高等教育治理問題探究

高等教育治理問題探究

陳瓊英1，曾波2，3

(1.華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院， 湖北武漢430074； 2.湖北大學(xué)馬克思主義學(xué)院， 湖北武漢430062；

3.荊州職業(yè)技術(shù)學(xué)院繼續(xù)教育學(xué)院， 湖北荊州434020)

摘要：教育的現(xiàn)代化首先要解決的是治理現(xiàn)代化，高等教育現(xiàn)代化必然繞不過高等教育治理問題。溯源高等教育治理問題，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外高等教育治理研究的取向不同。我國高等教育治理的核心是理順內(nèi)部治理和外部治理的關(guān)系，厘清治理與管理、領(lǐng)導(dǎo)、共治等概念，弄清高等學(xué)校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，把握高等學(xué)校自主辦學(xué)與政府管理之間的關(guān)系。以總體論和三點(diǎn)論為新視角，探究高等教育內(nèi)部治理問題，明確在學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之外還應(yīng)存在綜合權(quán)力或者監(jiān)督與制約的第三種權(quán)力。通過對(duì)《高等教育法》高校辦學(xué)自主權(quán)相關(guān)條款的剖析，找到解決外部治理問題的關(guān)鍵是做到管辦評(píng)分離。

關(guān)鍵詞：高等教育現(xiàn)代化；治理；學(xué)術(shù)權(quán)力；行政權(quán)力；辦學(xué)自主權(quán)

[中圖分類號(hào)]G647[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

教育部部長(zhǎng)袁貴仁在2014年全國教育工作會(huì)議上指出：“實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，教育治理要率先現(xiàn)代化?！盵1]袁貴仁的講話清楚地闡述了教育現(xiàn)代化的重要性與必要途徑，落實(shí)到高等教育領(lǐng)域來談高等教育現(xiàn)代化，必須要解決高等教育治理的現(xiàn)代化。

一、高等教育治理問題溯源

治理問題自古有之，高等教育治理問題并非中國特色，從中國的治理到西方國家的共治，層次和要求就更高了。

(一)國內(nèi)外高等教育治理研究取向

關(guān)于高等教育治理，我國學(xué)者一致認(rèn)為它既包括高等學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的治理，也包括高校與外部事務(wù)關(guān)系的協(xié)調(diào)。我國學(xué)者從高等教育治理的現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，認(rèn)為高等教育治理研究既需要解決高等教育內(nèi)部各利益相關(guān)者之間權(quán)力的分配與行使問題，也非常迫切地需要解決高等教育治理外部的合法性問題，即進(jìn)一步讓大學(xué)自治，妥善處理好大學(xué)與社會(huì)、大學(xué)與政府之間的關(guān)系問題。如華中科技大學(xué)郭卉副教授就認(rèn)為國外的研究主要圍繞大學(xué)內(nèi)部事務(wù)，著重解決決策權(quán)力在各利益主體(利益相關(guān)者)之間的配置及行使問題[2]。

國外的治理研究以共同治理(shared governance)研究為主，該概念于1966 年在《大學(xué)治理宣言》中首次提出并定義為：基于教師和行政部門雙方權(quán)力和決策的責(zé)任分工，它代表教師和行政人員共同工作的承諾。在國外，高等教育治理已基本實(shí)現(xiàn)共同治理的目標(biāo)，學(xué)生參與董事會(huì)的治理，共治理念成為美國大學(xué)內(nèi)部決策權(quán)力分配的重要原則。

以美國為例，1966年美國大學(xué)教授聯(lián)合會(huì)、大學(xué)董事會(huì)聯(lián)合會(huì)、大學(xué)教育協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)表《大學(xué)和學(xué)院治理的聲明》：董事會(huì)享有最高的決策權(quán)，董事會(huì)把行政事務(wù)的決策權(quán)委托給校長(zhǎng)，把學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)委托給評(píng)議會(huì)。一般來說，美國公立大學(xué)典型的治理結(jié)構(gòu)是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)和評(píng)議會(huì)各負(fù)其責(zé)的“共同治理”模式(shared governance)。以筆者于2014年暑期考察的美國芝加哥大學(xué)、美國伊利諾伊大學(xué)、伊利諾伊州立大學(xué)、伊利諾伊理工學(xué)院等美國高校為例，其學(xué)術(shù)委員會(huì)及董事會(huì)的治理模式都呈現(xiàn)了這一特點(diǎn)。上述分析表明，以美國為代表的西方國家強(qiáng)調(diào)的是多元共治的理念，認(rèn)為高等教育治理是高校教育系統(tǒng)共同作用的結(jié)果。

(二)治理與相關(guān)概念的辨析

與治理相關(guān)的幾個(gè)概念分別是管理、統(tǒng)治、共治，理解“治理”需要與相關(guān)概念區(qū)分開。這一系列概念的歷史演化順序首先是統(tǒng)治，然后是管理，再過渡到治理，而后走向共治。管理的定義有多種，著名學(xué)者孔茨認(rèn)為:“管理就是設(shè)計(jì)和保持一種良好環(huán)境，使人在組織里高效率地完成既定目標(biāo)?！睆慕y(tǒng)治到管理是社會(huì)文明程度更高的表現(xiàn)。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式、非政府的機(jī)制。羅西瑙將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用[2]。在《高級(jí)漢語大詞典》中，“治理”包含兩種含義：一是整治調(diào)理；二是整修、改造。用一句話概括，治理指的是對(duì)組織管理層的行政行為的全面指導(dǎo)、全面監(jiān)督和控制，以及依據(jù)法律、章程進(jìn)行責(zé)任、義務(wù)的界定和合法性審查。領(lǐng)導(dǎo)也是一個(gè)經(jīng)常提及并與治理相關(guān)的概念，它指的是領(lǐng)導(dǎo)者指導(dǎo)、影響被領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)主要強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者如何施加影響，引導(dǎo)和組織成員去實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)；治理側(cè)重于各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)(還有監(jiān)督機(jī)關(guān))之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。使用領(lǐng)導(dǎo)體制考察權(quán)力配置時(shí)，采用的是自上而下的視角，而治理結(jié)構(gòu)采用的是利益相關(guān)者視角。從統(tǒng)治到管理再到治理，是政府與大學(xué)的關(guān)系經(jīng)過的三個(gè)歷程。統(tǒng)治與管理時(shí)期的大學(xué)都是政府的從屬，沒有獨(dú)立于政府之外的自治權(quán)，背離了大學(xué)最初的兩項(xiàng)基本原則——學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治，而由此引發(fā)出來的兩對(duì)矛盾關(guān)系就是治理視野下學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系和高校與政府的關(guān)系。

(三)高等教育治理的核心

高等教育治理研究的核心是教育與教育權(quán)的分配?，F(xiàn)代社會(huì)的教育權(quán)由國家教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)和家庭教育權(quán)組成。國家教育權(quán)是國家依法對(duì)年青一代施教的公權(quán)力，包括國家的施教權(quán)和對(duì)教育的統(tǒng)治權(quán)和管理權(quán)。家庭教育權(quán)是法律所確認(rèn)和維護(hù)的私權(quán)利，指父母對(duì)子女的教育權(quán)利；社會(huì)教育權(quán)是依據(jù)法律規(guī)定由社會(huì)成員或組織直接行使的教育權(quán)利，主要指各種社會(huì)力量依法享有的教育興辦權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

高等教育治理的出現(xiàn)是基于公法權(quán)分權(quán)的需要，也就是國家認(rèn)為某種公務(wù)由它自己直接管理，出現(xiàn)了效率低下和管理起來力不從心的現(xiàn)象時(shí)，便想到由一種特殊的團(tuán)體來進(jìn)行管理較為妥當(dāng)，國家就會(huì)使該團(tuán)體成為一個(gè)公務(wù)法人，使其具有獨(dú)立的人格與公務(wù)，也享有相應(yīng)的行政法上的自治行政權(quán)力，達(dá)到與國家的分權(quán)。高等學(xué)校與政府的分權(quán)就是建立在公務(wù)分權(quán)基礎(chǔ)上的。

在大陸法系國家，高等學(xué)校是公法人，在處理與教學(xué)科研有關(guān)的公務(wù)時(shí)，高校享有自治行政權(quán)，政府依法監(jiān)督。在英美法系國家，并非所有的高校都具有公法人地位。以美國為例，只有依照州憲法或者州教育法設(shè)立的高校才具有公法人地位，但即使不具有公法人地位的高校，也擁有一定的辦學(xué)自主權(quán)。簡(jiǎn)而言之，高校的辦學(xué)自主權(quán)來源于國家教育權(quán)的公務(wù)分權(quán)，由法律確認(rèn)和保護(hù)。高校獲得辦學(xué)自主權(quán)后，作為一個(gè)公法人，需要建立合理的治理結(jié)構(gòu)來有效地配置權(quán)力。因此，高等教育治理的核心在于：一方面通過理順學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系來達(dá)到高等教育內(nèi)部順暢治理的目的，另一方面還要通過厘清高校與政府管理的關(guān)系來達(dá)到處理好高等教育外部治理的目的。

二、為什么要探究高等教育治理問題

高等教育治理具體指的是大學(xué)治理(university governance)，即大學(xué)內(nèi)外部利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過程，其核心是決策權(quán)的分配，存在爭(zhēng)論的方面主要是治理結(jié)構(gòu)和過程。筆者認(rèn)為，高等教育治理應(yīng)包括外部治理與內(nèi)部治理兩個(gè)方面，高等教育治理問題研究需要弄清高等教育內(nèi)部治理與外部治理兩個(gè)方面的問題。

(一)厘清高等教育治理問題是推進(jìn)高等教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！爆F(xiàn)代化的含義是指人們利用近、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，全面改造自己生存的物質(zhì)條件和精神條件的過程。馬克斯·韋伯認(rèn)為：現(xiàn)代化即是法理權(quán)威對(duì)個(gè)人權(quán)威的取代。人類現(xiàn)代化的過程是從人治走向法治的過程。因?yàn)樵谌酥紊鐣?huì)中，政府告訴人民享有什么權(quán)利，凡是政府不允許的，人民都不能做；法治社會(huì)下，人民告訴政府享有什么權(quán)力，凡是人民不允許的，政府都不能做。中國正在現(xiàn)代化，它不可避免地要走向法治。法治是現(xiàn)代化的靈魂。我國社會(huì)正在由管理向治理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，已成為我國高等教育改革發(fā)展的重要現(xiàn)實(shí)任務(wù)。從統(tǒng)治到管理再到治理，是高等教育現(xiàn)代化的一個(gè)必然結(jié)果。

(二)理順高等教育治理問題是推進(jìn)現(xiàn)代化的主要路徑

中國大學(xué)現(xiàn)代化是指中國大學(xué)利用近、現(xiàn)代的技術(shù)與理論，全面改造自己的過程。中國大學(xué)現(xiàn)代化問題的主要障礙和令各界詬病最多的莫過于行政化嚴(yán)重和現(xiàn)代大學(xué)制度的缺失。中國大學(xué)現(xiàn)代化正在經(jīng)受去行政化與建立現(xiàn)代大學(xué)制度的雙重考驗(yàn)。中國大學(xué)現(xiàn)代化的第一要?jiǎng)?wù)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度，而建立現(xiàn)代大學(xué)制度最主要的任務(wù)是去行政化。只有中國大學(xué)去行政化并建立起現(xiàn)代大學(xué)制度，中國大學(xué)現(xiàn)代化初級(jí)階段的任務(wù)才算完成。也只有我國高等教育治理問題解決了，中國高等教育現(xiàn)代化問題才能迎刃而解。

要理順高等教育治理問題，就要處理好高等教育系統(tǒng)內(nèi)外部關(guān)系。在高等教育系統(tǒng)內(nèi)部，要著力于理順學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，讓兩者更好地服務(wù)于學(xué)校的發(fā)展和師生的進(jìn)步，著力于學(xué)術(shù)委員會(huì)的建設(shè)，確保大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的特性。在高等教育系統(tǒng)外部，要理順政府與大學(xué)的關(guān)系，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的問題。我國政府與大學(xué)的關(guān)系類似委托人與代理人的關(guān)系，政府委托高校辦學(xué)并一起發(fā)展高等教育，但是對(duì)大學(xué)內(nèi)部的各項(xiàng)事務(wù)有家長(zhǎng)式的包攬行為，導(dǎo)致各高校經(jīng)常被動(dòng)地執(zhí)行政府的各項(xiàng)決策。作為代理人，大學(xué)自治沒有得到充分的落實(shí)，大學(xué)很難辦出自己的特色。

三、高等教育治理問題中需要理順的問題

高等教育現(xiàn)代化是高等教育治理體系的現(xiàn)代化，應(yīng)處理好高校內(nèi)部治理與外部治理問題，最重要的是理順高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系和高校自主與政府管理的外部關(guān)系。

(一)高等教育內(nèi)部治理中需要理順的問題

基于筆者的研究來看，我國高等教育內(nèi)部治理主要存在兩方面問題：一是治理中缺乏學(xué)生參與，二是治理缺乏監(jiān)督。我國高等教育治理缺乏學(xué)生這一主體，難以達(dá)到共治。我國有學(xué)者認(rèn)為，教師權(quán)利尚未得到落實(shí)，何談學(xué)生權(quán)利，目前在中國高校談學(xué)生權(quán)利還為時(shí)尚早。筆者認(rèn)為，在教師的學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力都得到保障的同時(shí)，也需要讓學(xué)生的合法權(quán)益得到保障，學(xué)生必須要有參與共同治理的權(quán)力。我國的現(xiàn)代大學(xué)制度雖沒有完全建立，但是隨著我國現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，現(xiàn)代大學(xué)制度的建立可以學(xué)習(xí)和借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度的建立方法。在現(xiàn)代企業(yè)中不僅存在董事會(huì)，還存在監(jiān)事會(huì)，同樣，高等學(xué)校內(nèi)部在學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之外，還應(yīng)存在第三方監(jiān)督權(quán)力，因?yàn)槿窃趲缀沃斜徽J(rèn)為是最平衡和穩(wěn)定的關(guān)系。因此，在高校中建立董事會(huì)并非終極目標(biāo)，而在于成立由社會(huì)力量、政府力量及學(xué)校力量組成的監(jiān)事會(huì)。未來我國高校的董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)的雙重架構(gòu)，加上高校內(nèi)部的課程委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)和學(xué)生委員會(huì)等將會(huì)構(gòu)成高校內(nèi)部治理的主體。

理順高等教育內(nèi)部治理問題還要打破兩點(diǎn)論的觀點(diǎn)，尋求第三視角，即是要打破學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)，豎立三點(diǎn)論與總體論的觀點(diǎn)。在學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之外還有一種綜合權(quán)力，即應(yīng)存在一種監(jiān)督這兩種權(quán)力的權(quán)力。因此，不但需要弄清兩種權(quán)力的設(shè)計(jì)、權(quán)力的邊界、權(quán)力的分配、權(quán)力的結(jié)構(gòu)、權(quán)力的運(yùn)行、權(quán)力的制約機(jī)制，還要認(rèn)識(shí)到這兩種權(quán)力的來源與實(shí)質(zhì)。學(xué)術(shù)權(quán)力最早產(chǎn)生，行政權(quán)力是隨著大學(xué)的發(fā)展從學(xué)術(shù)權(quán)力中讓渡出來的一種權(quán)力，因此行政權(quán)力源于學(xué)術(shù)權(quán)力。同時(shí)，兩者也是耦合與共治的關(guān)系，相互制約之外，要建立制度與機(jī)制來保證兩種權(quán)力相互協(xié)調(diào)，尤其是確保行政權(quán)力要為學(xué)術(shù)權(quán)力服務(wù)。不同層次與類型的高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的地位與特征各不相同，一些頂尖的高校，其學(xué)術(shù)組織的特性得以保留，學(xué)術(shù)權(quán)力處于絕對(duì)主導(dǎo)地位；而一些地方高校，為了便于集中管理，節(jié)省人力物力，行政權(quán)力往往發(fā)揮著較大的作用。兩點(diǎn)論中學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力互相依賴并互相制約，三元權(quán)力除了上述關(guān)系之外，兩種權(quán)力互相結(jié)合成一種權(quán)力，并且有更高的權(quán)力在制約著這兩種權(quán)力，而這種制約與監(jiān)督的權(quán)力正是我國建立現(xiàn)代大學(xué)制度所缺乏的。借鑒國外高等學(xué)校成立董事會(huì)、理事會(huì)的做法，或者我國現(xiàn)代企業(yè)制度建立的監(jiān)事會(huì)，在高校設(shè)立監(jiān)事會(huì)也應(yīng)被提上日程。這樣，當(dāng)兩種權(quán)力發(fā)生沖突時(shí)，可以有一個(gè)仲裁與申訴的機(jī)構(gòu)來解決兩者不和諧的問題，并充分維護(hù)高校各相關(guān)者的利益。

中國高等教育學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)瞿振元指出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為國家戰(zhàn)略?！盵3]他認(rèn)為在治理理念下，要轉(zhuǎn)變政府對(duì)高等教育的管理模式，健全高等教育內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升高校內(nèi)部治理能力，創(chuàng)新高等教育評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管辦評(píng)分離，從而建設(shè)中國特色高等教育治理體系，推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化。

(二)高等教育外部治理中需要理順的問題

一是高校與政府的關(guān)系。當(dāng)前我國高校是否自治，是否可以達(dá)到自主辦學(xué)的要求，是否受到政府過多的干預(yù)？政府的管理是否等于政府的管控？在高校與政府的關(guān)系中目前存在哪些不合理的因素？大學(xué)辦學(xué)沒有自主權(quán)的判斷依據(jù)是什么？大學(xué)有哪些自主權(quán)？比如，大學(xué)課程的設(shè)置，在大學(xué)中的兩課，還有軍訓(xùn)、實(shí)踐課程加上其他很多非大學(xué)自主設(shè)置的課程進(jìn)入到課程體系中，而大學(xué)自己想開設(shè)的課程難以開設(shè)。還有，大學(xué)專業(yè)的審批權(quán)、大學(xué)學(xué)科的評(píng)審權(quán)、大學(xué)質(zhì)量的評(píng)估權(quán)等。

二是政府管理與大學(xué)自治何為主體，理順關(guān)系之后最終要達(dá)到什么目的。這一問題的最終落腳點(diǎn)在于政府管理與大學(xué)自治并達(dá)到多元共治的目標(biāo)。建立現(xiàn)代大學(xué)制度是理順政府與大學(xué)關(guān)系的根本。大學(xué)章程應(yīng)具有法律效力，政府應(yīng)該給予大學(xué)充分的自主權(quán)。政府與大學(xué)的關(guān)系，最類似的比喻應(yīng)該是家長(zhǎng)與學(xué)生的關(guān)系，學(xué)生的道路還是應(yīng)由學(xué)生自己選擇，政府可以給予相關(guān)的參考意見與指導(dǎo)意見。

三是大學(xué)與政府的關(guān)系遵循何種大學(xué)理念，兩者是什么關(guān)系。高等教育理念中大學(xué)與政府是一種適應(yīng)與超越的關(guān)系，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著伴生、伴隨與引導(dǎo)的“三關(guān)系”，呈現(xiàn)三螺旋的特征。大學(xué)如何才能自治，大學(xué)如何確保正確使用辦學(xué)自主權(quán)？一是倡導(dǎo)教育家校長(zhǎng)治校、教授治學(xué)，學(xué)校事務(wù)以學(xué)生為中心，以促進(jìn)師生發(fā)展為目標(biāo)；二是政府的減政放權(quán)落到實(shí)處，給予大學(xué)充分的辦學(xué)自主權(quán)，如人事任免權(quán)和專業(yè)設(shè)置權(quán)以及課程設(shè)置權(quán)；三是擺正高校、政府與社會(huì)中介組織的關(guān)系，達(dá)到管辦評(píng)真正分離，即政府管理大學(xué)、大學(xué)自主辦學(xué)和中介組織對(duì)大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。

四是權(quán)衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府和市場(chǎng)，一個(gè)是看得見的手，一個(gè)是看不見的手，兩者在社會(huì)發(fā)展中起著調(diào)控作用。如果政府權(quán)力大，市場(chǎng)就會(huì)失靈，政府既要辦大學(xué)，又要管大學(xué)，還要評(píng)價(jià)大學(xué)辦學(xué)的好壞，這樣，無形中大學(xué)之間展開的競(jìng)爭(zhēng)成了地方政府博弈的結(jié)果，大學(xué)不再是純粹的大學(xué)。社會(huì)中介組織無法充分地參與到對(duì)大學(xué)的公正評(píng)價(jià)中，社會(huì)的權(quán)力相對(duì)就變小了。反之，如果社會(huì)中介組織權(quán)力大，能夠勝任對(duì)大學(xué)的各項(xiàng)評(píng)價(jià)工作，促使大學(xué)提升自我管理能力，高等教育市場(chǎng)化程度提高，那么政府就會(huì)收起自己的手，主要做好監(jiān)管工作，監(jiān)督大學(xué)做好本職工作。雖然并非“管理最少的政府就是最好的政府”，但是政府的職能應(yīng)該有一個(gè)嚴(yán)格并明確的定位，即承擔(dān)“守夜人”的角色，提供最基本的公共物品。

目前，我國政府與高校的關(guān)系呈現(xiàn)“家長(zhǎng)與學(xué)生”的關(guān)系模式，其主要原因在于政府主導(dǎo)著高校的辦學(xué)，核心原因在于我國政府是高校的投資主體，各級(jí)各類高校教育經(jīng)費(fèi)的主要來源靠政府的投入。這一根本特點(diǎn)影響著我國高等教育治理的走向。我國高等教育的外部治理主要由政府擔(dān)當(dāng)，呈現(xiàn)如下特色和需要改進(jìn)的地方：一是政府治理宜用法制手段而非行政手段，政府應(yīng)主要依靠法律手段來約束高校，而非以行政審批代替法定程序；二是政府是舉辦者而非辦學(xué)者身份，應(yīng)該明確政府辦教育、高校自主辦學(xué)的體制機(jī)制，即政府是“辦教育”而不是“辦學(xué)?！?；三是政府需要機(jī)制管理而非行為管理，政府的主要職責(zé)是通過法律和政策的完善來優(yōu)化機(jī)制，而不宜直接對(duì)高等學(xué)校的行為進(jìn)行管理。事實(shí)上，政府在大學(xué)的處理問題上，正在推行管辦評(píng)分離。同時(shí)，政府和教育主管部門也在積極探索如何給大學(xué)更多的辦學(xué)自治權(quán)。

根據(jù)《高等教育法》的條文規(guī)定，筆者找到涉及辦學(xué)自主權(quán)的第32～38條中規(guī)定的大學(xué)辦學(xué)的7項(xiàng)內(nèi)容，結(jié)合自己的體悟?qū)ζ溥M(jìn)行梳理和分析，具體如表1所示。

表1　《高等教育法》中關(guān)于辦學(xué)自主權(quán)的表述與分析

通過對(duì)上述7項(xiàng)條款的分析，不難看出高校還需要進(jìn)一步獲得辦學(xué)自主權(quán)?？偟膩碚f，進(jìn)一步擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)是高校治理的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)。以第一項(xiàng)和第二項(xiàng)為例，如第一項(xiàng)是高等學(xué)?！白灾髡{(diào)節(jié)系科招生比例”，這表明，招生多少的決定權(quán)不在高等學(xué)校，高等學(xué)校只在內(nèi)部的系科之間比例的調(diào)節(jié)上有自主權(quán)。高等教育立法已有10多年，但高校至今仍無招生自主權(quán)，只有試點(diǎn)的非正式權(quán)利。第二項(xiàng)是“高等教育依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)”。這項(xiàng)自主權(quán)加了“依法”兩字，在實(shí)際實(shí)施中，除極個(gè)別學(xué)校被單獨(dú)賦予設(shè)置權(quán)外，絕大多數(shù)高等學(xué)校并無實(shí)質(zhì)上的專業(yè)設(shè)置權(quán)，行政審批或單獨(dú)賦予取代了法律條文。

四、結(jié)語

關(guān)于高等教育內(nèi)部治理只提學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這其中缺少了學(xué)生權(quán)力的參與和社會(huì)監(jiān)督權(quán)力，是一種學(xué)校本位的觀念。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前教師的權(quán)力都無法保障，何談學(xué)生權(quán)力，筆者認(rèn)為師生權(quán)力共生共融，學(xué)生權(quán)力并非是對(duì)教師權(quán)力的讓渡，是對(duì)于學(xué)生這個(gè)主體的關(guān)注，不可或缺。高等學(xué)校內(nèi)部缺的不是權(quán)力，而是對(duì)于權(quán)力的制約與監(jiān)督。

高等教育外部治理需要厘清高校與政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，即高校辦學(xué)校、政府辦教育、教育服務(wù)并滿足市場(chǎng)和社會(huì)需要，社會(huì)中介組織特別是行業(yè)學(xué)會(huì)組織評(píng)價(jià)高校，方能做到管辦評(píng)分離。責(zé)權(quán)利明晰是處理高等教育外部關(guān)系的重要原則。

綜上所述，高等教育現(xiàn)代化最重要的是治理體系的現(xiàn)代化，也就是理順高等教育系統(tǒng)內(nèi)外部關(guān)系。高等學(xué)校內(nèi)部關(guān)系最需要厘清的是學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，高等學(xué)校外部關(guān)系需要厘清政府與高校的關(guān)系。高等教育現(xiàn)代化應(yīng)該是一個(gè)由內(nèi)到外、由外到內(nèi)、內(nèi)外兼修、內(nèi)外結(jié)合的過程。

參考文獻(xiàn)：

[1]袁貴仁.深化教育領(lǐng)域綜合改革 加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化——在2014年全國教育工作會(huì)議上的講話[J].中國高等教育,2014(5)：1-10.

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[3]瞿振元.建設(shè)中國特色高等教育治理體系 推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化[J].中國高教研究,2014(1):1-4.

(責(zé)任編輯吳朝平)

Exploration on the Governance Issues of the Higher Education

CHEN Qiongying1, ZENG Bo2，3

(1.Institution of Education and Science, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan Hubei 430074, China;

2. Marxism College, Hubei University, Wuhan Hubei 430062,

China; 3. Jingzhou Institute of Technology, Further Education College, Jingzhou Hubei 434020, China)

Abstract：The priority for the modernization of education management modernization and the problem around higher education modernization is the governance. In view of the origin of higher education governance problem, the orientation of the study on the higher education governance at home and abroad is not the same. The core is to deal with the relationship between the internal governance and external governance. The first thing for the governance is to distinguish management, leadership and co-governance; the second thing is to find out the relationship between academic power and administrative power in the higher institutions; finally the third thing is to understand the relationship between the running independently of higher institution and the government administration. From perspectives of the overall view and three points of view, the internal governance issue of higher education is to be explored, making sure that outside of the academic power and administrative power there should also be comprehensive power or supervising and restricting power. Based on the analysis of the relevant provisions of the “Higher Education Law”, the key to solve the problem of external governance is the separation of management and supervision.

Key words：higher education modernization; governance; academic power; administrative power; school-running autonomy power