英國金融行為監(jiān)管特征及規(guī)律研究

雍冀慧 李國棟

摘要：英國金融行為監(jiān)管局（FCA）作為金融危機(jī)后全球首例將行為監(jiān)管職責(zé)明確賦予專門機(jī)構(gòu)的嘗試，率先發(fā)展出一套相對成熟和完善的行為監(jiān)管方法論體系。文章在簡要梳理FCA行為監(jiān)管政策工具的基礎(chǔ)上，對FSA時期所推行的ARROW監(jiān)管框架進(jìn)行了介紹，通過兩者對比分析，揭示了FCA行為監(jiān)管的主要特點和獨特之處。

關(guān)鍵詞：行為監(jiān)管；政策工具；FCA；比較

《金融服務(wù)和市場法案（2000）》確立了由英國財政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局（FSA）“三駕馬車”共同負(fù)責(zé)英國金融監(jiān)管的體制。但金融危機(jī)之后，英國政府針對金融危機(jī)暴露出的問題，大力推動了金融監(jiān)管改革。依據(jù)《金融服務(wù)法案（2012）》的設(shè)計，英國取消了FSA，建立了類似“雙峰”模式的金融監(jiān)管架構(gòu)。隸屬于英格蘭銀行的審慎監(jiān)管局（PRA）是英國的微觀審慎監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)英國所有存款類金融機(jī)構(gòu)、保險公司和系統(tǒng)重要性投資公司的安全性和穩(wěn)健性監(jiān)管，而直接向財政部和英國議會報告的行為監(jiān)管局（FCA）則具體負(fù)責(zé)約26 000家從事零售或批發(fā)金融服務(wù)的銀行、投資、證券、保險公司的行為監(jiān)管，以及約23 000多家金融服務(wù)類公司的審慎監(jiān)管。該架構(gòu)從2013年4月1日正式實施。

一、 FCA行為監(jiān)管的政策工具

FCA行為監(jiān)管由三大支柱或三大模式構(gòu)成，一是前瞻性機(jī)構(gòu)監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)對單家金融機(jī)構(gòu)或按照某種分類條件對某類金融機(jī)構(gòu)實施提前介入式分析，評估該機(jī)構(gòu)消費者保護(hù)的狀況，對可能侵害金融消費者權(quán)益的風(fēng)險因素在未產(chǎn)生消極后果之前進(jìn)行提前干預(yù)。二是專題和產(chǎn)品線監(jiān)管，側(cè)重對涉及多個金融機(jī)構(gòu)、領(lǐng)域、行業(yè)的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品進(jìn)行功能性監(jiān)測和分析，從消費者保護(hù)角度研究和揭示風(fēng)險，采取有針對性的措施。三是基于事件的響應(yīng)式監(jiān)管，即通過消費者反饋、事件受理等渠道，獲知金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營中出現(xiàn)的有損消費者保護(hù)、市場誠信和競爭的行為，并進(jìn)行快速而果斷的干預(yù)和處理。與前兩者強(qiáng)調(diào)防患于未然的提前主動干預(yù)方式不同，基于事件的監(jiān)管往往出現(xiàn)在風(fēng)險事件發(fā)生之后，是一種被動但強(qiáng)調(diào)快速果斷的響應(yīng)。對于每種監(jiān)管模式，特別是前瞻性機(jī)構(gòu)監(jiān)管和專題和產(chǎn)品線監(jiān)管，F(xiàn)CA發(fā)展出了專門的政策工具，從而確保不同的監(jiān)管模式能夠取得預(yù)期的監(jiān)管效果。

1. 金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性評估框架（Firm Systematic Framework，F(xiàn)SF）。金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性評估框架是FCA行為監(jiān)管的核心工具，它要解決的核心問題是，確保金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營把金融消費者的利益和市場誠信擺在核心位置，即通過采取有助于保護(hù)金融消費者利益的經(jīng)營行為來賺取利潤，而不是利潤的取得以損害消費者利益為代價。該框架強(qiáng)調(diào)從商業(yè)模式、產(chǎn)品、服務(wù)、企業(yè)文化等多個維度對金融機(jī)構(gòu)是否具備保護(hù)金融消費者的理念和態(tài)度進(jìn)行提前介入式的結(jié)構(gòu)化評估，對可能侵害消費者權(quán)益的風(fēng)險因素進(jìn)行提前干預(yù)，防患于未然。FSF大體包括兩個部分，一是商業(yè)模式和戰(zhàn)略分析（Business Model and Strategy Analysis， BMSA）。目的是了解一家金融機(jī)構(gòu)是如何賺錢的，即從行為的角度分析一家金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)模式和經(jīng)營策略是否具有可持續(xù)性，主動識別有哪些可能對消費者利益和市場誠信產(chǎn)生侵害的風(fēng)險點。二是深度評估（Deep Dive Assessment， DDA）。主要是全面評估消費者保護(hù)理念和態(tài)度是否嵌入到金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營行為之中。具體包含4個模塊：“公司治理與文化模塊”評估金融機(jī)構(gòu)是否具備識別、管控和消除行為風(fēng)險的企業(yè)文化和組織架構(gòu)；“產(chǎn)品設(shè)計模塊”評估金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品或服務(wù)設(shè)計能否滿足消費者的需求，并對不同的金融消費者人群有所區(qū)分；“銷售流程模塊”評估金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品宣傳、銷售等行為的流程和內(nèi)控制度；“售后和交易處理模塊”評估金融機(jī)構(gòu)在售后，包括投訴處理環(huán)節(jié)保障消費者得到公平對待的措施。

BMSA和DDA兩類工具的運用沒有嚴(yán)格的先后之分， BMSA工具多用在機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入階段，主要是評估金融機(jī)構(gòu)設(shè)立時是否達(dá)到設(shè)立的門檻條件（Threshold Conditions），特別是經(jīng)營行為的門檻條件。以往經(jīng)驗表明，一些共性的指標(biāo)和行為特征往往與對消費者利益和市場誠信構(gòu)成侵害的高風(fēng)險相關(guān)，因此，F(xiàn)CA尤其關(guān)注這些異常的指標(biāo)和行為特征。DDA工具一般在金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營期間的日常監(jiān)管中使用。對于已經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立并經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)，F(xiàn)CA根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模、接受零售金融服務(wù)的消費者數(shù)量、市場影響力以及風(fēng)險水平等因素，將實施行為監(jiān)管的約26 000家機(jī)構(gòu)分為四類。以零售金融消費者數(shù)量最多、市場影響力最大的11家金融機(jī)構(gòu)為例，在一年的監(jiān)管周期中有兩次DDA評估，每6個月進(jìn)行一次。在FCA看來，盡管產(chǎn)品設(shè)計、銷售以及售后處理作為經(jīng)營行為的直觀表現(xiàn)，對于消費者保護(hù)和市場誠信具有現(xiàn)實意義，但DDA工具中“公司治理和企業(yè)文化模塊”的評估最為重要的，原因在于董事會和高管層對金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)模式、經(jīng)營戰(zhàn)略和經(jīng)營行為負(fù)有直接責(zé)任，而企業(yè)文化則是員工能否以正確的態(tài)度看待消費者，以合適的行為對待消費者的決定性因素，因而，在DDA工具的運用，“公司治理和企業(yè)文化”評估被給予了更多的關(guān)注。

2. 專題審查（Thematic Review）。專題審查是FCA3種監(jiān)管模式之一的“專題和產(chǎn)品監(jiān)管”中常用的政策工具。與“前瞻性機(jī)構(gòu)監(jiān)管”和“金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性分析框架”主要以金融機(jī)構(gòu)為對象不同，專題審查實際上是一種以某一特定主題（Issues）或一類產(chǎn)品為對象的功能監(jiān)管工具。專題審查目的是要了解跨機(jī)構(gòu)、跨市場或是針對某一特定行業(yè)、領(lǐng)域的金融產(chǎn)品或服務(wù)是否存在對消費者權(quán)益或市場誠信造成危害的風(fēng)險，現(xiàn)實或潛在的危害程度如何，通過分析找出形成風(fēng)險的深層次原因，以便有針對性的采取措施。一般而言，對消費者權(quán)益或市場誠信構(gòu)成危脅的原因，或者是金融機(jī)構(gòu)沒有按照監(jiān)管當(dāng)局要求的行為規(guī)則行事，或者是特定的經(jīng)營領(lǐng)域尚沒有明確的行為規(guī)則。為此，專題審查往往傾向于從行為規(guī)則層面給出政策建議，而對可能出現(xiàn)問題的產(chǎn)品或服務(wù)，F(xiàn)CA強(qiáng)調(diào)要從產(chǎn)品設(shè)計、宣傳等產(chǎn)品生命周期的早期階段采取干預(yù)措施，防止現(xiàn)實風(fēng)險的形成和擴(kuò)散。

3. 市場分析（Maket Analysis）。市場分析也是FCA“專題和產(chǎn)品監(jiān)管”中常用的政策工具，只不過主要用于評估金融市場的競爭狀況。正如前文所述，在FCA看來，充滿競爭的金融市場有助于提高效率，降低成本，增加選擇，促進(jìn)創(chuàng)新，最終對消費者有利，這種結(jié)果上的有利是對消費者最根本的保護(hù)。因此，F(xiàn)CA對市場競爭狀況的評估是整體性的，不是對某個參與者競爭的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析。市場分析一般從金融機(jī)構(gòu)的市場勢力、金融機(jī)構(gòu)和消費者等市場參與者信息公開的充分程度和信息獲取的難易程度、消費者在不同金融機(jī)構(gòu)之間選擇產(chǎn)品或服務(wù)的轉(zhuǎn)換率，以及產(chǎn)品價格和與消費者需求匹配狀況等幾個方面，分析當(dāng)前市場是否存在抑制或扭曲競爭的市場失靈，從而評估采取干預(yù)措施的必要性。

4. 其它工具。除了上述最主要的工具之外，F(xiàn)CA常用的行為監(jiān)管政策工具的還包括神秘消費者（Mystery Shopping）和獨立評估人評估（Skilled Persons Review）。前者要求監(jiān)管人員要以普通消費者的身份對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)以消費者體驗的方式來判別現(xiàn)實和潛在的行為風(fēng)險，作為系統(tǒng)性分析框架、專題審查、市場分析等政策工具的補(bǔ)充。后者是FCA借助外部市場力量實施監(jiān)管的政策工具，F(xiàn)CA以政府采購的形式“購買”獨立的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管服務(wù)，即要求被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)與經(jīng)FCA認(rèn)可并具備資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，由獨立專業(yè)機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)某一特定的產(chǎn)品線或主題進(jìn)行專項外部評估，提出包括風(fēng)險狀況和預(yù)防或補(bǔ)救措施在內(nèi)的評估報告，作為FCA官方監(jiān)管的補(bǔ)充。

二、 FSA的監(jiān)管框架

作為FCA的前身，英國金融服務(wù)局（FSA）在《金融服務(wù)法案（2012）》批準(zhǔn)設(shè)立FCA之前是英國的金融監(jiān)管當(dāng)局，既有審慎監(jiān)管的職能，也有行為監(jiān)管職能。為了更好地實施監(jiān)管，從2003年開始，F(xiàn)SA便推出了用于風(fēng)險評估的監(jiān)管框架，即AAROW（Advanced，Risk-Responsive Operationg FrameWork）監(jiān)管框架。該框架是FSA“原則導(dǎo)向”監(jiān)管理念指導(dǎo)下“風(fēng)險為本”監(jiān)管方式的具體體現(xiàn)，一直沿用到金融危機(jī)之后。AAROW作為組織FSA監(jiān)管行動的統(tǒng)一的框架，并沒有區(qū)分所謂審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。

“風(fēng)險為本”是AAROW監(jiān)管框架設(shè)計的主要思想，對監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管目標(biāo)明確而可行的表述是FSA實施風(fēng)險為本監(jiān)管的基礎(chǔ)。FSA認(rèn)為，所謂風(fēng)險是指有可能對其監(jiān)管目標(biāo)產(chǎn)生危害的事件或問題。但作為監(jiān)管當(dāng)局不可能消除對其監(jiān)管目標(biāo)構(gòu)成影響的所有風(fēng)險因素，因此，需要把有限的監(jiān)管資源配置到對其監(jiān)管目標(biāo)影響等級最高的風(fēng)險領(lǐng)域。具體而言，在ARROW監(jiān)管框架下，風(fēng)險被認(rèn)為是“事件發(fā)生后的影響”與“事件發(fā)生概率”的乘積（風(fēng)險=事件發(fā)生后的影響×事件發(fā)生概率）。對于事件或問題所產(chǎn)生“影響”的評估，包括“事件”和“機(jī)構(gòu)”兩個維度，既要考慮諸如受影響消費者的數(shù)量、財產(chǎn)損失額度等定量因素，也要考慮事件和問題的性質(zhì)等定性因素。比較而言，對于事件“發(fā)生概率”的評估，則是建立在FSA對風(fēng)險的主觀分類基礎(chǔ)上，通過運用特定的模型來評估一家機(jī)構(gòu)發(fā)生某事件的概率。FSA從整體上將一家機(jī)構(gòu)分成10相互獨立的“風(fēng)險組”（Risk Groups），所有可能發(fā)生的事件都被包括在這10個風(fēng)險組當(dāng)中。對一家機(jī)構(gòu)發(fā)生某一事件概率的評估，實際上就是對10個風(fēng)險組相互作用結(jié)果的評估。ARROW模型中，10個風(fēng)險組又被分成業(yè)務(wù)風(fēng)險、對風(fēng)險的控制以及監(jiān)督和公司治理3個版塊，其中，業(yè)務(wù)風(fēng)險是風(fēng)險事件的主要來源，又細(xì)分外部環(huán)境風(fēng)險組和若干經(jīng)營方面的風(fēng)險組，例如信用風(fēng)險、操作風(fēng)險等典型的風(fēng)險事件都可以歸入其中。3個版塊、10個風(fēng)險組的相互作用最終得出一家機(jī)構(gòu)的“凈風(fēng)險概率”（如圖所示）。凈風(fēng)險概率再與影響大小相乘，即得到一家機(jī)構(gòu)的風(fēng)險狀況。FSA將風(fēng)險狀況分為低、較低、較高和高四個等級，根據(jù)風(fēng)險等級的排序確定相應(yīng)的監(jiān)管行動和相應(yīng)的監(jiān)管資源配置。在風(fēng)險為本的思想指導(dǎo)下，F(xiàn)SA對日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)的風(fēng)險的處置行動從某種意義上說也只是補(bǔ)充性的。“一般而言，即使那些風(fēng)險等級很高的業(yè)務(wù)風(fēng)險，只要其內(nèi)部控制足夠應(yīng)對這些風(fēng)險，我們也不會采取行動或?qū)で箫L(fēng)險緩釋。但如果對內(nèi)部風(fēng)險的評估也是高的，那么我們會采取風(fēng)險緩釋行動。如果監(jiān)督和公司治理的評估是低風(fēng)險的，那么風(fēng)險緩釋的行動會在很大程度上由金融機(jī)構(gòu)本身承擔(dān)。如果監(jiān)督和公司治理的評估是高風(fēng)險的，那么相應(yīng)行動會由我們或者第三方獨立評估人來負(fù)責(zé)”。

在ARROW 監(jiān)管框架指導(dǎo)下，F(xiàn)SA的監(jiān)管行動實際上就成為了在主觀風(fēng)險分類的基礎(chǔ)上，運用數(shù)據(jù)分析、問卷、現(xiàn)場核查等獲取信息的手段發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)上述風(fēng)險類型是否存在及其大小和發(fā)生概率的過程。整體上看，這種按圖索驥、填表打勾（box ticking）、側(cè)重風(fēng)險計量的監(jiān)管方法仍然是審慎性的，適用于審慎監(jiān)管，即使ARROW框架中也包括了消費者保護(hù)、產(chǎn)品和市場分析等行為監(jiān)管的對象，但其以發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)風(fēng)險為主的方法論和模型對偏離行為或者說行為風(fēng)險并沒有起到有效防范作用，這也是金融危機(jī)之后FSA之所以廣受詬病以及單獨成立FCA負(fù)責(zé)行為監(jiān)管的原因之一。

三、 FCA行為監(jiān)管特點評析：與ARROW監(jiān)管框架的比較

首先，從整個監(jiān)管方法的取向上看，與FSA強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險為本”的監(jiān)管有所差異，F(xiàn)CA的行為監(jiān)管更強(qiáng)調(diào)“判斷為本”（Judgement-based Approach）。正如上文所言，F(xiàn)SA風(fēng)險為本的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)事先主觀地歸納出各種可能的風(fēng)險類型，并通過構(gòu)造模型闡示風(fēng)險的邏輯關(guān)系，監(jiān)管行動特別是日常監(jiān)管環(huán)節(jié)則是對主觀分類的風(fēng)險進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)和計量的過程。風(fēng)險的后續(xù)處置更多地是對已經(jīng)暴露的風(fēng)險或經(jīng)評估達(dá)到一定嚴(yán)重程度的潛在風(fēng)險采取措施。而FCA對偏離行為即行為風(fēng)險這一特定風(fēng)險類型的監(jiān)管，不僅關(guān)注金融機(jī)構(gòu)是否遵守了法律法規(guī)有關(guān)經(jīng)營行為的條文規(guī)定，更注重金融機(jī)構(gòu)是否理解了條文的精神實質(zhì)，保護(hù)消費者和確保市場誠信是否嵌入到企業(yè)文化從而外顯于經(jīng)營行為之中。因而，需要綜合運用各種政策工具對某些事件、因素、條件等能否形成偏離行為進(jìn)行判斷，行為監(jiān)管的過程也就變成了對風(fēng)險因素的判斷過程，而不只是對即定類型的風(fēng)險進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)和程度高低的衡量，也就是說，F(xiàn)CA所實施的行為監(jiān)管，不是側(cè)重對風(fēng)險表象的發(fā)現(xiàn)，而是強(qiáng)調(diào)對風(fēng)險形成原因的綜合判斷。

其次，對風(fēng)險因素和偏離行為的早期干預(yù)是FCA的行為監(jiān)管的另一大特點。這一特點在其所奉行的監(jiān)管十條原則中被表述為，“堅持前瞻性和先發(fā)制人，主動識別潛在的風(fēng)險并在產(chǎn)生嚴(yán)重結(jié)果之前采取行動”。正是由于堅持“判斷為本”的指導(dǎo)思想，因此FCA在實施行為監(jiān)管過程中，各種信息的收集和分析主要是圍繞那些可能形成偏離行為的風(fēng)險因素展開，并對風(fēng)險因素的發(fā)展變化保持敏感，盡量在各種風(fēng)險因素演化為現(xiàn)實的偏離行為之前，采取控制、干預(yù)和矯正措施，最大限度地達(dá)到防患于未然的效果。具體而言，在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，運用BMSM工具重點分析對形成偏離行為具有決定影響的商業(yè)模式和經(jīng)營戰(zhàn)略，如果商業(yè)模式和經(jīng)營戰(zhàn)略不可持續(xù)，即賺錢是以犧牲消費者利益或市場誠信為代價，那么機(jī)構(gòu)不可能獲批設(shè)立，從源頭防范有行為風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場。日常監(jiān)管階段，運用深度評估、專題審查、市場分析、神秘消費者、獨立評估人等工具，從企業(yè)文化、產(chǎn)品設(shè)計、銷售流程、售后管理等多個條線對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為進(jìn)行前瞻性評估，對各類議題、事件、市場外部條件的變化可能對經(jīng)營行為造成的影響進(jìn)行全面分析，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險苗頭及時進(jìn)行預(yù)警，防患于未然。

最后，與FSA相比，F(xiàn)CA對行為風(fēng)險的處置更加嚴(yán)厲而直接，采取有效遏制策略，確保偏離行為切實能夠得到矯正。有效遏制策略具體表現(xiàn)在三個方面：一是及時處置。不論是潛在的偏離行為還是現(xiàn)實的偏離行為，F(xiàn)CA都強(qiáng)調(diào)對風(fēng)險處置的及時性，特別是對出現(xiàn)危害并正在蔓延的行為風(fēng)險，要及時采取有效的控制和干預(yù)措施，遏制風(fēng)險擴(kuò)散的勢頭。在堅持“消費者適當(dāng)責(zé)任”的前提下，確保消費者的損失及時得到補(bǔ)償，金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)偏離行為的深層次原因得到及時分析和控制；二是嚴(yán)厲處置。FCA指出，與FSA相比，對侵害消費者權(quán)益和市場誠信的偏離行為將保持更低的容忍度，對有過錯的金融機(jī)構(gòu)必須采取包括刑事責(zé)任在內(nèi)更加嚴(yán)厲的懲處措施，使其為自身行為過錯付出更大的代價；三是公開處置。與FSA不同，《金融服務(wù)法案（2012）》賦予了FCA公開處置信息的權(quán)力，授權(quán)FCA從啟動采取強(qiáng)制措施程序開始就向全社會公開，直至對違法違規(guī)行為的調(diào)查和懲處結(jié)束，使出現(xiàn)偏離行為的金融機(jī)構(gòu)在接受民事甚至刑事處罰的同時，接受市場紀(jì)律的約束，最終回歸到正常行為的軌道。

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基金項目：天津社科規(guī)劃基金項目“天津市民營企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新能力提升路徑”（項目號：TJGL13-028）。

作者簡介：雍冀慧（1979-），漢族，江蘇省溧陽市人，天津大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)部工商管理博士后，就職于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會天津監(jiān)管局，研究方向為監(jiān)管政策與風(fēng)險管理；李國棟（1983-），男，漢族，山東省曹縣人，中國民航大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，天津大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)部工商管理博士后，研究方向為公司治理、戰(zhàn)略管理、機(jī)場與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)。

收稿日期：2015-07-16。