做好“加減法”推動土地節(jié)約集約利用

吳曉敏　譚向榮

崇禮縣隸屬于河北張家口市，距北京240公里，面積2334平方公里，人口12.6萬，地理特點有“八山半水分半田”之說。近年來，崇禮高度重視國土資源節(jié)約集約利用，2013年被國土資源部授予“國土資源節(jié)約集約模范縣”稱號。

崇禮在土地節(jié)約集約利用方面的經(jīng)驗和具體做法可概括為“三增、一減、一分類”的模式，其中“三增”是指通過盤活閑置用地、規(guī)劃調(diào)控土地、開發(fā)未利用地來增加建設(shè)用地量，提高土地利用效率；“一減”是指嘗試小地塊開發(fā)來降低城市更新成本；“一分類”則是根據(jù)區(qū)域現(xiàn)狀和需求進(jìn)行歸類，不同區(qū)域土地整治同步推進(jìn)。

一、基本做法

（一）盤活閑置用地“換”增量，推動低效用地再利用

建立定期清理和查處制度，對破產(chǎn)企業(yè)辦公樓、院落、廠房等低效土地進(jìn)行全面摸底，并依法進(jìn)行合理處置。招拍掛形式進(jìn)行出讓，采取鼓勵二次開發(fā)、協(xié)商收回、鼓勵流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換、合作經(jīng)營等多種措施盤活低效用地。2010年以來，600多畝閑置土地得到合理利用，如對經(jīng)營不善的原黃金機(jī)械廠90畝閑置土地，出讓拍賣所得的2320萬元土地出讓金優(yōu)先用于安置企業(yè)職工，既盤活了閑置土地，政府取得出讓收益，又維護(hù)了職工利益。

（二）規(guī)劃調(diào)控“拓”增量，提高土地利用效率

通過土地利用規(guī)劃的剛性制約，統(tǒng)籌各類用地，通過改造與拆遷，提升建設(shè)用地容積率，實現(xiàn)用地效率提高。如商貿(mào)新區(qū)通過城中村改造、土地置換等措施將零散、低效的用地得到了集中、集約利用，盤活了500畝土地，其中112.84畝用于居民安置房外，節(jié)約出387.16畝土地。規(guī)劃新建的旅游商貿(mào)新區(qū)，新增建筑面積超過100萬平方米，為縣城商業(yè)配套提升奠定了基礎(chǔ)，平均建筑容積率由原來的0.6提升至2.0，安置后居民住房面積由原來的每戶20—50平方米，提高到60—90平方米，充分體現(xiàn)出規(guī)劃調(diào)控“拓”增量的優(yōu)勢。

（三）未利用土地“尋”增量，挖掘山區(qū)地形潛在優(yōu)勢

保護(hù)耕地，充分挖掘山地、河溝、坡地等未利用土地潛力。通過簽訂土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任狀來強(qiáng)調(diào)落實，使全縣耕地保有量一直控制在39.95萬畝以上。將旅游產(chǎn)業(yè)項目和未利用地開發(fā)緊密結(jié)合，以云頂雪場為例，占地總面積308萬平方米，其中70萬平方米的雪道均是利用坡地建設(shè)，在生態(tài)環(huán)境上實現(xiàn)了冬天白雪覆蓋，夏季綠草如茵。

（四）小塊土地開發(fā)“減”成本，推動居民參與城市更新

目前，小規(guī)模土地出讓面積為106.48畝，其中74畝作為商業(yè)用地。開發(fā)方式歸納為四種：一是居民原址，協(xié)作開發(fā)。如生態(tài)灣小區(qū)占地面積25畝，由村中5戶村民牽頭申請聯(lián)合開發(fā)，采用招拍掛的方式，建設(shè)成符合規(guī)劃的住宅小區(qū)，總面積達(dá)27000平方米，既解決拆遷矛盾，又使分散、低效的土地得到有效利用。二是政府統(tǒng)建，異地置換。奇山賓館2009年由政府統(tǒng)一拆遷建設(shè)，用原來1900平米置換為4013平米，70間客房的新賓館，個人僅支付50萬元。三是自主開發(fā)，異地置換。2009年東溝門村衛(wèi)生紙廠所有人劉彥林將3畝土地及附屬600平米建筑通過異地置換，獲得7畝土地，在享受稅收、手續(xù)減免及價格等優(yōu)惠政策后，僅支付40萬元用于補齊土地面積差異，自主開發(fā)商品房6400平米。四是政府統(tǒng)建，原址置換。海龍超市2010年由政府統(tǒng)一拆遷原址新建超市，面積由1624平米的破舊樓房變?yōu)?300平米的高檔商用樓，業(yè)主未花一分錢。

（五）項目分類，同步推進(jìn)土地節(jié)約集約利用

根據(jù)區(qū)域現(xiàn)狀和土地整治需求將項目分為三類同步推進(jìn)，全面有效提高土地利用率。第一，爭取省、市土地整治、礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目。2010年以來實施土地整治項目10個，建設(shè)規(guī)模9586.77公頃，新增耕地面積233.59公頃。第二，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤對空心村進(jìn)行拆遷復(fù)墾。例如，西灣子鎮(zhèn)涉及拆舊10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)30個村莊，復(fù)墾耕地1033畝，置換出1000畝建設(shè)用地指標(biāo)，目前按計劃已完成復(fù)墾面積625.01畝。第三，城區(qū)改造，加快旅游服務(wù)業(yè)配套。居民改善了居住環(huán)境，新建項目提高建筑容積率，旅游城市形象得以提升。如日韓風(fēng)情街、英龍影劇院、湯I(xiàn)NN溫泉等項目環(huán)境優(yōu)美，配套完善，為旅游業(yè)發(fā)展和申奧奠定了服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)。

二、成效

（一）節(jié)約集約利用推動土地出讓轉(zhuǎn)變

以提升土地利用效率為目標(biāo)，崇禮土地出讓進(jìn)入選擇階段，讓旅游、民生及投資大、效益高、環(huán)境友好的項目優(yōu)先落地。強(qiáng)化監(jiān)督管理，使每一寸土地物盡其用。2008—2012年平均供地率達(dá)87.36%以上，高于省、市70%的要求，2013年更是達(dá)到96.66%。

（二）小地塊開發(fā)讓居民受益

政府讓利，允許居民參與采取小地塊開發(fā)方式，既解決了拆遷難題，又使原居民受益，如生態(tài)灣小區(qū)原有60多戶居民中的50多戶，大多都只有兩間看果園的小平房，面積不足40平米，改建后面積最少的住戶也能住上90多平米的樓房，大部分人可置換獲得兩套樓房。又如海龍超市，政府統(tǒng)建后鼓勵原商戶回遷經(jīng)營，居民在原址上實現(xiàn)零成本的改造升級，目前新超市房屋已大幅升值，底商價格上漲至15000元/平米。

（三）榮獲國土資源部土地節(jié)約集約利用模范縣

崇禮榮獲模范縣的突出優(yōu)勢可具體分為以下方面：一是宣傳先行。崇禮通過報紙、音像、網(wǎng)絡(luò)、廣播等方式，開展宣傳，促進(jìn)全社會充分認(rèn)識土地國情、國策、營造依法、依規(guī)、節(jié)約集約用地的社會氛圍。二是嚴(yán)格遵守《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》要求。圍繞國土資源節(jié)約集約模范縣（市）指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系中土地資源、礦產(chǎn)資源和綜合性三大類考核指標(biāo)展開工作，積極盤活低效用地；通過規(guī)劃管控優(yōu)化布局與結(jié)構(gòu)，全縣拆遷改造總面積1480畝，500畝用于居民安置房建設(shè)共節(jié)約出980畝的土地；加強(qiáng)礦業(yè)管理，通過編制礦產(chǎn)資源利用規(guī)劃、合理設(shè)置采礦權(quán)、嚴(yán)格審批采礦權(quán)，積極推進(jìn)礦業(yè)資源的合理開發(fā)、規(guī)范管理、資源利用率提升。三是完善辦法及措施推動長效機(jī)制建設(shè)。制定《崇禮縣創(chuàng)建國土資源節(jié)約集約模范縣考核辦法》，通過責(zé)任狀、動態(tài)巡查監(jiān)管、考核獎懲等措施及辦法提高依法治理水平。四是崇禮土地節(jié)約集約利用經(jīng)驗具有推廣價值。

（四）閑置用地盤活，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)整合

目前崇禮礦山企業(yè)占全縣建設(shè)用地比例達(dá)27.88%，在閑置用地清查過程中采取兼并、聯(lián)合、重組等方式，重新組織土地公開出讓，盤活土地總面積300畝，同時停產(chǎn)及半停產(chǎn)的工礦企業(yè)得到清理，逐步實現(xiàn)了資源向優(yōu)勢企業(yè)集中。

三、啟示和建議

（一）建立有利于小地塊開發(fā)的支持政策

小地塊開發(fā)總體成本低具有一定吸引力，開發(fā)成效也十分明顯。建議，首先，容許城市開發(fā)中部分地塊分為小地塊拍賣；其次，確保小地塊是在統(tǒng)一規(guī)劃、明確要求、全程監(jiān)管的前提下開發(fā)建設(shè)；最后，配套優(yōu)惠政策，例如，小地塊開發(fā)項目優(yōu)先列入政府金融支持項目、置換項目容積率上給予照顧，允許合適提高等。

（二）健全集約節(jié)約用地制度

一是建立建設(shè)用地普查評價工作制度和節(jié)約集約用地考核評價制度，同時完善農(nóng)村土地使用規(guī)劃，解決部分農(nóng)村地區(qū)無規(guī)可依的現(xiàn)狀。二是加快土地利用總體規(guī)劃修編，合理布局建設(shè)用地。三是強(qiáng)化建設(shè)用地監(jiān)管，建立建設(shè)用地批后供應(yīng)情況動態(tài)監(jiān)管制度。

（三）建議崇禮做好建設(shè)用地儲備

土地出讓中進(jìn)一步加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)和開發(fā)商的選擇，提高土地利用率和土地價值；充分利用山地、坡地減少耕地占用；加大土地整理力度，增加建設(shè)用地空間，推進(jìn)增減掛鉤形式置換集體建設(shè)用地，甚至在集體建設(shè)用地上采取長期租賃的方式，允許農(nóng)民和城市居民合股開發(fā)。

（四）建議允許崇禮參照“三舊改造”試點政策進(jìn)行城市改造

從稅收減免、歷史用地手續(xù)、土地收益返撥、特殊小地塊方面給予政策優(yōu)惠，控制層層加稅。充分發(fā)揮本地居民自主參與建設(shè)的積極性，利用民間資本市場化運作有效降低政府在城市更新中的投入。同時，建議配套出臺金融政策提高銀行貸款審批速度，降低貸款門檻，針對不同貸款需求開發(fā)對應(yīng)產(chǎn)品，嘗試通過降低抵（質(zhì)）押方式更加靈活地拓寬民間融資渠道，并鼓勵更多本地金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入是一個發(fā)展方向，利用其本地信譽優(yōu)勢，有效解決民間融資難的問題。

（五）建議允許崇禮參照國土資源部的低丘、緩坡、荒灘等未利用地開發(fā)利用試點政策，進(jìn)一步挖掘未開發(fā)土地潛力

對宜建區(qū)塊結(jié)合地形地貌水文條件合理確定開發(fā)強(qiáng)度。按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧、宜建則建的原則，合理確定低丘緩坡等未利用地開發(fā)利用的用途、規(guī)模和布局，嚴(yán)格執(zhí)行國家供地政策和限制，提高項目用地準(zhǔn)入門檻，將地質(zhì)災(zāi)害和水土流失防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于優(yōu)先位置，切實保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全。

（作者系國家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)中心）