政府購買公共服務(wù)中的風(fēng)險及其防范與治理

孫曉莉

摘要：政府購買社會服務(wù)過程中存在著多種管理風(fēng)險點(diǎn)，需要加以研究和有效防范。針對風(fēng)險發(fā)生原因，防范與治理對策是：在分類的基礎(chǔ)上，保障公共服務(wù)購買標(biāo)準(zhǔn)條件程序等的透明化，減少確定“跟誰購買”的自由裁量權(quán)；建立透明的供給方遴選機(jī)制，確立社會組織的主體獨(dú)立性，創(chuàng)造適合于“被購買方”公平競爭的環(huán)境；建立有效、持續(xù)的雙向激勵和約束機(jī)制，防止出現(xiàn)“購買結(jié)果不達(dá)標(biāo)”的情況。

關(guān)鍵詞：政府購買；公共服務(wù)；風(fēng)險；防范與治理；制度設(shè)計；公平競爭

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408201507-0008-04

政府購買社會服務(wù)是當(dāng)前公共管理實務(wù)界和學(xué)術(shù)界的一個熱點(diǎn)課題。其中，如何認(rèn)識和治理公共服務(wù)購買過程中的風(fēng)險，是值得關(guān)注和研究的重要內(nèi)容。風(fēng)險可以區(qū)分為內(nèi)生性系統(tǒng)風(fēng)險與外生性管理風(fēng)險，前者是系統(tǒng)或組織運(yùn)行必然伴隨的風(fēng)險；而后者則是管理漏洞、制度缺陷造成的風(fēng)險。政府購買社會服務(wù)過程中存在著多種管理風(fēng)險點(diǎn)，需要認(rèn)真研究和防范。

一、主要風(fēng)險因素分析

根據(jù)筆者對相關(guān)理論與實踐的研究，主要風(fēng)險因素種類多樣，從主體上來分析，買方存在著確定“跟誰購買”的自由裁量權(quán)過大的風(fēng)險；賣方存在著身份競爭、資質(zhì)門檻等先天的不公平性；從買方和賣方共存的關(guān)系來看，存在著監(jiān)管過程中的主客觀失職以及購買結(jié)果不達(dá)標(biāo)的責(zé)任流失風(fēng)險。從階段上來說，起始階段、中間階段以及后續(xù)階段，都存在著不同的風(fēng)險點(diǎn)見圖1。

具體來說，主要包括以下內(nèi)容：

第一，確定“跟誰購買”的買方自由裁量權(quán)過大的隨意性風(fēng)險。政治意愿的強(qiáng)烈程度在很大程度上影響著新事物、新做法、新政策的推行情況和事務(wù)本身的運(yùn)行狀況。自國務(wù)院2013年出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意[HJ165mm]

見》以來，相關(guān)部委和地方紛紛積極予以回應(yīng)，表示將按照國務(wù)院“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買，著力支持和促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位分類改革”的要求，來進(jìn)一步加大政府購買服務(wù)力度，逐步使政府購買服務(wù)成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。在目前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢下，加大政府購買公共服務(wù)的力度不僅僅承載著政府行政體制改革、加快服務(wù)型政府建設(shè)的要求，而且還承擔(dān)著調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動民營企業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展，穩(wěn)增長、惠民生的特殊使命。

按照新制度主義的解釋， 制度建設(shè)來自具有戰(zhàn)略性地位和社會技能嫻熟的“制度企業(yè)家”的推動。制度企業(yè)家概念強(qiáng)調(diào)的是行動者在推進(jìn)制度建設(shè)中的主動精神。[1]就購買公共服務(wù)來說，地方政府是關(guān)鍵的行動主體，扮演著“制度企業(yè)家”的角色，它既有推動制度建設(shè)的主動精神，也有在壓力型體制下完成任務(wù)的組織外部環(huán)境的要求，最終在兩方面因素的共同作用下形成新的治理邏輯。地方政府在購買社會服務(wù)過程中承擔(dān)著委托人的角色，而社會服務(wù)的實際提供者，無論是社會組織，還是企事業(yè)單位，實質(zhì)上扮演著代理人角色。

委托-代理的困境主要在于兩方面：一是有些社會服務(wù)由于本身特性如受益主體范圍、專業(yè)技術(shù)要求、投資回報率等的差異，不一定就適合采用競爭性購買的方式，而很可能更適合于采用定向委托或者內(nèi)部招標(biāo)等非競爭性的方式進(jìn)行購買見表1。有關(guān)這一問題國內(nèi)不少學(xué)者曾經(jīng)做過探討。[2]二是在信息不對稱和不透明的情況下，委托方很難充分掌握委托對象的情況，有時甚至發(fā)生委托-代理合謀的情況。研究表明，公共部門合同外包是西方國家腐敗產(chǎn)生的主要誘因之一。 美英等國家都發(fā)生過政府部門領(lǐng)導(dǎo)在服務(wù)外包過程中接受私人承包公司賄賂的事件。[HJ]

目前大多數(shù)地方政府部門在社會服務(wù)的采購方式、供應(yīng)商資格、評標(biāo)辦法、合同管理等方面沒有做專門詳盡的規(guī)定。 [3]這樣一來，哪些社會服務(wù)適合采用非競爭性購買，哪些機(jī)構(gòu)可以成為政府購買社會服務(wù)的對象，在實際運(yùn)行過程中可能并不完全取決于公認(rèn)的專業(yè)性、技術(shù)性和權(quán)威性。在行政意愿而非市場和社會主體自主意愿占主導(dǎo)的情況下，部門領(lǐng)導(dǎo)人或相關(guān)決策者的主觀意愿發(fā)揮作用的空間增大。一旦社會服務(wù)外包欠缺規(guī)范流程、發(fā)包預(yù)算信息不公開、監(jiān)督機(jī)制不完善，很容易誘發(fā)主觀設(shè)租和客體有意尋租等現(xiàn)象。

第二，“被購買方”身份競爭的機(jī)會的非公平性。社會力量之間的競爭是公共服務(wù)發(fā)展過程中不可或缺的組成部分。按照國務(wù)院辦公廳2013年《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，政府購買社會服務(wù)是行政機(jī)關(guān)、參照行政管理職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理經(jīng)費(fèi)由財政管理的群團(tuán)組織，通過購買服務(wù)方式提供社會服務(wù)。這里的社會力量，既包括社會組織，也包括企業(yè)和部分事業(yè)單位。

由于生存狀況的差異和相關(guān)資源的稀缺性，各種社會力量為了實現(xiàn)各自目標(biāo)而在某個點(diǎn)、某個層次或某個范圍內(nèi)進(jìn)行角逐和博弈的行為、現(xiàn)象、過程或狀態(tài)是客觀存在的。一定意義上說，競爭的存在是以資源的有限為前提的，它強(qiáng)調(diào)人們根據(jù)規(guī)則來爭奪某種有限的資源。且不說在社會服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制只能是一種“準(zhǔn)市場”制度環(huán)境，或者說是一種類似市場的制度環(huán)境，只能是把市場機(jī)制的某些成分引入社會服務(wù)領(lǐng)域，建立社會服務(wù)的準(zhǔn)市場制度環(huán)境，而不是把完全意義上的自由市場機(jī)制搬進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域。[4]而且，即使在有競爭性的公共服務(wù)領(lǐng)域，也存在著競爭機(jī)會上的不公平性。這種機(jī)會非公平性又大致分為自身不足和外在約束兩種情況。

我國的社會組織經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)具有了一定基礎(chǔ)，但相對于企業(yè)和部分事業(yè)單位而言，無論是在規(guī)模、層次和質(zhì)量上，仍然總體上屬于弱勢。特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這個問題就更為突出，真正“能夠承接政府購買服務(wù)的主體普遍十分不足”。[5]

除了自身的總體弱小性之外，政策層面還存在一些不利于社會組織參與到公共服務(wù)提供過程中來的限制性條件。相比較于一些事業(yè)單位在參與中具有“自己人”的體制性競爭優(yōu)勢，沒有官方背景的社會組織在原初機(jī)會上就喪失了參與的平等性。如，地方政府關(guān)于購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見中都設(shè)置了很多條件，比如說必須要登記注冊，具有一定的辦公場所以及完成年檢等；或者要求通過“樞紐型”社會組織即工、青、婦等社會團(tuán)體，來組織申報申請政府購買。這些前置條件使得部分小型社會組織在先天競爭時就面臨著不利的地位。

我國的《政府采購法》第9條與《中小企業(yè)促進(jìn)法》第34條同時有政府采購應(yīng)當(dāng)對中小企業(yè)優(yōu)先的規(guī)定，但是實際效果卻并不明顯。《中小企業(yè)促進(jìn)法》并沒有對政府部門落實中小企業(yè)政府采購監(jiān)督提供法律層面的說明?！墩少彿ā吩诘诹乱?guī)定了要對政府采購進(jìn)行監(jiān)督檢查，但并沒有明確規(guī)定監(jiān)督職責(zé)。2012年出臺的《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》主要是從預(yù)留份額等方式支持國內(nèi)中小企業(yè)發(fā)展做了規(guī)定，但是對于如何組織實施并沒有詳細(xì)的操作辦法。此外，中小企業(yè)自身也面臨著其他一些問題，如資金短缺、融資困難一直制約著自身的發(fā)展，政府購買社會服務(wù)資金有時并不是一次性發(fā)放，一般來說，按項目申請，企業(yè)獲得資金需要各種程序，同時，按照績效，分階段給付資金。這意味著，起始階段的公共服務(wù)提供費(fèi)用，需要企業(yè)先行墊付，對中小企業(yè)來說會面臨一定經(jīng)濟(jì)壓力，這也在相當(dāng)程度上限制了其參與公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭力。

在以上這種基礎(chǔ)上展開的競爭，先天地就不在同一起跑線上。這種競爭有可能會加速政府購買公共服務(wù)中的“馬太效應(yīng)”，形成公共服務(wù)提供格局的進(jìn)一步失衡。

第三，“購買結(jié)果不達(dá)標(biāo)”的責(zé)任落空風(fēng)險。購買公共服務(wù)實質(zhì)上是一個調(diào)動各方力量共同實現(xiàn)向社會公眾提供公共服務(wù)的過程。其中，購買方和公共服務(wù)提供方的目標(biāo)是多維的，不完全一致。購買方的目標(biāo)以實現(xiàn)效益為主，這是一種綜合性效益，具體體現(xiàn)為完成政治部署、降低財政負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)考慮，提升行政效率以及維護(hù)公共服務(wù)可獲得性和相對公正性等等。而公共服務(wù)提供者的目標(biāo)主要以獲得利潤為主，兼具贏得政府和社會認(rèn)可，打造品牌的考慮。購買方和公共服務(wù)提供者之間的關(guān)系以合同為基礎(chǔ)，其中的運(yùn)行機(jī)制包括信息機(jī)制、激勵機(jī)制和約束機(jī)制等是否健全構(gòu)成這種合同關(guān)系能否正常履行的關(guān)鍵，也是保障購買到的公共服務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要手段。

客觀實踐中，信息機(jī)制容易出現(xiàn)不對稱、不完全以及扭曲的問題；激勵機(jī)制容易出現(xiàn)軟化；約束機(jī)制容易出現(xiàn)虛化和后置的問題。這樣一來，購買公共服務(wù)的合同管理的三大運(yùn)行機(jī)制如果缺失或無效，就很難真正實現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)，甚至?xí)霈F(xiàn)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。

而且，由于目前購買服務(wù)的相關(guān)配套制度建設(shè)相對落后，如對社會組織提供的服務(wù)，由于事前缺少詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，因而事后也很難進(jìn)行科學(xué)評估。如對政府來說，吸引社會資本參與公共服務(wù)的目的之一是緩解提供公共服務(wù)的成本負(fù)擔(dān)，這往往會使一些公共服務(wù)項目招標(biāo)時出現(xiàn)“低價者得”的現(xiàn)象，這就可能導(dǎo)致項目建成運(yùn)營后的質(zhì)量和效率。另外，還有公眾享受公共服務(wù)的可及性或者成本難以保證的情況。2006年底，甘肅蘭州供水集團(tuán)向社會公開招標(biāo)轉(zhuǎn)讓其45%的股權(quán)，資產(chǎn)評估價格約4億多元。當(dāng)時包括法國威立雅水務(wù)集團(tuán)在內(nèi)的三家公司參加了競標(biāo)，最終威立雅以171億元的報價獲得了蘭州供水集團(tuán)45%的股權(quán)，期限是30年。而另外兩家參加競標(biāo)的機(jī)構(gòu)報價分別只有45億元和28億元。蘭州威立雅公司在運(yùn)營水務(wù)集團(tuán)后便開始以各種理由要求提高當(dāng)?shù)厮畠r。它提出的三個漲價理由是：人工、原材料等費(fèi)用上漲；水資源節(jié)約利用和為城市管網(wǎng)建設(shè)大量投資。但社會上質(zhì)疑最多的是：難道當(dāng)年的高溢價收購，如今要用水價上漲加重百姓負(fù)擔(dān)來埋單？ [6]公眾和政府在這種情況下對公共服務(wù)承包方的約束作用顯得很薄弱。

還有一種情況在實踐中比較普遍，即由于政府部門事務(wù)繁雜，自身監(jiān)管力量不足，政府之外的其他專業(yè)人士和第三方機(jī)構(gòu)也很難做到真正的監(jiān)管，所以政府部門對購買服務(wù)項目的選擇以及確定公共服務(wù)承包者上，對于后期的監(jiān)管往往顯得有點(diǎn)力不從心，對政府購買服務(wù)的過程監(jiān)督檢查力度不夠。這樣容易誘發(fā)個別承包商損害服務(wù)對象權(quán)益的情況，也影響政府購買服務(wù)的預(yù)期成效。[7]

二、風(fēng)險的防范與治理

那么，如何有效地防范與治理政府購買公共服務(wù)的上述風(fēng)險呢？眾所周知， 系統(tǒng)的內(nèi)生性風(fēng)險是系統(tǒng)或組織運(yùn)行的產(chǎn)物，難以徹底根除；而外生性風(fēng)險往往是制度缺陷和管理漏洞造成的，可以通過改進(jìn)管理加以控制。上述的三大風(fēng)險就其來源來說都是管理性風(fēng)險，可以通過制度設(shè)計、程序和機(jī)制等來進(jìn)行防范與治理。正如卡爾·波普爾指出的那樣，“我們需要與其說是好的人，還不如說是好的制度。”[8]

第一，在分類的基礎(chǔ)上，保障公共服務(wù)購買標(biāo)準(zhǔn)條件程序等的透明化，減少買方確定“跟誰購買”的自由裁量權(quán)。公共服務(wù)可以分為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、收入分配、公共住房、科技文化、公共安全、環(huán)境保護(hù)以及基礎(chǔ)設(shè)施等十大類，其中每一類又可以分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)兩種。應(yīng)研究探討哪些公共服務(wù)適用于采用競爭性購買的形式面向社會公開招標(biāo)，哪些適用于采用非競爭性購買的形式如定向招標(biāo)、定向委托等，哪些不適合采用購買的方式，建立公共服務(wù)購買目錄。

很多發(fā)達(dá)國家購買公共服務(wù)都有事前評估過程。先做需求調(diào)查，摸清社會公眾所想所需，然后再編制目錄，減少服務(wù)提供和服務(wù)購買的盲目性。目前我國已經(jīng)進(jìn)入到一個需求多樣化的階段，社會公眾對公共服務(wù)的需求出現(xiàn)了多層次、多樣化的趨勢，可以按照“先易后難、積極穩(wěn)妥”的原則，先選擇一些便于操作、條件比較成熟的公共服務(wù)項目進(jìn)行政府購買，然后逐步增加購買服務(wù)內(nèi)容。截至目前，國內(nèi)省市級政府紛紛制定了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》，列出了“政府購買服務(wù)清單”。在這些“服務(wù)采購清單”中，既考慮了滿足現(xiàn)實需求，也往往考慮到了結(jié)合實踐的發(fā)展和情況的變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整的問題。如，2014年，深圳在推出了《深圳市政府購買服務(wù)目錄》和《深圳市政府購買服務(wù)負(fù)面清單的混合清單》?？傮w來看，關(guān)于“買什么”這一方面存在的爭議已經(jīng)不太大?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是，在確定了是否適合以及適合通過哪種形式進(jìn)行購買方式來提供公共服務(wù)之后，良好正當(dāng)?shù)馁徺I規(guī)范包括購買標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序等是預(yù)防風(fēng)險、防止腐敗的重要保障。政府要加強(qiáng)投資項目招標(biāo)環(huán)節(jié)的透明度，建立暢通的信息發(fā)布渠道，消除信息發(fā)布和獲知的不公平，減少確定“跟誰購買”的自由裁量權(quán)，有效引導(dǎo)更多的社會組織進(jìn)入政府公共服務(wù)項目，從而實現(xiàn)更充分的市場競爭。

第二，建立透明的供給方遴選機(jī)制，確立社會組織的主體獨(dú)立性，創(chuàng)造適合于“被購買方”公平競爭的環(huán)境。政府的政策不應(yīng)使業(yè)已存在的差距擴(kuò)大，而應(yīng)使公共服務(wù)提供者的“候選人”在資源配置中處于平等和公平競爭的環(huán)境。要保證競爭的公平性，就要給予競爭者公平的競爭條件，即制定對每個競爭者具有同樣約束力的競爭規(guī)則，而且還要在制定規(guī)則時給予每個競爭者同等的取勝機(jī)會，即按照比例平等的原則給予優(yōu)者以不利而給予劣者以優(yōu)待。正如哈耶克指出的那樣，不僅參加的機(jī)會是平等，獲勝的機(jī)會同樣是平等的?！爸挥腥巳说臋C(jī)會是同樣的，那么大家就都站在同一個‘起跑線’上進(jìn)行較量，這才是真正的‘平等’?！盵9]將政府購買公共服務(wù)的需求與社會組織提供服務(wù)的資源和意愿有效對接，定期發(fā)布政府購買服務(wù)的需求信息，引導(dǎo)動員符合條件的社會組織承接服務(wù)項目，保障競標(biāo)過程的公開公平公正。

另外，還要確立社會組織的主體獨(dú)立性。購買只有滿足了契約關(guān)系的基本條件， 才能達(dá)到政府購買公共服務(wù)的應(yīng)有效能，不至于重新陷入政事不分的困境。在政策制定、合約訂立、服務(wù)管理、評估監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，保持政府與民間組織之間的法治關(guān)系而非行政關(guān)系，是非常重要的。法治關(guān)系包括明確權(quán)責(zé)、購買標(biāo)的清晰、目標(biāo)管理、第三方評估等機(jī)制。[10]

第三，建立有效、持續(xù)的雙向激勵和約束機(jī)制，防止出現(xiàn)“購買結(jié)果不達(dá)標(biāo)”的情況。一是對公共服務(wù)需求方的激勵和約束機(jī)制。建立政府官員的廉政預(yù)期收益制度，減少購買公共服務(wù)過程中的尋租空間；建立有效的監(jiān)督平臺，做到政府發(fā)包，權(quán)力機(jī)構(gòu)監(jiān)督，形成各級人大監(jiān)督和社會輿論、服務(wù)供應(yīng)商同行監(jiān)督共同發(fā)力的多維監(jiān)督機(jī)制。構(gòu)建嚴(yán)厲的懲處問責(zé)機(jī)制，對違規(guī)、暗箱操作等行為進(jìn)行嚴(yán)厲的懲處問責(zé)。二是對公共服務(wù)供給方的激勵和約束機(jī)制。在采用競爭性購買或者委托購買前要嚴(yán)格審查，只有初步符合競爭條件的社會組織才有資格收到競標(biāo)邀請函，進(jìn)行下一步資格考察，直至最終簽訂公共服務(wù)購買合同。簽訂合同之后還要持續(xù)加強(qiáng)對供應(yīng)商的監(jiān)督考核，通過制定具體的量化指標(biāo)，對中標(biāo)社會組織進(jìn)行監(jiān)督考核，確保公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。合同履行后，基于服務(wù)效果評估，確定是否以后繼續(xù)合作。

另外，從長遠(yuǎn)來看，政府有必要通過政策和資金等手段來積極扶持和培育公共服務(wù)提供商，提高其參與競爭的能力。如現(xiàn)行稅制下，適用于服務(wù)行業(yè)的營業(yè)稅抑制了服務(wù)行業(yè)發(fā)展的活力。很多公共服務(wù)本身屬于企業(yè)不愿進(jìn)入的非營利領(lǐng)域，由非營利組織在提供服務(wù)，尤其像社區(qū)養(yǎng)老、矯正、戒毒、扶貧、心理咨詢等。為了培育這些領(lǐng)域內(nèi)社會機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大，應(yīng)該給予一定程度稅收減免。

最終，要通過持續(xù)有效的雙向激勵和約束機(jī)制的運(yùn)行，實現(xiàn)預(yù)期的降低公共服務(wù)成本以及購買方、提供方和社會公眾綜合效益最大化。

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