“十三五”時(shí)期政府在投資中作用的幾點(diǎn)思考

摘要：新常態(tài)下，處理好政府投資和社會(huì)投資之間的關(guān)系成為當(dāng)務(wù)之急。本文從政府工作角度，就如何把握政府投資在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、方向和原則，宏觀把握投資增長(zhǎng)趨勢(shì)，提高政府投資效率，鼓勵(lì)民間投資健康發(fā)展，提出了幾點(diǎn)想法和思考。

關(guān)鍵詞：政府投資 固定資產(chǎn)投資 “十三五”

“十三五”時(shí)期，固定資產(chǎn)投資將面臨復(fù)雜多變的新形勢(shì)，一方面國(guó)際國(guó)內(nèi)兩大背景發(fā)生重大變化，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，繼續(xù)擴(kuò)大投資既面臨難得的歷史機(jī)遇，也存在諸多困難和挑戰(zhàn)。另一方面，“十三五”作為開啟中國(guó)改革紅利全面釋放的新周期，處理好政府投資和社會(huì)投資之間的關(guān)系成為當(dāng)務(wù)之急。

一、政府投資必須堅(jiān)持的幾個(gè)原則

一是必須立足擴(kuò)大內(nèi)需。注重發(fā)揮投資關(guān)鍵作用和雙重效應(yīng)，保持投資與消費(fèi)、出口三大需求協(xié)調(diào)拉動(dòng)。重視發(fā)揮投資供給效應(yīng)，增加有效供給，推動(dòng)消費(fèi)與出口需求增長(zhǎng)；重視發(fā)揮投資需求效應(yīng)，通過開發(fā)有效需求，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)增加供給，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、收入增加。

二是必須突出結(jié)構(gòu)調(diào)整。新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要立足發(fā)展基礎(chǔ)，強(qiáng)化發(fā)展優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，通過優(yōu)勢(shì)和特色，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高結(jié)構(gòu)增長(zhǎng)效率。

三是必須加快轉(zhuǎn)型升級(jí)。逐步從資源掠奪型向節(jié)能節(jié)約型轉(zhuǎn)變，從生態(tài)破壞型向環(huán)境友好型轉(zhuǎn)變，從勞動(dòng)密集型向科技創(chuàng)新型轉(zhuǎn)變，從數(shù)量增長(zhǎng)型向質(zhì)量提升型轉(zhuǎn)變，逐步擺脫粗放、低效發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榧s、高效發(fā)展模式。

四是必須全面深化改革。緊緊抓住國(guó)家新一輪改革機(jī)遇，加快體制機(jī)制改革步伐，加快形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、全社會(huì)平等競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境，充分釋放各類投資主體的投資積極性，逐步形成競(jìng)相發(fā)展的創(chuàng)業(yè)氛圍。

五是必須堅(jiān)持以人為本。緊緊圍繞全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，從廣大人民群眾的最根本需求、最迫切需要，以及最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的問題入手，加大資金投入，完善政策措施，改善民生條件，使發(fā)展的成果更多、更好、更快地惠及全體人民群眾。

二、要明確和優(yōu)化政府投資方向與重點(diǎn)

地方政府應(yīng)把握國(guó)家投資方向，規(guī)范和界定政府投資方向和重點(diǎn)，考慮將投資效果較差項(xiàng)目的投資資金轉(zhuǎn)移到效果更優(yōu)的項(xiàng)目，對(duì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生更好的刺激作用。優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、改善投資重點(diǎn)方向和領(lǐng)域?qū)τ谡畞碚f還有很長(zhǎng)的路要走。建議由支持單個(gè)項(xiàng)目向支持全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的重大項(xiàng)目體系發(fā)展；由多領(lǐng)域投資向集中力量支持關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)展；突破行政區(qū)劃、部門協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)等限制向跨地區(qū)、跨流域或跨行業(yè)項(xiàng)目發(fā)展；權(quán)衡好“生產(chǎn)性”行業(yè)與“社會(huì)性”行業(yè)之間的比例結(jié)構(gòu)，支持立足城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化“四化融合”的投資項(xiàng)目；由以公共設(shè)施提供和居民基本生活需求的硬件投資為主向注重提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)的軟硬件投資相結(jié)合轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境發(fā)展。政府投資項(xiàng)目承擔(dān)著不同的政策性目標(biāo)?；A(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)類項(xiàng)目旨在提供高效優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高全社會(huì)的福利水平，保障公共資源的公平合理分配；高科技項(xiàng)目意在擔(dān)負(fù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)責(zé)任，為今后長(zhǎng)期發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

三、要加快政府重點(diǎn)領(lǐng)域投資建設(shè)

重點(diǎn)領(lǐng)域投資主要集中在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、保障性安居工程和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、三農(nóng)、社會(huì)事業(yè)和社會(huì)管理、節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保、自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整、欠發(fā)達(dá)地區(qū)等領(lǐng)域。一是繼續(xù)加強(qiáng)有利于促進(jìn)消費(fèi)增長(zhǎng)的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域建設(shè)，主要包括教育、文化、醫(yī)療保健等。二是加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域投資建設(shè)。大氣污染治理、水污染治理、生態(tài)修復(fù)以及資源循環(huán)利用，都是節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的投資重點(diǎn)。三是有利于技術(shù)進(jìn)步的更新改造投資。四是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，初步建立我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害監(jiān)測(cè)技術(shù)支撐體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的自動(dòng)化、強(qiáng)時(shí)效和高精度監(jiān)測(cè)，通過研究農(nóng)藝、工程、物理與化學(xué)相結(jié)合的新技術(shù)，提高防災(zāi)減災(zāi)能力。五是加強(qiáng)城鄉(xiāng)均等化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理確定政府投資在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資范圍，重點(diǎn)解決急需解決的基礎(chǔ)設(shè)施資金投入問題，對(duì)原來進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域要逐步退出或部分地退出。

四、要增強(qiáng)政府宏觀把握投資增長(zhǎng)趨勢(shì)的能力

新一輪投資具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)調(diào)整特性，不會(huì)是在原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)上的“平面擴(kuò)張”，而是有進(jìn)有退，這就需要政府采取措施宏觀把握政府和產(chǎn)業(yè)投資的增長(zhǎng)趨勢(shì)。需要實(shí)施規(guī)劃引導(dǎo)政府投資戰(zhàn)略布局，編制中長(zhǎng)期的城市空間布局規(guī)劃和公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)等投資規(guī)劃，綜合考慮項(xiàng)目效益性和政府財(cái)力狀況，通過規(guī)劃帶項(xiàng)目，也是政府今后投資項(xiàng)目改革的重要內(nèi)容。建立健全政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度，建立項(xiàng)目庫(kù)。政府投資項(xiàng)目向發(fā)改委申報(bào)列入項(xiàng)目庫(kù)，保證政府投資項(xiàng)目一定的前期工作時(shí)間，加強(qiáng)項(xiàng)目論證，每年擬安排的政府性投資項(xiàng)目，原則上從項(xiàng)目庫(kù)中選取。在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)投資的客觀管理，建立產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目和市場(chǎng)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。及時(shí)掌握和反饋各地區(qū)、各行業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資計(jì)劃信息和投資統(tǒng)計(jì)信息，搜集整理產(chǎn)業(yè)信息，利用經(jīng)濟(jì)手段和審批、監(jiān)管、審計(jì)等必要的行政手段有效調(diào)控年度投資規(guī)模，防止投資需求過度擴(kuò)張和投資需求不足。完善重大項(xiàng)目信息調(diào)度系統(tǒng)，認(rèn)真做好運(yùn)行監(jiān)測(cè)與分析，及時(shí)掌握項(xiàng)目建設(shè)的動(dòng)態(tài)變化，為投資決策、趨勢(shì)分析、項(xiàng)目管理等提供依據(jù)。

五、必須要逐步提高政府投資效率

中國(guó)省級(jí)政府近年來的投資規(guī)模在大幅度提高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雖然保住了，但是投資效率卻在下滑。隨著各項(xiàng)成本的大幅提高，效率低下的公共投資最終轉(zhuǎn)化為大規(guī)模的資源錯(cuò)配?！笆濉逼陂g，應(yīng)更加注重發(fā)揮資源配置的市場(chǎng)決定和政府引導(dǎo)作用，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。以“正面清單”的形式明確規(guī)定政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。進(jìn)一步完善科學(xué)的決策規(guī)則和程序，提高政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)化、民主化水平，完善對(duì)政府投資項(xiàng)目決策的信息披露制度，采取多種途徑使得利益相關(guān)者能夠參與到項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的監(jiān)督中去。建立科學(xué)的政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)體系，選取合理的指標(biāo)和權(quán)重，盡快建立并完善政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)體系。建立投資決策失誤的責(zé)任追究制度，在明確決策主體的基礎(chǔ)上，界定各相關(guān)決策主體的權(quán)力和責(zé)任。根據(jù)國(guó)家正在研究出臺(tái)的政府投資立法等職能立法，完善地方政府投資由多部門管理向規(guī)范化方向轉(zhuǎn)變，對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定。建立健全政府項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，在項(xiàng)目建設(shè)完成并投入使用或運(yùn)營(yíng)一定時(shí)間后，對(duì)照項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及審批文件的主要內(nèi)容，采用經(jīng)濟(jì)技術(shù)分析方法，對(duì)項(xiàng)目建成后所達(dá)到的實(shí)際效果進(jìn)行對(duì)比分析，一般入選的項(xiàng)目基本上是根據(jù)項(xiàng)目的投資數(shù)額。

六、采取多種方式鼓勵(lì)民間投資健康發(fā)展

2014年，國(guó)家發(fā)改委推出80個(gè)鼓勵(lì)民間資本投資示范項(xiàng)目名單，主要是具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府資金和國(guó)企投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域，吸引民間投資政策進(jìn)入實(shí)施階段。政府的職責(zé)應(yīng)該是加強(qiáng)對(duì)投資主體行為的依法管理，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，針對(duì)民間投資的發(fā)展壯大出臺(tái)具體、公平、透明的實(shí)施細(xì)則。積極探索建立并拓展適合我省發(fā)展與建設(shè)的負(fù)面清單管理模式，進(jìn)一步開放社會(huì)投資領(lǐng)域，對(duì)未列入負(fù)面清單的項(xiàng)目，將由投資者自主決策，實(shí)行備案管理，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的活力。降低民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化、沿邊地區(qū)開發(fā)開放建設(shè)的門檻，鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施等建設(shè)，彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口。從經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施、智慧城市、社會(huì)事業(yè)、科技創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型升級(jí)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)一體化等領(lǐng)域選擇一批示范項(xiàng)目，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)依法通過獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、項(xiàng)目融資以及特許經(jīng)營(yíng)等方式參與投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，并制定相應(yīng)配套政策。建立健全中小型民營(yíng)企業(yè)服務(wù)體系，將一些組織管理協(xié)調(diào)的職能下放到民營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)，搭建系統(tǒng)的服務(wù)平臺(tái)。

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（肖迪，1982年生，吉林撫松人，吉林省發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員。研究方向：政策、規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展、投資、環(huán)保）