(lián)姻使得地方企業(yè)利益集團(tuán)和政府利益集團(tuán)都實(shí)現(xiàn)了收益最大化，并將社會(huì)成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。

在公共權(quán)力的有限理性和地方性異化兩重動(dòng)因之下，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的行政規(guī)制很難取得實(shí)質(zhì)性的效果。

三、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)合作治理的生成和基本結(jié)構(gòu)

針對(duì)行政規(guī)制碎片化所導(dǎo)致的治理失靈，政府部門也進(jìn)行了一些自我調(diào)整，例如：通過行政改革以盡量克服對(duì)官僚體制的弊端；為了解決官僚制體制由于組織結(jié)構(gòu)和管理方式上的權(quán)力集中而影響行政效率的問題，行政改革沿著分權(quán)的思路來對(duì)官僚制加以改造。但這些變革都沒有觸及官僚體制內(nèi)核，它只是一場(chǎng)按照官僚制的科學(xué)化、技術(shù)化的思路對(duì)官僚制進(jìn)行修補(bǔ)和校正的工作，是在一些枝節(jié)問題上對(duì)官僚制的調(diào)整［8］。但是，這些調(diào)整都不能從根本解決現(xiàn)存的問題，只有通過社會(huì)合作才能進(jìn)一步協(xié)調(diào)。

（一）公共權(quán)力社會(huì)化：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)合作治理的形成

環(huán)境問題無法通過自治性的合作解決，這促使了國(guó)家干預(yù)社會(huì)的強(qiáng)化。相對(duì)于其他社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而言，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理專業(yè)性更強(qiáng)、科技含量更高、資本投入更大和治理風(fēng)險(xiǎn)更突出，因此，公共權(quán)力的有限理性尤為突出、權(quán)力異化更加明顯。這表明，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域，公共權(quán)力社會(huì)化協(xié)同進(jìn)程比其他領(lǐng)域更為迫切。在西方國(guó)家，從20世紀(jì)90年代以來，市場(chǎng)失靈和政府失靈與日益增長(zhǎng)的環(huán)境權(quán)益實(shí)現(xiàn)需求之間緊張的張力驅(qū)動(dòng)下，非政府社會(huì)組織逐漸興起并成為環(huán)境問題治理的第三方力量?，F(xiàn)代環(huán)境問題治理結(jié)構(gòu)歷經(jīng)了從市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的一元治理，政府和市場(chǎng)的二元治理，再到政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)的三元治理的變遷路徑，逐步形成了政府、市場(chǎng)和公民三位一體、完整的環(huán)境問題治理系統(tǒng)［9］。在環(huán)境問題治理領(lǐng)域的社會(huì)合作進(jìn)程中，環(huán)境公共權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制發(fā)生重大變化。例如，環(huán)境治理手段隨著“放權(quán)、分權(quán)讓利”悄悄發(fā)生著變化；環(huán)境治理政策和手段的選擇逐步由完全的命令性控制過渡到以信息公開為內(nèi)部約束，以經(jīng)濟(jì)工具為外部約束的自愿性的手段選擇。

這種多元治理結(jié)構(gòu)也叫“多中心治理”。其認(rèn)為公共事務(wù)的治理、公共產(chǎn)品的提供不應(yīng)限于政府。它強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)、特別是非政府組織的作用，認(rèn)為不僅要利用政府的管理效能，還要發(fā)揮公眾參與的作用，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)環(huán)境問題的共同治理。社會(huì)合作的過程，實(shí)際上是公共權(quán)力社會(huì)化的進(jìn)程。通過公共權(quán)力社會(huì)化運(yùn)行機(jī)制的調(diào)適，公共權(quán)力的職能并沒有削弱，反而得到了強(qiáng)化——公共權(quán)力還保持著對(duì)公共事務(wù)的宏觀指導(dǎo)和調(diào)控而作用范圍更大了。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)合作治理，重在強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量介入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理，以克服當(dāng)前碎片化的治理狀態(tài)，而不是取代政府行政規(guī)制。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)合作治理的基本要素

這種環(huán)境問題的共同治理實(shí)際上是社會(huì)合作過程，其核心要素體現(xiàn)在：

1.治理主體、規(guī)制手段多元化。傳統(tǒng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政治理工具導(dǎo)致政府缺乏對(duì)企業(yè)組織行動(dòng)邏輯的內(nèi)在把握，所以運(yùn)用起來問題重重。多中心治理強(qiáng)調(diào)多元化的治理主體、綜合性的環(huán)境問題治理工具。針對(duì)不同類型的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或者環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不同層面，其治理主體可以由政府或者不同的社會(huì)主體擔(dān)任。政府不能事無巨細(xì)都要過問而忽視了其宏觀調(diào)控功能和職責(zé)。在治理工具選擇上，社會(huì)合作治理強(qiáng)調(diào)針對(duì)具體環(huán)境公共事物的品性，選擇不同的治理工具，并注重不同工具之間的綜合運(yùn)用。尤其強(qiáng)調(diào)軟性的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)治理工具的運(yùn)用，通過一定的利益誘導(dǎo)機(jī)制，肯定和尊重生產(chǎn)企業(yè)合理的逐利行為，引導(dǎo)其通過自身判斷進(jìn)行市場(chǎng)行為的理性選擇，以追求更高的治理效率和更低的治理成本。

2.社會(huì)作為治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要素。傳統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式將不同的環(huán)境、環(huán)境要素劃歸不同的政府職能部門作為行政主管部門，依靠政府部門之間在公共權(quán)力職責(zé)上的明確分工來進(jìn)行治理。這種封閉的官僚制協(xié)作治理形式績(jī)效欠佳。在政府和社會(huì)關(guān)系定位上，這種機(jī)制把社會(huì)作為政府治理外在的環(huán)境因素，即把社會(huì)作為政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的參照坐標(biāo)和評(píng)價(jià)要素，考慮社會(huì)影響度、關(guān)注度、社會(huì)利益需求等要素，以此作為調(diào)整政府規(guī)制行為的參考，而并沒有把社會(huì)作為一個(gè)和政府平行的治理力量。而社會(huì)合作強(qiáng)調(diào)多中心治理。多中心治理機(jī)制強(qiáng)調(diào)“政府、社會(huì)、市場(chǎng)”三元的共同治理結(jié)構(gòu)關(guān)系［10］。這種機(jī)制把社會(huì)治理和政府治理看作是環(huán)境問題治理的兩股重要力量。社會(huì)不僅僅作為一種政府公共行政的外在環(huán)境，也不僅僅作為政府公共行政的評(píng)價(jià)要素，而是作為一種環(huán)境問題治理的重要力量，社會(huì)治理和政府治理同屬于共同治理機(jī)制的組成部分，而不是把社會(huì)治理機(jī)制作為公共治理的外在機(jī)制。

3.多中心治理結(jié)構(gòu)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的社會(huì)合作，強(qiáng)調(diào)政府與政府之間、政府與社會(huì)之間的協(xié)同合作，通過建立開放式的合作機(jī)制，把第三部門力量導(dǎo)入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元化、多中心的治理格局。這不僅僅限于國(guó)家與社會(huì)之間的合作，而是一種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的合作治理。具體而言，這種合作治理結(jié)構(gòu)包括四方面：一是中央和地方政府的合作。從中央和地方環(huán)境治理的狀況看，中央與地方政府擁有的權(quán)力和環(huán)境信息之間剛好成反比，即中央過于集權(quán)但是信息有限而地方政府缺乏治理權(quán)力但是環(huán)境信息充分。二是區(qū)域之間的合作。環(huán)境問題的流動(dòng)性特點(diǎn)使得傳統(tǒng)的機(jī)械的“部門化治理”不再適用，必須建立區(qū)域性協(xié)作機(jī)制。三是政府和第三部門組織的合作。四是政府和企業(yè)組織的合作。通過多元化的合作治理，在一定程度上能減輕因?yàn)榄h(huán)境公共行政資源不足而導(dǎo)致政府對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理無力的局面。

四、結(jié)　語

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制提出了更高的要求。遺憾的是，當(dāng)前應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的治理機(jī)制整體上是碎片化的，這種碎片化導(dǎo)致了治理失靈。這種失靈狀態(tài)以政府規(guī)制碎片化為特征，其具有難以克服的內(nèi)生性困境——公共權(quán)力的有限理性和地方性異化。為此，社會(huì)合作治理成為必然。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，政府既不能僅僅以靜態(tài)的法律規(guī)范為依據(jù)消極執(zhí)法，也不能完全憑借其自身對(duì)抽象的法律目的、精神的界定來干預(yù)社會(huì)，而是要維護(hù)和保障社會(huì)系統(tǒng)的自治，并為社會(huì)自治提供指導(dǎo)和幫助。這是社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的溝通與對(duì)話過程，也意味著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的重大轉(zhuǎn)換——社會(huì)合作治理的形成。當(dāng)然這種合作治理模式還在發(fā)展之中，很多具體的制度構(gòu)建問題還有待深入研究。

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［責(zé)任編輯：索原］

［基金項(xiàng)目］國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目（14BFX115）；廣西科學(xué)實(shí)驗(yàn)（中國(guó)東盟研究）中心東盟法律研究團(tuán)隊(duì)課題組項(xiàng)目（2013）

［中圖分類號(hào)］X1

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1004- 4434（2016）04- 0078 -04

［作者簡(jiǎn)介］黃中顯，廣西民族大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，中國(guó)-東盟研究中心研究員，法學(xué)博士，廣西南寧530006