我國農(nóng)村社會(huì)政策建設(shè)中的政府職責(zé)

吳雅茹

摘 要：社會(huì)政策作為政策體系中的一個(gè)重要組成部分，隨著時(shí)代的發(fā)展，其功能越來越突出，關(guān)注度也日益提高。但是中國社會(huì)政策的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于西方發(fā)達(dá)國家，尤其是中國的農(nóng)村社會(huì)政策在發(fā)展過程中雖有成就，但是仍然存在不少問題。政府在中國農(nóng)村社會(huì)政策的發(fā)展中舉足輕重，如何更好的發(fā)揮政府的作用是本文將要研究的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：社會(huì)政策；農(nóng)村社會(huì)政策；政府職責(zé)

1 改革開放之前的中國農(nóng)村社會(huì)政策

1.1 農(nóng)村社會(huì)政策取得的成就

1949年，中華人民共和國的成立后，針對(duì)人民大眾當(dāng)時(shí)對(duì)于民主平等、基本權(quán)利和社會(huì)地位等需求， 制定了一系列的社會(huì)政策。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)村義務(wù)教育取得突破性進(jìn)展。據(jù)資料顯示，我國的教育在中華人民共和國成立之前發(fā)展滯后，文盲率達(dá)到了80%以上，學(xué)齡兒童入學(xué)率只有20%左右，學(xué)校分布不均勻，大部分集中在大中城市和沿海某些城市。1956年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于掃除文盲的決定》，要求各地按照當(dāng)?shù)厍闆r，積極發(fā)展教育，降低文盲率，期間農(nóng)村的義務(wù)教育取得了突破性的進(jìn)展。

2.有關(guān)農(nóng)村女性解放的社會(huì)政策取得了有目共睹的成就。新中國成立之后，給我國的女性帶來了福音，她們在政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育和社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中地位都發(fā)生了巨大的變化。比如，1950年頒布實(shí)施的《婚姻法》規(guī)定：新中國廢除包辦強(qiáng)迫、男尊女卑、漠視子女利益的封建相主義婚姻，實(shí)行男女婚姻自由、一夫一妻、男女權(quán)利平等、保護(hù)婦女和子女合法利益的新民主主義婚姻制度。

3.農(nóng)村公共衛(wèi)生社會(huì)政策也取得佳績。新中國建立之初，我國農(nóng)村的公共衛(wèi)生狀況堪憂，大部分農(nóng)村地區(qū)都面臨著缺醫(yī)少藥的艱苦困境。在這種情形之下，為了提高農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生狀況，采取了社員群眾出“保健費(fèi)”和生產(chǎn)合作社提供“公益金”補(bǔ)助相結(jié)合的方法，建起了合作醫(yī)療制度。此后，隨著合作醫(yī)療制度的完善和推廣，到20世紀(jì)70年代末，全國農(nóng)村大概有90%的行政村實(shí)行了合作醫(yī)療。

4.農(nóng)村社會(huì)保障政策開始制定和實(shí)施。改革開放之前的社會(huì)保障政策主要是農(nóng)村的社會(huì)救濟(jì)制度，包括救濟(jì)貧困人口社會(huì)救濟(jì)制度、救濟(jì)無依無靠的鰥寡孤獨(dú)者的“五保”制度以及災(zāi)害救濟(jì)制度等。這些社會(huì)保障政策的制定、實(shí)施和完善對(duì)于保障廣大農(nóng)民的基本生存權(quán)利、維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

1.2 農(nóng)村社會(huì)政策存在的問題

從改革開放之前中國農(nóng)村社會(huì)政策的狀況來看，當(dāng)時(shí)中國農(nóng)村的社會(huì)保障水平低、覆蓋范圍有限，并不能真正滿足廣大農(nóng)民的社會(huì)保障需求。據(jù)資料顯示，當(dāng)時(shí)在農(nóng)村農(nóng)民的生活水平非常低，常常溫飽問題都很難解決，這個(gè)時(shí)期人均消費(fèi)糧食絕大多數(shù)年份都不到200 公斤，人均收入也只有70多元。從1958～1981年人民公社的分配情況來看，公益金基本維持在2%以下，最多1.98% ，最少1%。同時(shí)改革開放以前的中國農(nóng)村社會(huì)政策也存在著行動(dòng)主體不明確、行動(dòng)程序不規(guī)范、資源分配不公平的問題。這些問題的存在，影響了農(nóng)民的基本生存權(quán)利，同時(shí)也固化了社會(huì)成員的身份，影響了中國農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展。

2 現(xiàn)階段我國的農(nóng)村社會(huì)政策

2.1 農(nóng)村社會(huì)政策取得的成就

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)取得巨大發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)政策也取得了舉世矚目的成就，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)村居民最低生活保障政策。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村的社會(huì)福利制也得轉(zhuǎn)型。稅費(fèi)改革之后，五保供養(yǎng)的經(jīng)費(fèi)來源不足，“五?！闭呃^續(xù)實(shí)施下去需要面對(duì)更多困難，因此，為了適應(yīng)農(nóng)村的改革大潮，社會(huì)救助制度中的“五保”政策由現(xiàn)在的“低?！闭叽?。

2007年7月11日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，決定2007年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。至此，中國農(nóng)村的最低生活保障制度正在逐步發(fā)展完善之中，切實(shí)保障農(nóng)民的基本生存權(quán)。

2.農(nóng)村扶貧政策。為了解決貧困人口的生存問題，實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)，國務(wù)院于1994年4月公布的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，經(jīng)過近些年來的努力，到2000年，中國農(nóng)村的貧困人口從1978年的2.5億人降至3000萬人。2007年，全國農(nóng)村貧困人口減少了1378萬，是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001年-2010年）》實(shí)施以來減貧速度最快的一年。

3.新型合作醫(yī)療政策。2002年10月，中共中央和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》。該決定對(duì)農(nóng)村的衛(wèi)生服務(wù)體系和合作醫(yī)療制度作了指示。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度主要關(guān)注的是農(nóng)民看不起病，因病致貧、返貧的問題的問題，所以這一制度大病為切入點(diǎn)來設(shè)計(jì)這項(xiàng)制度。新型合作醫(yī)療制度雖然仍存在很多問題，但是資料顯示，實(shí)施地區(qū)農(nóng)民的就醫(yī)狀況有了很大改善。

4.農(nóng)村義務(wù)教育政策。針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育存在的諸多問題，黨和政府予以高度重視，制定了一系列扶持農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的政策。比如，在扶持農(nóng)村義務(wù)教育的過程中曾推行過“一費(fèi)制”和“兩免一補(bǔ)”政策。幾年來，黨和國家對(duì)農(nóng)村的義務(wù)教育投入明顯增大，廣大農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)實(shí)現(xiàn)了免收學(xué)雜，書本費(fèi)等，并且給予貧困學(xué)生救助，這在很大程度上保障了農(nóng)村孩子受教育的權(quán)利，大大減少了農(nóng)村地區(qū)學(xué)生的流失率。

5.貧困人口醫(yī)療救助。貧困人口醫(yī)療救助是針對(duì)患大病的農(nóng)村五保戶和貧困戶農(nóng)民家庭為其提供醫(yī)療救助的制度，資金的籌集渠道多樣化，包括政府撥款和社會(huì)各界捐助。

2.2 農(nóng)村社會(huì)政策存在的問題

改革開放以來，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，社會(huì)政策的發(fā)展明顯滯后。而與城市相比，中國農(nóng)村的社會(huì)政策發(fā)展則存在更多的更突出的問題。

1.缺少行動(dòng)主體。 改革開放前，我國農(nóng)村社會(huì)政策的實(shí)施主體主要是公社、大隊(duì)等集體經(jīng)濟(jì)組織，并且依靠這種集體經(jīng)濟(jì)組織大體上解決了農(nóng)村合作醫(yī)療問題、義務(wù)教育問題、“五?！眴栴}等關(guān)系農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的重要方面。 但是，隨著改革開放以來農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，農(nóng)民賴以依靠的集體經(jīng)濟(jì)功能已經(jīng)削弱，新的社會(huì)保障制度并沒有建立起來，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)保障缺失的真空地帶。

2.缺少規(guī)范的實(shí)施程序。在農(nóng)村社會(huì)保障方面各地標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏統(tǒng)一性。并且，在農(nóng)村社會(huì)政策的實(shí)施過程中，重制定、出臺(tái)、和籌資，輕實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估的現(xiàn)象大量存在。比如，在農(nóng)村扶貧問題上，對(duì)貧困地區(qū)影響最大的轉(zhuǎn)移支付政策為糧食直補(bǔ)政策，但是大部分貧困地區(qū)由于不屬于糧食主產(chǎn)區(qū)而無法得到補(bǔ)貼。

3.公共財(cái)政投入不足。長期以來，公共財(cái)政在社會(huì)建設(shè)上投入不足，用于農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的資金則更少。并且，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)的投入只是一種非常規(guī)的、臨時(shí)性的、救濟(jì)性的應(yīng)急投入，而不是一種常規(guī)的制度化投入。

4.城鄉(xiāng)二元化問題依舊存在。國家的社會(huì)保障制度大體上分為城市和農(nóng)村兩大板塊，城市和農(nóng)村的社會(huì)保障政策呈現(xiàn)出明顯的差異。比如在養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)方面，城鄉(xiāng)居民享受的標(biāo)準(zhǔn)和資源不同，差距巨大。這種差距反過來又進(jìn)一步加劇了農(nóng)村社會(huì)的貧困，影響了農(nóng)村居民享受社會(huì)保障的權(quán)利，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)二元化格局。

5.農(nóng)民自我保障現(xiàn)象嚴(yán)重。國家在農(nóng)村社會(huì)政策方面的缺位，導(dǎo)致農(nóng)民只能加強(qiáng)自我保障。然而，在面對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益加大的現(xiàn)代社會(huì)條件下，顯然農(nóng)民的自我保障能力越來越弱。

3 國外政府在農(nóng)村社會(huì)政策建設(shè)中的職責(zé)

3.1 美國

美國的農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)行的是一種連同農(nóng)民在內(nèi)的全民社保制度，也就是說農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育以及社會(huì)救濟(jì)等方面與城市居民一樣可以享受這些公共產(chǎn)品。比如對(duì)于農(nóng)民來說，在醫(yī)療方面，居民可以通過購買大額健康保險(xiǎn)的方式來加強(qiáng)醫(yī)療保障；社會(huì)救助方面，救助的主體除了政府之外還有來自各地慈善機(jī)構(gòu)，它們免費(fèi)提供救助服務(wù)；農(nóng)業(yè)方面，建立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，制定了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》并多次修訂完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國的農(nóng)作物可保品種達(dá)百余個(gè)，投保農(nóng)戶近150萬戶，參與率高達(dá)75%。另外，美國政府還撥?？钸M(jìn)行農(nóng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)建設(shè)以防止欺詐，減少道德風(fēng)險(xiǎn)，例如，2004年美國就叫停了9400萬美元的不當(dāng)賠付。

3.2 印度

印度作為一大發(fā)展中國家，與中國的國情頗具相似之處，同時(shí)印度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、貧富差距懸殊的條件下，又保持了社會(huì)的穩(wěn)定，這些離不開其相對(duì)完善的社會(huì)保障體制。因此，研究印度農(nóng)村社會(huì)政策體制對(duì)我國有重要借鑒意義。

1.農(nóng)村養(yǎng)老。中央給州每月提供75盧比資助65歲及以上的老年人，另外所有州和邦領(lǐng)土也有各自標(biāo)準(zhǔn)不一的養(yǎng)老計(jì)劃。還有，政府強(qiáng)制性規(guī)定，保險(xiǎn)公司必修將業(yè)務(wù)拓展到農(nóng)村地區(qū)。此外，一些合資公司開發(fā)了針對(duì)農(nóng)村市場的產(chǎn)品，還發(fā)展了非政府組織及社會(huì)團(tuán)體等。

2.農(nóng)村醫(yī)療。印度的初級(jí)保健形成了三級(jí)醫(yī)療保健網(wǎng)的形式，免費(fèi)向廣大窮人提供醫(yī)療服務(wù)。另外，政府在2005年開始實(shí)施《國家農(nóng)村健康計(jì)劃》來進(jìn)一步完善農(nóng)村的醫(yī)療服務(wù)體系。

3.農(nóng)村最低生活保障。印度政府頒布的《國家最低保障計(jì)劃》目的主要是保障貧困人群尤其是農(nóng)村地區(qū)的貧困群體的基本生存權(quán)利。

4.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要是為了解決農(nóng)民在面臨自然災(zāi)害、病蟲害等造成損失時(shí)的資金問題，即時(shí)提供保險(xiǎn)項(xiàng)目和資金支持。

4 今后我國政府在農(nóng)村社會(huì)政策建設(shè)中的職能定位

我國的農(nóng)村社會(huì)政策，自新中國成立以來，不斷突破，取得了不小的成就，但是針對(duì)其存在的問題，借鑒國外的發(fā)展情況，政府作為推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)政策實(shí)施的一個(gè)有力主體，應(yīng)該充分發(fā)揮其職責(zé)，不斷改革創(chuàng)新，推動(dòng)農(nóng)村的社會(huì)建設(shè)。

1.完善相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)

農(nóng)村社會(huì)政策的有效實(shí)施離不開法律的保障，所以我國必須善于借鑒發(fā)達(dá)國家建立社會(huì)保障制度立法工作的經(jīng)驗(yàn)，建立《農(nóng)村社會(huì)保障法》以及其他的相關(guān)法律條例，比如《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》、《農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作條例》和《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等全方位、多層次、立體化的法律保障體系。

2.國家從宏觀上確立農(nóng)村社會(huì)政策的地位

目前，農(nóng)村社會(huì)政策在農(nóng)村建設(shè)中處于附屬地位，要想切實(shí)維護(hù)和保障農(nóng)民的農(nóng)民權(quán)利，提高社會(huì)福利水平，就得改變這一現(xiàn)狀。國家要從宏觀上明確社會(huì)政策的責(zé)任，樹立社會(huì)公正的理念才能夠從整體上完善農(nóng)村社會(huì)政策體系，協(xié)調(diào)各個(gè)層面、各個(gè)部分社會(huì)政策的運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.各級(jí)政府要保證實(shí)施農(nóng)村社會(huì)政策的資金充足

必要的公共財(cái)政投入是保障農(nóng)村社會(huì)政策正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)的必要物質(zhì)條件，因此，國家和各級(jí)政府要承擔(dān)起對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利籌集資金的重任，拓寬籌資渠道。在當(dāng)下，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就，人民的整體生活水平提高，國家也有實(shí)力的情況下，有必要對(duì)農(nóng)村給予更多的資金支持。

4.明確政府職能邊界，充分發(fā)揮各方主體的作用

目前，政府作為農(nóng)村社會(huì)政策的重要主體，農(nóng)村社會(huì)政策的制定、組織、實(shí)施和監(jiān)督離不開政府。所以，政府首先要明確自身職責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在德國和日本，設(shè)立了相應(yīng)地專門機(jī)構(gòu)，不僅負(fù)責(zé)社會(huì)政策的實(shí)施，還負(fù)責(zé)資金的分配?；趪饨?jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)該加強(qiáng)政府在社會(huì)保障方面的職能作用。但是，社會(huì)政策的有效實(shí)施還需要政府動(dòng)員社會(huì)中的各類組織、個(gè)人共同參與到社會(huì)政策行動(dòng)中來，發(fā)揮志愿組織等各方主體的作用。

5.政府重點(diǎn)突出農(nóng)村社會(huì)政策中基礎(chǔ)性項(xiàng)目的建設(shè)

國家要進(jìn)一步提高農(nóng)村貧困居民的救助標(biāo)準(zhǔn)，尤其是針對(duì)特殊群體，比如農(nóng)村老年人、殘疾人、婦女兒童等，要給予更多的關(guān)懷和照顧。另外，在農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老等方面也應(yīng)該加大投入，進(jìn)一步改革和完善。

整體上，在推動(dòng)中國農(nóng)村社會(huì)政策建設(shè)的道路上，要協(xié)調(diào)好公平與效率的關(guān)系，更加注重公平在其中的價(jià)值與意義，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，更加注重社會(huì)政策的地位，摒棄將社會(huì)政策置于經(jīng)濟(jì)政策的從屬地位。

6.政府建立健全農(nóng)村社會(huì)監(jiān)管機(jī)制

農(nóng)村社會(huì)政策實(shí)施過程中存在程序不規(guī)范、效率低下、運(yùn)作不透明的問題，政府只有通過建立民主科學(xué)的農(nóng)村社會(huì)監(jiān)管機(jī)制，才能夠有效監(jiān)管農(nóng)村社會(huì)保障資金收繳、運(yùn)營、發(fā)放等環(huán)節(jié)，確保社會(huì)保障資金不落入他人之手，擔(dān)負(fù)起關(guān)鍵性的監(jiān)管責(zé)任。

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