扶貧開發(fā)中統(tǒng)計數(shù)字腐敗的法律規(guī)制

摘要：在扶貧開發(fā)中許多地方為了享受貧困待遇而進行統(tǒng)計數(shù)字腐敗，騙取國家扶貧款或者貪污侵占扶貧資金，用扶貧資金搞政績工程而不注重實際成效。本文分析了扶貧開發(fā)中統(tǒng)計數(shù)字腐敗產(chǎn)生的原因，并且對如何規(guī)制這種統(tǒng)計數(shù)字腐敗行為提出了具體的建議措施。

關(guān)鍵詞：扶貧開發(fā) 統(tǒng)計數(shù)字腐敗 法律規(guī)制

消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的時間節(jié)點，確保貧困人口到2020年如期脫貧，最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。扶貧開發(fā)作為與貧困群眾的“救命錢”直接打交道的工作，被公眾寄予了很高的道德要求和廉政期待。然而，腐敗行為的出現(xiàn)概率卻遠遠高出公眾的想象，其與其他貪腐行為相比在性質(zhì)上更為嚴(yán)重、性質(zhì)上更為惡劣，必須堅決予以規(guī)制。所謂統(tǒng)計數(shù)字腐敗，就是指領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中權(quán)力干預(yù)統(tǒng)計、在數(shù)字上弄虛作假的腐敗現(xiàn)象，其不僅會使統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，無法反映社會發(fā)展的真實狀況，影響國家的宏觀經(jīng)濟決策，還會嚴(yán)重?fù)p害我國政府的公信力。原全國人大常委會副委員長陳慕華同志曾明確指出，統(tǒng)計數(shù)字腐敗在思想上違背了實事求是的思想路線，敗壞了黨的優(yōu)良作風(fēng)；在政治上損害了黨和政府的形象，削弱了統(tǒng)計的公信力；在經(jīng)濟上破壞了國家的整體利益，助長了地方保護主義和利己主義的蔓延。堅決反對和懲治腐敗是黨一貫堅持的鮮明政治立場，必須懲治統(tǒng)計數(shù)字腐敗。

一、扶貧開發(fā)中統(tǒng)計數(shù)字腐敗的表現(xiàn)形式

（一）為了享受貧困待遇進行統(tǒng)計數(shù)字腐敗

扶貧開發(fā)中的統(tǒng)計數(shù)字腐敗有其顯著特點，其與許多地方政府領(lǐng)導(dǎo)在GDP等統(tǒng)計數(shù)字上拔高造假的形式不同，扶貧開發(fā)中的統(tǒng)計數(shù)字腐敗行為是反其道而行之，情愿自我貶低，將統(tǒng)計數(shù)字進行人為拉低。例如，黑龍江省某縣級市本是一個擁有80多萬人口的農(nóng)業(yè)大縣，“十一五”期間，全市農(nóng)民年人均純收入6695元，年均增速高達19.5%。但是，為了擠進“國家級貧困縣”的行列，享受國家的優(yōu)惠政策，就不惜修改統(tǒng)計數(shù)字進行造假，在申請報告中載明全市農(nóng)村貧困人口近17萬人，年人均純收入不足1300元，全市財政收入虧空3.5億元。這也終于使其在2012年“新晉”國家扶貧開發(fā)工作重點縣行列，戴上了“貧困帽子”。

另外，統(tǒng)計數(shù)據(jù)腐敗除了表現(xiàn)在要戴上這頂“貧困帽子”之外，還有明明脫貧了也不肯摘下的。根據(jù)貧困縣云南某縣2012年的政府工作報告，2011年該縣GDP總值達到133.7億元，財政總收入為29.4億元，農(nóng)民人均純收入為5210元，城鎮(zhèn)居民可支配收入達到21255元。該縣的經(jīng)濟指標(biāo)的年增長額在13%到36%之間。在西部地區(qū)，這些數(shù)據(jù)可謂表現(xiàn)優(yōu)異。而且，由于綜合經(jīng)濟實力突出，除了連續(xù)多年入選“西部百強縣”榜單外，該縣也多次被云南省政府表彰，連續(xù)4年獲評“云南省縣域經(jīng)濟發(fā)展先進縣”。然而，正是這個區(qū)域經(jīng)濟“先進縣”，卻將“國家級貧困縣”的帽子戴了整整10年，并且還將繼續(xù)戴下去。

（二）騙取國家扶貧款或者貪污侵占扶貧資金

最近，河南某縣級市村民反映該市下轄的四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，偽造當(dāng)?shù)貒临Y源局印章開具扶貧搬遷項目用地證明，騙取國家扶貧款300多萬元。2013年國家審計署公布了國家級貧困縣中的19個縣的抽查結(jié)果，其中竟然有17個縣存在騙取扶貧資金的事實。2014年國家審計署公布的審計公報表明1595.71萬元扶貧資金被個人侵占，1.73億元扶貧資金被虛報冒領(lǐng)或擠占挪用，用于辦公用房建設(shè)、對外出借等。2013年，內(nèi)蒙古自治區(qū)某市的市縣兩級扶貧辦主任、科長等10名扶貧官員因貪污扶貧款830萬元被依法懲處。扶貧開發(fā)領(lǐng)域中腐敗窩案的出現(xiàn)，辜負(fù)了百姓對黨和政府的信任，嚴(yán)重?fù)p害了扶貧黨員干部的形象。

（三）用扶貧資金搞政績工程而不注重實際成效

有些貧困地方的各級政府拿著國家大筆的扶貧資金，未直接將其用于提高廣大貧困群眾的生活條件或基本公共服務(wù)，而多用于提高GDP指標(biāo)以及在短期內(nèi)能夠彰顯其政績的產(chǎn)業(yè)。例如，有的國家級貧困縣在縣里修建了“長安街”，有的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是蓋起了“天安門”，還美其名曰進行所謂的“新農(nóng)村建設(shè)”。還有國家級貧困縣內(nèi)蒙古自治區(qū)的某縣，斥資60多億元建新城，然而直至2010年，歷時十年的造城運動卻是留下一堆“爛尾樓”。這樣浪費使用扶貧資金，并未用于提高有真正需要的貧困群眾的生活條件，對農(nóng)村的“真貧困者”沒有任何益處，其實就是一種腐敗行為。

二、扶貧開發(fā)中統(tǒng)計數(shù)字腐敗產(chǎn)生的原因

（一）扶貧專項資金補貼和優(yōu)惠政策的刺激

貧困縣這一稱謂的背后隱含了中央及地方政府給予的巨大經(jīng)濟扶持。首先，從資金上來看，貧困縣每年可獲得國家財政扶貧資金、以工代賑、貼息貸款三項資助，省級財政也有補貼。截至目前，全國近3000個縣市區(qū)，國家級貧困縣只有592個。中央針對貧困人口的扶貧專項資金投入逐年增加，規(guī)模不斷擴大。近幾年來，中央財政扶貧專項資金以平均每年超過100億元的速度在增加。2014年，中央財政安排扶貧資金433億元，其中補助地方財政扶貧資金424億元，均較上年增長10%，新增部分主要用于連片特困地區(qū)。因此只要入選，每個縣平均都可以獲得數(shù)以千萬甚至上億元的補貼，而這些財政補貼往往是一個貧困縣全年財政收入總額的一倍甚至是好幾倍之多。平均來看，光中央財政專項扶貧資金，每個貧困縣每年就可以獲得3000萬—5000萬元的中央補助。同時，一旦入選貧困縣，與之相伴的各種在教育、科技、招商引資等方面的附加政策優(yōu)惠和稅費減免則會更多；而且，這一政策還能持續(xù)多年，甚至是終身的。因此，“貧困帽子”背后，就意味著豐厚的政策優(yōu)惠和資金支持。對當(dāng)?shù)卣賳T來說，就意味著可以最小的管理和投入去撈取更大的政績。因此，在巨大的利益誘惑之下，一些縣級政府領(lǐng)導(dǎo)就鋌而走險，想方設(shè)法地進行統(tǒng)計數(shù)字造假，如故意壓低人均收入、夸大貧困人口數(shù)等，以爭奪貧困縣指標(biāo)。

（二）扶貧專項資金的管理和使用缺乏監(jiān)督

在我國，中央財政扶貧資金有10類專項，涉及7個主管部門，各部門的專項之間、同一部門扶貧專項與其他專項之間都存在交叉重復(fù)，經(jīng)常出現(xiàn)多項資金投入同一項目的現(xiàn)象，為貪腐帶來了很大空間。也正是由于管理制度存在的漏洞，扶貧款沒有真正扶貧，反而成了某些官員斂財?shù)囊粭l途徑。其次，由于扶貧辦在實踐中擔(dān)任資金下發(fā)及使用監(jiān)督、效果評估等所有角色，主導(dǎo)著扶貧款的具體投向、工程驗收等日常工作，整個過程全是由扶貧辦自己來掌握。因此，地方扶貧款項使用權(quán)方面顯得過于集中，在實際操作中往往是由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)說了算，卻又缺乏有效的監(jiān)督，這就為扶貧項目“暗箱操作”及貪污腐敗甚至是集體窩案爆發(fā)埋下了隱患。其次，目前，我國扶貧開發(fā)還沒有相關(guān)的法律法規(guī)，在年度扶貧資金的預(yù)算方面沒有硬性的規(guī)定，因此，對于扶貧專項資金的分配還沒有具體的量化參考指標(biāo)體系，重大事項決策缺少必要的科學(xué)評估環(huán)節(jié)，扶貧資金使用和扶貧項目決策貧困群眾參與程度低，主觀意志占比大；扶貧信息公示公告內(nèi)容不詳細，資金分配、使用、項目驗收信息不銜接、不完整，扶貧績效評價體系不完善。這些問題導(dǎo)致各種弄虛作假情況易發(fā)多發(fā)，腐敗幾率上升。

（三）缺乏可持續(xù)發(fā)展的精準(zhǔn)扶貧體制機制

目前各級黨政部門更關(guān)心的是怎么獲得更多的扶貧資金和項目，扶貧專業(yè)知識、技能和手段欠缺。同時，扶貧系統(tǒng)大多不具備推進扶貧開發(fā)工作可持續(xù)發(fā)展的能力，產(chǎn)業(yè)扶貧缺乏合理的體制機制保障，在很多地方被變成套取國家項目資金的純粹自利行為，減損了扶貧開發(fā)項目效果。用扶貧資金大搞“政績工程”的現(xiàn)象較為普遍，既浪費了寶貴的扶貧經(jīng)費，又挫傷了群眾的積極性，損害了政府的公信力。這種“盆景式扶貧”的形式主義，很多是拍腦袋決策、不懂市場規(guī)律的結(jié)果，最后做成“花架子”。究其根源，是沒能從實際出發(fā)，沒能尊重群眾意愿。扶貧效果難保障；扶貧對象監(jiān)測和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，手段不科學(xué)、統(tǒng)計不規(guī)范，扶貧對象瞄不準(zhǔn)，貧困發(fā)生率、貧困深度測算不準(zhǔn)確；

三、扶貧開發(fā)中統(tǒng)計數(shù)字腐敗的規(guī)制措施

（一）完善立法懲治統(tǒng)計數(shù)字腐敗

法治是國家發(fā)展的重要保障。因此，對于扶貧數(shù)據(jù)注水，擾亂貧困縣評定的腐敗行為一定要依法嚴(yán)懲。由于《統(tǒng)計法》和《統(tǒng)計違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》對這種腐敗行為懲治力度不夠，只規(guī)定了違紀(jì)處分，沒有行政處罰措施，更談不到刑事責(zé)任，故有法而無威、執(zhí)法而無力。而國外經(jīng)驗表明，但凡統(tǒng)計數(shù)字較為可靠的國家，如美國、加拿大、英國、日本、韓國等，都將數(shù)字造假認(rèn)定是一種犯罪，情節(jié)嚴(yán)重者可以判處有期徒刑。因此，建議最高人民法院出臺司法解釋，完善我國《刑法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)造假情節(jié)，分別按照濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪來定罪量刑，提高反腐的震懾力。

（二）加強對扶貧資金的監(jiān)督和管理

扶貧開發(fā)事業(yè)是全面深化改革的重要方面。扶貧工作應(yīng)不斷健全依法決策機制，建立扶貧重大政策、重大項目、重大工程的可持續(xù)性和合法性審查機制，全面推進扶貧開發(fā)管理的政務(wù)公開工作。同時，還應(yīng)當(dāng)加強對扶貧資金使用的管理，以零容忍態(tài)度懲治扶貧開發(fā)中的違法違紀(jì)問題。不斷加大監(jiān)管力度，對扶貧款項管理中虛報冒領(lǐng)、擠占挪用、損失浪費等現(xiàn)象，做到發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。解決扶貧開發(fā)在建檔立卡精準(zhǔn)識別以后，后續(xù)精準(zhǔn)幫扶措施迅速跟上的問題；解決扶貧資金統(tǒng)一切塊到縣、項目審批權(quán)限一律下放到縣以后，相關(guān)的監(jiān)督管理措施及時跟上的問題。

（三）建立科學(xué)的扶貧效果考評機制

扶貧工作事關(guān)全面建成小康社會的進程。應(yīng)當(dāng)結(jié)合“三嚴(yán)三實”專題教育，把群眾是否滿意作為檢驗工作的標(biāo)尺，“真扶貧，扶真貧”。貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)“嚴(yán)以修身”，提高扶貧工作的使命感、責(zé)任感和緊迫感；“嚴(yán)以用權(quán)”，用好手中權(quán)力，造福貧困百姓；“嚴(yán)以律己”，遵守黨紀(jì)國法，杜絕腐敗行為；“謀事要實”，在精準(zhǔn)識別貧困程度方面，做到實事求是；“創(chuàng)業(yè)要實”，在選擇發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)時，做到從實際出發(fā)、因地制宜；“做人要實”，在確定脫貧路線圖時，用實際脫貧效果說話。同時，應(yīng)當(dāng)把扶貧業(yè)績作為選人用人的重要依據(jù)，把扶貧效果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核的重要內(nèi)容。

參考文獻：

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[3]本書編寫組.領(lǐng)導(dǎo)干部“三嚴(yán)三實”學(xué)習(xí)讀本[M].北京：人民出版社，2015

〔本文系國家社科基金青年項目“統(tǒng)計數(shù)字腐敗的法律規(guī)制研究”（項目編號：13CFX001）的階段性研究成果〕

（王松，1978年生，遼寧大連人，東北財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授。研究方向：經(jīng)濟法）