論撤回移送審查起訴存在的問題及對策建議

李聰

摘 要：司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)撤回移送審查起訴成為檢察機(jī)關(guān)終結(jié)審查起訴工作的一種重要方式。大量使用撤回移送審查起訴的方式來審結(jié)案件，既影響了法律的嚴(yán)肅性，又可能會出現(xiàn)監(jiān)督缺失等問題。針對這些問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對此類案件的監(jiān)督管理。

關(guān)鍵詞：公安撤案；檢察機(jī)關(guān)；監(jiān)督；對策建議

公安機(jī)關(guān)撤回移送審查起訴包括檢察機(jī)關(guān)建議后公安機(jī)關(guān)撤回和公安機(jī)關(guān)主動申請撤回兩種情形。隨著撤回移送審查起訴案件的大量產(chǎn)生，現(xiàn)對案件撤回后存在的問題進(jìn)行分析，以期對司法行為的規(guī)范有所裨益。

一、公安機(jī)關(guān)撤回的主要原因

公安機(jī)關(guān)撤回的原因包括客觀原因和主觀原因，客觀原因包括主要證據(jù)不足、犯罪情節(jié)輕微、犯罪嫌疑人逃脫、公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)新證據(jù)重新作出處理意見等；主觀方面主要包括沿襲歷史工作慣性、工作便利、高層態(tài)度模棱兩可等原因。

二、撤回案件可能存在的質(zhì)量問題

1.撤回移送審查起訴法律依據(jù)不足

《刑法》及《刑事訴訟法》等法律并未明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)撤回案件可以作為檢察機(jī)關(guān)終結(jié)審查起訴程序的一種方式，修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》也取消了撤回移送審查起訴的相關(guān)規(guī)定。因此，公安機(jī)關(guān)撤回案件作為終結(jié)檢察機(jī)關(guān)審查起訴工作的一種方式缺乏法律層面的規(guī)制，是一種游離于法律之外的隱性程序，可謂先天不足。

2.撤回條件過寬規(guī)避了不起訴的適用

公安機(jī)關(guān)撤回案件的理由極為寬泛。證據(jù)不足撤回與檢察機(jī)關(guān)存疑不起訴情形一致，不構(gòu)罪撤回與法定不起訴情形一致，情節(jié)輕微撤回則與酌定不起訴情形一致。由此可見，公安機(jī)關(guān)撤回的許多案件完全可以由檢察機(jī)關(guān)作不起訴處理。但實(shí)踐中，對撤回案件條件的過寬規(guī)定以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核對不起訴數(shù)量的嚴(yán)格控制，使檢察機(jī)關(guān)怠于行使自己的不起訴權(quán)，導(dǎo)致許多本該作出不起訴決定的案件回流至偵查階段，以撤案的形式終結(jié)訴訟。長此以往，不起訴制度極有可能被逐漸虛置，甚至退出實(shí)踐領(lǐng)域，而這將是法治的倒退。

3.案件撤回后檢察機(jī)關(guān)缺乏法律監(jiān)督

公安機(jī)關(guān)將事實(shí)不清、證據(jù)不足的低質(zhì)量案件撤回后，檢察機(jī)關(guān)將無法進(jìn)一步行使監(jiān)督權(quán)，這類案件成為法律監(jiān)督的空白。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)建議撤回或公安機(jī)關(guān)主動撤回的案件中，經(jīng)公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查完畢重新移送審查起訴的案件少之又少。

4.損害犯罪嫌疑人和被害人的合法權(quán)益

本應(yīng)作出不起訴決定卻由公安機(jī)關(guān)撤回案件，會對犯罪嫌疑人和被害人的合法權(quán)益造成極大的損害。一方面，這種結(jié)案方式會損害犯罪嫌疑人的求償權(quán)。對已經(jīng)逮捕的犯罪嫌疑人，檢察機(jī)關(guān)作出法定不起訴決定和存疑不起訴決定且審查逮捕確有錯誤的，犯罪嫌疑人有權(quán)提請國家賠償。但公安機(jī)關(guān)撤回案件后作出撤銷案件決定，犯罪嫌疑人得不到司法機(jī)關(guān)違法侵權(quán)行為的確認(rèn)，則無法請求國家賠償。另一方面，本應(yīng)該由檢察機(jī)關(guān)直接決定不起訴的案件倒流回公安機(jī)關(guān)，實(shí)際上是剝奪了被害人刑事申訴的救濟(jì)權(quán)。

5.無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)撤回案件容易滋生腐敗

公安機(jī)關(guān)撤回案件后，絕大多數(shù)案件會由刑事案件轉(zhuǎn)化為治安案件處理，兩者處理結(jié)果相差甚遠(yuǎn)。公安機(jī)關(guān)撤回案件后，選擇治安處罰或行政處罰這種折中的處理模式，多為犯罪嫌疑人所接受，這一定程度上就為徇私舞弊留下了操作的空間，容易滋生受賄、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪。

三、對撤回移送審查起訴案件的對策和建議

1.將三種情形的結(jié)案方式由撤回轉(zhuǎn)變?yōu)椴黄鹪V

嚴(yán)格禁止檢察機(jī)關(guān)隨意放棄不起訴這一法律規(guī)定的權(quán)利，轉(zhuǎn)而加大不起訴決定的適用力度，將證據(jù)不足、不構(gòu)成犯罪和情節(jié)輕微這些撤回案件事項(xiàng)嚴(yán)格劃入相對應(yīng)的不起訴的適用范圍。在正確運(yùn)用不起訴方式結(jié)案后，可能還會存在程序性事實(shí)的案件撤回，對此也應(yīng)嚴(yán)格控制其使用范圍及審批程序，將原由主管檢察長審批改為提交至檢委會研究決定。對犯罪嫌疑人不在案的，案管部門不予受案并及時退回公安機(jī)關(guān)，要求其保證嫌疑人到案后再移送審查起訴。

2.建議改變或取消退查率和不訴率的考核標(biāo)準(zhǔn)

由于考核要求，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)才不得不慎用、少用退查和不起訴決定。用比率來考核工作成績，是對司法實(shí)踐工作的一種極端機(jī)械化考察，不符合辦理案件的具體實(shí)踐。正是由于這樣的考核評比，使得公、檢二家不得不采取規(guī)避法律的方式來避免考核的失敗。因此，建議檢察機(jī)關(guān)的考核標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提升不訴率或取消不訴率，讓承辦人能夠不受考核指標(biāo)的控制人為做出沒有法律依據(jù)的處理結(jié)果。

3.加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)撤回案件后處理情況的監(jiān)督

基于現(xiàn)階段公安機(jī)關(guān)已經(jīng)將案件撤回或撤回趨勢暫不可避免，檢察機(jī)關(guān)可以從以下幾方面加強(qiáng)對撤回案件跟蹤監(jiān)督：對不構(gòu)罪或情節(jié)輕微撤回的案件，應(yīng)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)及時撤銷案件并解除強(qiáng)制措施；對存疑撤回的案件，應(yīng)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)及時補(bǔ)充偵查完善證據(jù)，對于客觀上確實(shí)不能通過補(bǔ)偵重新移送訴的案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時作出撤銷案件決定，同時將補(bǔ)偵情況及處理結(jié)果書面告知檢察機(jī)關(guān)；對犯罪嫌疑人不在案而撤回的案件，應(yīng)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)采取網(wǎng)上追逃和詢問犯罪嫌疑人近親屬、走訪其住所或經(jīng)常居住地等偵查措施，并將案件進(jìn)展情況書面告知檢察機(jī)關(guān)。

4.從制度層面保障撤回案件后當(dāng)事人的訴訟權(quán)利

公安機(jī)關(guān)在作出撤回起訴案件決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取被害人的意見并以書面形式記錄附卷。撤回起訴案件決定作出后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將《撤回起訴案件決定書》限期送達(dá)雙方當(dāng)事人，并告知作出撤回起訴案件決定的理由、法律依據(jù)及法律后果、享有的訴訟權(quán)利和救濟(jì)途徑等，對于撤回后所作的撤銷案件決定、治安處罰決定、追逃、重新偵查移送審查起訴等決定限期告知雙方當(dāng)事人，以此保障當(dāng)事人在此次訴訟中的程序參與權(quán)和選擇作民事訴訟、行政訴訟等的權(quán)利。

5.加強(qiáng)與偵查單位溝通銜接提升移訴案件質(zhì)量

建議檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通聯(lián)系，通過提前介入、引導(dǎo)偵查、改進(jìn)補(bǔ)充偵查提綱等方法，對案件偵查的目的、方向、方法、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等予以指導(dǎo)，提高案件偵查質(zhì)量。對發(fā)案率較低和案件定性不準(zhǔn)確的案件，建議公安機(jī)關(guān)提前與檢察機(jī)關(guān)協(xié)商，爭取及時收集關(guān)鍵證據(jù)，把定罪量刑的證據(jù)鏈條固定牢，同時對法律適用達(dá)成一致，避免審查起訴環(huán)節(jié)兩方對罪與非罪、此罪與彼罪等問題發(fā)生分歧，從源頭上避免低質(zhì)量案件進(jìn)入公訴階段，徹底減少公安撤回案件的比例。