礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度演進及其改革思考

■ 賀冰清

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度演進及其改革思考

■ 賀冰清

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

文章闡述了礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵和特點，梳理了我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)管理制度建立與發(fā)展的演變軌跡，剖析了現(xiàn)行礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計和運行中的主要理論缺陷和現(xiàn)實問題，突出表現(xiàn)為所有權(quán)落實不到位、行政許可與財產(chǎn)權(quán)混淆、行政權(quán)侵害財產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)權(quán)代理不明確、經(jīng)濟關(guān)系未理順。在現(xiàn)狀和問題分析基礎(chǔ)上，按照健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的改革要求，提出了進一步深化礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的思路框架，提出了加強礦產(chǎn)資源制度頂層設(shè)計、落實礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)、完善產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系、完善有償使用制度等對策建議。

礦產(chǎn)資源；產(chǎn)權(quán)制度；基本內(nèi)涵；制度建立；制度演變

礦產(chǎn)資源是一個國家或地區(qū)的重要自然資源資產(chǎn)財富，是社會生產(chǎn)和消費的重要能量來源和物質(zhì)基礎(chǔ)。我國70%以上的能源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料以及工業(yè)原料都來源于礦產(chǎn)資源?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（文中簡稱《決定》）指出，要完善產(chǎn)權(quán)保護制度……產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。對水流、森林等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度作為一項重要的社會經(jīng)濟制度，事關(guān)工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)系到社會收入分配調(diào)整和民生福祉等諸多問題，具有重要的政治和經(jīng)濟戰(zhàn)略意義。

1 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵

一般認為，產(chǎn)權(quán)是通過社會契約的形式，明確人們對某項財產(chǎn)的權(quán)利， 即人們控制和處理財產(chǎn)的權(quán)利（占有、使用、收益、處置等）。產(chǎn)權(quán)的一個主要功能是通過明確權(quán)利人的預(yù)期，從而激勵和約束人們保護及合理利用某項財產(chǎn)。在市場經(jīng)濟條件下，有效的產(chǎn)權(quán)制度安排，是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的有效機制和重要途徑。建立科學完善的產(chǎn)權(quán)制度，是成熟市場經(jīng)濟制度的一個重要標志。

礦產(chǎn)資源作為不可再生的、耗竭性的自然資源，其產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計直接影響各種權(quán)利主體的權(quán)益預(yù)期和資源的有效配置及合理利用。多數(shù)國家的礦業(yè)資源法規(guī)明確，礦產(chǎn)資源國家所有。按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，由礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)派生出探礦權(quán)和采礦權(quán)。為了實現(xiàn)所有者權(quán)益和發(fā)揮礦產(chǎn)資源作為生產(chǎn)資料的作用，國家通過使用權(quán)讓渡，將礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)轉(zhuǎn)換為企業(yè)或個人的財產(chǎn)權(quán)，從而將礦產(chǎn)資源由政府控制的所有物轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)經(jīng)營的生產(chǎn)要素。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的確立，有利于從制度上為促進礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置、保護與合理利用提供制度和法律保障。

現(xiàn)在一般認為，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)是由礦產(chǎn)資源所有權(quán)及其派生的礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）等組成的權(quán)利集合，是以礦產(chǎn)所有權(quán)為核心的一組“權(quán)利束”。它包含了產(chǎn)權(quán)的一般特征：排他性、有限性、可交易性等。按照我國現(xiàn)行法律制度，礦產(chǎn)資源所有權(quán)不得買賣，但由所有權(quán)派生出來的使用權(quán)（礦業(yè)權(quán)）可以進入市場交易。礦業(yè)權(quán)是所有權(quán)人賦予礦業(yè)權(quán)人在履行一定責任和義務(wù)（資質(zhì)、安全、環(huán)保等）基礎(chǔ)上，進行礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)等經(jīng)濟活動的權(quán)利。探礦權(quán)與采礦權(quán)的取得、變更和終止，必須遵循法定的程序。一般認為，礦業(yè)權(quán)是一種物權(quán)、他物權(quán)、限制性物權(quán)、不動產(chǎn)物權(quán)，礦業(yè)權(quán)人只擁有礦產(chǎn)資源的部分使用、收益、處分等權(quán)利。

由于社會經(jīng)濟制度和資源國情特點等不同，各國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度也不盡相同。世界各國的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)模式大致包括土地所有者產(chǎn)權(quán)模式、土地所有者和國家共有產(chǎn)權(quán)模式、國家所有產(chǎn)權(quán)模式等。但進入20世紀以來，礦產(chǎn)資源國有化成為世界性的潮流和趨勢，目前大多數(shù)國家實行礦產(chǎn)資源國家所有的制度，并在此基礎(chǔ)上實行所有權(quán)與使用權(quán)（礦業(yè)權(quán)）相分離的制度安排。

2 我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的建立和演變

我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度主要建立在《憲法》《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)基礎(chǔ)上，包括礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)（單一所有權(quán)），以及由所有權(quán)派生出的探礦權(quán)、采礦權(quán)（使用權(quán)）等制度。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的演變，是隨著經(jīng)濟體制改革的深化逐步確立和不斷發(fā)展完善起來的。

我國《憲法》明確規(guī)定：礦藏屬于國家所有。1954年《憲法》就已經(jīng)明確自然資源屬于國家所有。1982年《憲法》規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。但在計劃經(jīng)濟體制時期，除了籠統(tǒng)地強調(diào)了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)外，并沒有涉及其他具體的權(quán)屬制度（當時也無此必要，各生產(chǎn)部門都是國家國民經(jīng)濟體系中的一個“車間”，只有內(nèi)部的生產(chǎn)分工，彼此之間不形成商品交換關(guān)系，也就無所謂所有權(quán)的經(jīng)濟補償）。在計劃經(jīng)濟時期，我國礦產(chǎn)資源無償開采利用，由國家投入勘查經(jīng)費，組織地質(zhì)勘查單位進行勘探找礦，形成的找礦成果提交國家，由國家調(diào)撥計劃配置給礦山企業(yè)無償開采使用，礦山企業(yè)的礦產(chǎn)品再統(tǒng)一調(diào)撥分配到各工業(yè)生產(chǎn)部門進入生產(chǎn)流通和消費領(lǐng)域。還有一個重要原因，當時受勞動價值理論的局限，否認自然資源本身具有價值，從而扭曲了資源性產(chǎn)品的價格。因此，計劃經(jīng)濟體制時期，我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的特點是，資源無價，國有公營，產(chǎn)權(quán)單一，無償開采使用，資源通過計劃手段進行配置。缺點是資源配置效率較低，難以調(diào)動企業(yè)、個人保護和合理開發(fā)利用資源的積極性。

20世紀80年代，隨著改革開放和商品經(jīng)濟的發(fā)展，礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益主體多元化，礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性日益顯化，自然資源價值逐步受到重視和認同，我國開始在實踐中探索推進礦產(chǎn)資源有償使用制度改革。1980年全國人大首次提出開征資源稅，尤其是在對外開放實踐過程中，如何依法維護礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益，提到議事日程上來。1982年頒布的《對外合作開采海洋石油資源條例》中規(guī)定：“參與合作開采海洋石油資源的中國企業(yè)、外國企業(yè)，都應(yīng)當依法納稅，繳納礦區(qū)使用費?！?984年，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，開始對開采原油、天然氣和煤炭的企業(yè)征收資源稅，稅基為企業(yè)銷售利潤超過12%的部分（說明它是資源級差收益的調(diào)節(jié)稅），征收地區(qū)從海洋擴大到了陸地，納稅人涵蓋不同所有制企業(yè)。但資源稅的設(shè)立，只是起到調(diào)節(jié)級差收益的目的，并不能解決礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)權(quán)益實現(xiàn)的根本問題。

1986年我國頒布第一部《礦產(chǎn)資源法》，隨后于1987年頒布了相配套的三個行政法規(guī)《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》和《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》，初步奠定了我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)，具有里程碑意義。1986年《礦產(chǎn)資源法》在堅持礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)基礎(chǔ)上，規(guī)定“國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度”，首次確立了礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)、采礦權(quán)制度，代表國家以所有者身份讓渡使用權(quán)。1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變”，明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)不依附于土地權(quán)利而獨立存在，從而由礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出探礦權(quán)、采礦權(quán)。1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，“勘查礦產(chǎn)資源，必須依法登記”，取得勘查許可證（探礦權(quán)）。同時一并確立了采礦權(quán)，規(guī)定“開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請取得采礦權(quán)”，才能進行礦山建設(shè)和從事采礦活動。1986年《礦產(chǎn)資源法》借鑒國際通行做法確立的探礦權(quán)、采礦權(quán)制度，為建立礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度和市場交易制度奠定了法律依據(jù)和法制基礎(chǔ)。但受當時體制的束縛和對市場經(jīng)濟認識的局限，同時又規(guī)定“采礦權(quán)不得買賣、出租，不得用作抵押?！薄百I賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的，沒收違法所得，處以罰款，吊銷采礦許可證”。

1986年《民法通則》規(guī)定：“國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖。國家保護合法的采礦權(quán)。公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。國家所有的礦藏、水流，國家所有的和法律規(guī)定屬于集體所有的林地、山嶺、草原、荒地、灘涂不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓?！?/p>

確立了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)法律地位之后，就面臨如何落實國家所有權(quán)收益的問題。1994年制定《礦產(chǎn)資源法實施細則》和《礦產(chǎn)資源補償費征收管理辦法》，規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變?！薄皣鴦?wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！辈傻V權(quán)人要“依法繳納資源稅和礦產(chǎn)資源補償費”，首次明確了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)方式，陸續(xù)確立了資源稅、資源補償費、礦業(yè)權(quán)價款等制度。隨著礦業(yè)權(quán)制度、有償開采制度、稅費制度等一系列制度的確立和實施，標志著以礦產(chǎn)資源有償使用和礦業(yè)權(quán)有償取得制度為主體的我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度體系初步確立。

在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過渡時期，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的特點是，通過設(shè)立礦業(yè)權(quán)制度，國家所有權(quán)通過行政許可方式讓渡，所有權(quán)和使用權(quán)逐漸分離，明確了礦產(chǎn)資源有償使用和礦業(yè)權(quán)有償取得制度。單一的國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為多元化的企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，明晰了產(chǎn)權(quán)，形成了現(xiàn)代礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度，有利于資源配置效率的提高。但彼時的礦業(yè)權(quán)制度仍以行政許可為主要特征，是一種“有限產(chǎn)權(quán)”，權(quán)利流轉(zhuǎn)受限，財產(chǎn)權(quán)保護得不到足夠重視，權(quán)利人的合法權(quán)益保障程度較低，權(quán)利預(yù)期仍存在不確定性，礦業(yè)秩序亂、尋租現(xiàn)象等比較嚴重。

適應(yīng)建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》，進一步對我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)管理制度做出了調(diào)整，進一步強化了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)，明確了國務(wù)院是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的行使主體，對礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限進行了調(diào)整，強化了礦業(yè)權(quán)的排他性，突出了國家實行探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度，放松了礦業(yè)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的限制。1996年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定：“國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度”，“國家對探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的費用，可以根據(jù)不同情況予以減繳、免繳。具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費”?！疤降V權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人”。“已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。……禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利。”1996年《礦產(chǎn)資源法》強化了礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，體現(xiàn)了探礦權(quán)采礦權(quán)的有償取得。1996年《礦產(chǎn)資源法》頒布之后，我國礦產(chǎn)資源制度與世界主要礦業(yè)大國和國際市場規(guī)則進一步接軌。

與1996年《礦產(chǎn)資源法》相配套，1998年國務(wù)院頒布了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等三個配套法規(guī)。適應(yīng)形勢發(fā)展需要，規(guī)定探礦權(quán)采礦權(quán)允許交易流轉(zhuǎn)。2000年出臺的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》明確了礦業(yè)權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的方式。之后，2003年出臺了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》，2006年出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》。通過一系列法規(guī)政策的頒布，逐步建立和完善了我國礦業(yè)權(quán)市場制度，促進了礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展，進一步確立了我國礦產(chǎn)資源市場配置機制。

2007年《物權(quán)法》規(guī)定，“礦藏、水流、海域?qū)賴宜小?。“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護?！睆亩M一步明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)的物權(quán)地位?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位開采，也可以依法由公民采挖。國家保護合法的采礦權(quán)。國家所有的礦藏、水流，國家所有的和法律規(guī)定屬于集體所有的林地、山嶺、草原、荒地、灘涂不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓?！边@些法規(guī)的頒布，進一步確認了礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性，對把探礦權(quán)采礦權(quán)納入物權(quán)保護范疇意義重大。2010年國土資源部印發(fā)了《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場的通知》，要求公開礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓信息，促進了礦業(yè)權(quán)有形市場的建設(shè)。之后，我國31個省（區(qū)、市）的省級礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)全部建立，部分地區(qū)建立了地（市）級礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)。

目前，我國已經(jīng)建立并逐步完善了與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度，強化了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)和資源資產(chǎn)管理，建立了礦產(chǎn)資源有償使用和礦業(yè)權(quán)有償取得制度，初步建立了礦業(yè)權(quán)交易市場制度，并逐步與資本市場對接，向資源、資產(chǎn)、資本“三資一體”管理演變。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革，下一步將考慮向自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)補償、利益合理分配調(diào)整等領(lǐng)域深化拓展。

3 我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題

長期以來，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)管理中存在諸多突出問題，如礦業(yè)開發(fā)秩序亂、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用粗放、資源浪費破壞嚴重，由礦業(yè)開發(fā)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞等外部性問題突出，等等。這些問題歸根結(jié)底，與礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度安排不科學、不完善有密切關(guān)系。正如習近平同志在黨的十八屆三中全會《決定》說明中指出的，“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一就是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實?！?/p>

一是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)虛化，所有者權(quán)益落實不到位。我國憲法和法律規(guī)定，礦產(chǎn)資源國家所有，即全民所有，但現(xiàn)實中礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)只是一種抽象模糊的“終極所有權(quán)”1另外還有一個問題值得研究，就是憲法里面提到的“礦藏”與“礦產(chǎn)資源”有何區(qū)別？可以理解為礦藏強調(diào)礦產(chǎn)資源的地下狀態(tài)，國家對于地下賦存狀態(tài)的礦產(chǎn)資源具有所有權(quán)。這也是為什么資源補償費定位在礦產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)征收。同時這也是區(qū)分是否涉及買賣礦產(chǎn)資源的分水嶺。礦產(chǎn)資源不得買賣≠礦業(yè)權(quán)不能交易，權(quán)利≠實體。礦業(yè)權(quán)的價值包含了勘查投入的勞動價值和投資收益，因此不能把資源本身的價值與礦業(yè)權(quán)價值相混淆。實踐中國家所有權(quán)具體難落實，存在“產(chǎn)權(quán)虛置”的現(xiàn)象，不利資源保護與合理利用。由于國家所有權(quán)落實不到位，中央與各級地方政府之間利益博弈激烈，責、權(quán)、利劃分不清。雖然法理上明確國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，并沒有賦予各級地方政府相應(yīng)的權(quán)利，但實際上地方政府在礦產(chǎn)資源開發(fā)活動中扮演重要角色，一定程度上成為礦產(chǎn)資源所有權(quán)的“實際權(quán)利行使人”2除油氣礦產(chǎn)外，目前礦產(chǎn)資源行政審批和資源配置權(quán)力主要在地方。資源稅費分配也是向地方傾斜，中央與省、直轄市礦產(chǎn)資源補償費的分配比例為5：5，中央與自治區(qū)礦產(chǎn)資源補償費的分成比例為4：6。礦業(yè)權(quán)價款中央與地方2：8分成。資源稅為中央與地方共享稅，實際歸地方。。而我國現(xiàn)行法規(guī)中唯一體現(xiàn)所有權(quán)收益的就是資源補償費，但資源補償費僅定位于補充勘查工作，明顯與所有權(quán)補償?shù)母拍钸€有很大差距，相比之下國際上礦業(yè)大國的權(quán)利金制度更能體現(xiàn)所有權(quán)權(quán)益的本質(zhì)。

二是財產(chǎn)權(quán)與行政權(quán)關(guān)系混淆，導(dǎo)致行政權(quán)力過度使用。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的探礦權(quán)、采礦權(quán)，既是行政許可證，又是產(chǎn)權(quán)登記證，具有“權(quán)證合一”的雙重屬性。行政權(quán)力的設(shè)置是屬于公權(quán)力（公共事務(wù)）的范疇，所有權(quán)則更多的是私權(quán)（財產(chǎn)權(quán)）的范疇，前者是公共利益最大化，后者目標是所有權(quán)權(quán)益最大化，兩者管理的目標不盡一致3在部分礦產(chǎn)資源非國家所有的國家，也同樣實行礦產(chǎn)資源開發(fā)的行政許可。。行政權(quán)優(yōu)先于財產(chǎn)權(quán)，礦業(yè)的財產(chǎn)權(quán)利就難以得到充分保障，行政權(quán)力侵害財產(chǎn)權(quán)力的事情時有發(fā)生。實踐中吊銷探礦權(quán)、采礦權(quán)，導(dǎo)致企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)也即隨之滅失了，有失公平。對企業(yè)來說，行政權(quán)優(yōu)先，財產(chǎn)權(quán)預(yù)期下降，企業(yè)就缺乏合理利用和保護資源的動力機制。實踐中當國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為行政權(quán)力，往往就導(dǎo)致行政權(quán)力妨礙產(chǎn)權(quán)保護，從而容易導(dǎo)致重行政權(quán)、輕財產(chǎn)權(quán)的問題，容易引發(fā)公權(quán)侵犯私權(quán)，同時往往還容易導(dǎo)致尋租腐敗等問題的發(fā)生。李顯冬等認為，在礦業(yè)權(quán)作為行政許可實施過程中，主要有幾大問題：許可設(shè)定中行政權(quán)力的擴張，許可實施中權(quán)力的缺位、越位和濫用，許可中止、撤銷權(quán)力的濫用，許可程序法治的欠缺等。政府在礦產(chǎn)資源管理中，一方面行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的權(quán)利，同時又行使公共事務(wù)管理等行政管理職責，以及勘查開發(fā)投資管理等職責，政府的多重身份（所有權(quán)人、行政管理者、投資者），也往往導(dǎo)致對市場干預(yù)過多。尤其是各級政府在礦業(yè)繁榮時往往直接或間接介入礦業(yè)權(quán)經(jīng)營，或以礦招商引資，通過各種方式干預(yù)礦業(yè)權(quán)配置和交易。行政干預(yù)過度的結(jié)果是，難以發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度穩(wěn)定預(yù)期的作用，助長了資源粗放開發(fā)利用、不顧生態(tài)環(huán)境代價等問題，不利于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用。產(chǎn)權(quán)制度安排的目標是，通過明確權(quán)利預(yù)期，發(fā)揮市場配置資源的最大效率，即通過市場交易的方式實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。而我們現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)制度，強調(diào)的是行政許可，忽視了交易流轉(zhuǎn)和資源配置功能，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)二級市場不發(fā)達，從而難以有效地發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場優(yōu)化配置資源的效果。

三是現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)代理不明確，資源配置效率不高。通過行政代理進行“分類分級管理”，“以政代權(quán)”，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)虛置，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，理論上的國家所有權(quán)實際上轉(zhuǎn)化為各級地方政府的行政管理權(quán)。礦業(yè)權(quán)一級市場由政府壟斷，二級市場流轉(zhuǎn)受限，導(dǎo)致尋租交易、隱形交易等問題時有發(fā)生。從而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的激勵約束等基本功能難以發(fā)揮，降低了資源配置效率，礦業(yè)權(quán)市場交易成本上升。尤其在探礦階段，本身找礦投資風險很高，如果探礦權(quán)的財產(chǎn)權(quán)得不到有效保護，很難持續(xù)吸引社會資金投資勘查活動。

四是稅費制度調(diào)節(jié)機制不到位，沒有理順和完全體現(xiàn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟關(guān)系。西方礦業(yè)大國大多通過權(quán)利金制度來實現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)。我國現(xiàn)行國家所有權(quán)實現(xiàn)方式主要通過資源補償費和資源稅。礦產(chǎn)資源補償費是指國家憑借礦產(chǎn)所有權(quán)對采礦權(quán)人征收的費用。王希凱認為，目前礦產(chǎn)資源稅費調(diào)節(jié)功能嚴重不到位，尤其是直接體現(xiàn)國家所有權(quán)收益的資補費費率過低、過死，導(dǎo)致一部分本該屬于所有權(quán)的收益外溢為礦業(yè)權(quán)人的收益，從而形成礦業(yè)暴利。加之實踐中原本定位國家投資收益的礦業(yè)權(quán)價款概念擴大、異化，導(dǎo)致所有者權(quán)益、投資者權(quán)益混淆。也有觀點認為正是因為所有權(quán)補償不到位，實踐中地方政府部門通過擴大礦業(yè)權(quán)價款的方式回收了部分所有權(quán)收益。當前的資源稅費改革，已經(jīng)明確將資源補償費費率降為零，而礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度又尚在研究論證之中，單純的資源稅難以充分體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益性質(zhì)及其實現(xiàn)。

五是對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的特殊性研究不夠，所有者權(quán)益與投資者權(quán)益混淆。礦產(chǎn)資源的特殊性是，作為耗竭性、不可再生的自然資源，在產(chǎn)權(quán)制度上要有特殊考慮。礦業(yè)權(quán)在權(quán)利對象方面存在著與典型物權(quán)不同的特征。比如，礦產(chǎn)資源所有權(quán)通過采礦權(quán)讓渡給使用人，但礦產(chǎn)開采之后，礦產(chǎn)儲量變成了礦產(chǎn)品，礦產(chǎn)資源就沒有了，所有權(quán)也就失去了實體。所以，針對礦產(chǎn)資源耗竭性特點，礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本怎么去運營和管理的問題亟待深入研究。另外，還有特殊國情、特殊體制的問題，與其他礦業(yè)大國不同，我國長期計劃經(jīng)濟體制下形成的國家投資找礦體制，即國家財政投資承擔勘查風險，國有地勘單位承擔找礦作業(yè)任務(wù)，政府深度介入資源配置和礦權(quán)經(jīng)營（這也是制約我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展的重要因素之一），必須充分考慮這些實際情況，加快構(gòu)建與我國現(xiàn)實國情相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度體系。

六是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)與相鄰產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒有理順，權(quán)利沖突日益尖銳?，F(xiàn)行法規(guī)對如礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)的關(guān)系、與環(huán)境產(chǎn)權(quán)的關(guān)系、社區(qū)利益（原住民利益）等，制度安排過于粗糙，導(dǎo)致實踐中礦地矛盾日益突出，生態(tài)破壞得不到足夠的補償，礦區(qū)利益得不到應(yīng)有的補償。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。也就是說，土地所有權(quán)不得對抗探礦權(quán)、采礦權(quán)。礦業(yè)權(quán)的取得，無需以取得土地所有權(quán)為條件。隨著市場經(jīng)濟體制的完善和權(quán)利人權(quán)利意識的覺醒，實踐中這種忽視土地所有者或使用權(quán)人權(quán)益的制度安排，帶來礦業(yè)權(quán)人與土地權(quán)利人之間的現(xiàn)實沖突愈演愈烈。

4 進一步深化礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

自然資源產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明制度體系中的重要基礎(chǔ)性制度，是深化自然資源管理制度改革的核心?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將自然資源管理制度作為生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，要求健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，完善自然資源監(jiān)管體制?！稕Q定》明確指出，要“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度?！边@進一步為自然資源管理制度改革明確了方向和重點。

4.1 改革的基本原則

一是堅持礦產(chǎn)資源國家所有，堅持所有權(quán)和使用權(quán)分離。按照公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度要求，在礦業(yè)權(quán)配置中平等對待各類市場主體。

二是正確處理政府與市場的關(guān)系。轉(zhuǎn)變職能，充分發(fā)揮市場的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府在保護資源、保護環(huán)境等方面的作用，完善國家礦產(chǎn)資源治理體系，促進實現(xiàn)礦產(chǎn)資源治理能力現(xiàn)代化。

三是堅持集中統(tǒng)一與分類分級管理相結(jié)合。集中統(tǒng)一是由礦產(chǎn)資源國家所有制度決定的，分類分級是與礦產(chǎn)資源特點和管理實踐需要相適應(yīng)的。

四要堅持統(tǒng)籌資源保護與開發(fā)，突出保護生態(tài)環(huán)境。促進建立體現(xiàn)資源稀缺、反映生態(tài)補償?shù)馁Y源價格形成機制。依靠制度創(chuàng)新、科技進步，推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級，發(fā)展綠色礦業(yè)、生態(tài)礦業(yè)，推進和諧礦區(qū)建設(shè)，形成礦產(chǎn)勘查開發(fā)新格局。

4.2 改革方向

一要按照全面深化改革的要求，做好礦產(chǎn)資源管理制度改革頂層設(shè)計?！稕Q定》提出自然資源管理制度改革，“總的思路是按照所有者和管理者分開、一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責的體制。”根本要求是要轉(zhuǎn)變政府職能，中央政府主要是加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，地方政府重點要加強市場活動監(jiān)管和公共服務(wù)。1996年《礦產(chǎn)資源法》實施以來已近20年未經(jīng)修訂，已經(jīng)嚴重滯后于礦產(chǎn)資源管理實踐。重點要加快推進《礦產(chǎn)資源法》修改，進一步落實《憲法》規(guī)定的礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)，進一步銜接《物權(quán)法》，完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度安排。

二要以礦業(yè)權(quán)制度為核心，完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度體系。建立健全礦產(chǎn)資源資產(chǎn)權(quán)利體系，進一步明確礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實現(xiàn)方式，在礦產(chǎn)資源所有權(quán)和使用權(quán)分離的基礎(chǔ)上，完善各項權(quán)利的權(quán)能。理清礦業(yè)權(quán)作為行政許可與財產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，明確政府與市場的關(guān)系及邊界。進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)取得和流轉(zhuǎn)，規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場運作。進一步理順財產(chǎn)權(quán)與行政許可的關(guān)系，按照權(quán)證分開的思路，進一步明確礦業(yè)權(quán)的物權(quán)地位，真正賦予企業(yè)作為探礦權(quán)采礦權(quán)的法人財產(chǎn)權(quán)地位，有利于強化礦業(yè)權(quán)登記的效力、甄別行政執(zhí)法的界限和防止行政權(quán)侵犯財產(chǎn)權(quán)的行為。

三要結(jié)合行政審批制度改革，進一步完善基于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)基礎(chǔ)上的委托代理關(guān)系。礦產(chǎn)資源所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使（一級代理人），國家主要通過制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等措施，加強立法、行政督察與監(jiān)管，改革行政審批方式。將國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)與使用權(quán)分開，通過行政體系分解到各級地方政府。關(guān)鍵在于如何通過產(chǎn)權(quán)制度的安排，通過權(quán)利的分解，協(xié)調(diào)好各級代理人的管理目標一致。國家更多關(guān)注礦產(chǎn)資源保護與合理利用，地方更多關(guān)注資源開發(fā)對地方經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用。按照責權(quán)統(tǒng)一的原則，調(diào)整礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)管理關(guān)系。“責權(quán)統(tǒng)一”，即中央與地方、地方之間在礦產(chǎn)資源管理上的“權(quán)利與義務(wù)”相統(tǒng)一。實踐中，有權(quán)力的沒有責任，有責任的沒有權(quán)力，上下不對稱，權(quán)責不一致，審批與監(jiān)管錯位，嚴重挫傷了基層資源管理部門的積極性，從而帶來了管理秩序混亂問題?！罢{(diào)整管理關(guān)系”， 總體設(shè)想是：適當向下放權(quán)，省里負責的多一些，其職責是對重要的礦產(chǎn)管住管好，更重要的報礦產(chǎn)資源主管部門備案，十分重要的由國務(wù)院礦產(chǎn)資源主管部門直接審批管理。

四是要與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度相適應(yīng)和銜接，繼續(xù)完善礦產(chǎn)資源有償使用制度。實行資源有償使用制度是落實礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的重要保障。要進一步理順各種產(chǎn)權(quán)主體之間的利益關(guān)系，通過對資源稅費、價格機制的調(diào)整和完善，重點完善礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益制度，借鑒國際通行做法探索建立礦產(chǎn)資源權(quán)利金制度。同時要進一步考慮礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境代價及外部性，建立充分反映礦產(chǎn)資源占用、環(huán)境成本、反映稀缺性和耗竭性的礦產(chǎn)資源有償使用制度體系。進一步理順礦產(chǎn)資源收益分配制度，向地方政府和資源產(chǎn)地適度傾斜，調(diào)動其保護資源的積極性。還要逐步建立資源環(huán)境核算制度，要核算經(jīng)濟發(fā)展中的資源環(huán)境代價，反映綠色GDP的真實的經(jīng)濟增長，摒棄不計資源環(huán)境代價的“偽增長”。

五要完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)與其他相鄰權(quán)利的關(guān)系。正確處理好礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)人（礦業(yè)權(quán)人）與土地權(quán)利人之間的權(quán)益關(guān)系，改革探礦權(quán)和采礦權(quán)用地制度。如實行探礦用地有償使用制度，礦業(yè)租地制度、土地作價入股等。建立礦業(yè)權(quán)人對其它相鄰權(quán)損害賠償制度，或者通過制度安排將外部性內(nèi)部化，從而促進礦地和諧共生、協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]中國礦產(chǎn)資源稅費制度改革研究課題組.中國礦產(chǎn)資源稅費制度改革研究[M].北京:中國大地出版社,2008.

[2]張文駒.我國礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)利制度的演化和發(fā)展方向[J].中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟,2000(1):1-10.

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[8]商業(yè)性礦產(chǎn)勘查政策研究課題組.商業(yè)性礦產(chǎn)勘查政策研究[M].北京:中國大地出版社,2007.

The Evolution of Mineral Resources Property Rights Institution and Some Thoughts on the Reform

HE Bingqing
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper has introduced the basic connotation and characteristics of mineral resources property rights,discussed the evolution path of establishment and development of the mineral resources property management system. On this basis, this paper has analyzed the main theoretical defects and actual problems that we face in the design and operation of current mineral resources property rights system. This can be seen most clearly in the following aspects:the ownership does notreach the designated position;confusing administrative licensing with property right; the administrative power infringes the property rights; property acting is ambiguous; and the economic relationship isn't in sequence. According to the reform requirements of improving national natural resources assets management system, this paper not only puts forward the thinking framework for further deepening the reform of mineral resources property rights institutions, but also proposes some measures for strengthening top-level design of mineral resource institutions, implementing the national ownership of mineral resources,perfecting both property entrusted agency relationship and paid use system of resources.

mineral resources; property rights system;basic connotation;institution establishment;system evolution

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）06-0004-07

2016-06-02；

2016-06-06

2015年國土資源部軟科學研究項目：健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制和要素市場體系建設(shè)研究（201421）

賀冰清（1969-），男，江西省蓮花縣人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究員，工學博士，主要從事資源經(jīng)濟與管理、區(qū)域經(jīng)濟、國土資源戰(zhàn)略與規(guī)劃、資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟等研究工作。