論公共服務政府購買范圍之拓展

肖光坤

摘 要：確定與拓展公共服務政府購買的范圍，是推進試項工作的核心任務之一；盡管各級各地的改革探索已取得了不少進展，但踐行中存在購買領域相對狹窄且項目數量較少、購買規(guī)模相對偏小且資金投入不足等諸多亟待解決的難題，阻滯著政府購買公共服務工作的推進，必須正視并著力破解。

關鍵詞：公共服務；政府購買；范圍；拓展

為推廣政府購買公共服務，依據《中華人民共和國政府采購法》、國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》等法律與政策，中央財政和一些發(fā)達省份都立足實際進行了改革試點，在政府購買公共服務方面進行了積極的、漸進式的探索，范圍涉及社區(qū)服務、社會管理、醫(yī)療救助、技能培訓等許多領域，取得了一定成效。

一、我國公共服務政府購買的實踐探索

（一）購買范圍的廣度不斷拓展：量上逐步增加。（1）政府購買公共服務的項目不斷增加。綜合各地公布的購買范圍目錄和指南：2011年浦東新區(qū)政府購買公共服務的事項則達到了18個大類、68個子項目；2011年廣東將262項服務項目被納入第一批政府采購服務范圍；2013年北京市政府向社會力量購買五大類、40分項的500個公共服務項目；2014年山東省將向社會力量購買6大類、57款、316項服務內容；漸進中的公共服務政府購買，量上逐步增加的態(tài)勢明顯。（2）政府購買公共服務的領域不斷擴張。目前，政府購買公共服務的范圍已不局限于試點階段的養(yǎng)老服務、城市環(huán)境衛(wèi)生、公共綠地管養(yǎng)等領域，其購買內容和范圍已逐漸擴大到醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社區(qū)服務、培訓、計劃生育等領域。如江蘇?。?013年省級公共服務項目購買的范圍已涉及基本公共服務、公益性社會公共服務和管理事項等領域，涵蓋教育文化、社保民生、醫(yī)療衛(wèi)生、農業(yè)、財務審計、課題規(guī)劃、房屋維修等21項；無錫市公共服務項目購買的范圍已涉及城市基礎設施維護、市政設施養(yǎng)護、文化教育公共服務、社區(qū)服務等多個領域，涵蓋市政養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、綠化管養(yǎng)、信息化服務外包、教育文化衛(wèi)生體育服務、物業(yè)管理、項目代建、設計、監(jiān)理、審計、培訓、會展、保險等16個類別[1]。

（二）購買范圍的深度不斷強化：質上穩(wěn)步提升。（1）中央和地方共同推進的氛圍和機制已基本形成。目前，起始于地方試點的政府購買公共服務的改革已得到黨中央、國務院的高度重視與積極回應。一是頂層設計、著力推進。2013年：7月李克強總理主持召開國務院常務會議，專題研究政府向社會力量購買公共服務并作出重要部署；9月國務院辦公廳公布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出具體要求；11月十八屆三中全會提出“要推廣政府購買服務”，為政府購買公共服務的推進作出頂層設計。二是積極支持、共同推進。政府購買服務得到了中央財政的積極支持，從2012年起中央財政每年安排2億元專項資金，用于支持社會組織參與社會服務；2014年1月財政部公布了年度政府購買服務工作計劃，初步確定將農業(yè)部、教育部等19個中央部門納入2014年度政府購買服務工作計劃，涉及愛滋病防治、失能老人養(yǎng)老服務等近30個項目。（2）政府購買公共服務的規(guī)模初顯。一是購買項目的財政支出不斷增加。如2012年，無錫市服務類采購金額達12億元、蘇州市服務類采購規(guī)模超過15億元；2013年，江蘇省省級試點的公共服務項目預算達15億元。再如上海市，2010年市本級財政預算政府采購服務類項目資金超過14億元；18個區(qū)（縣）2008-2010年政府購買公共服務支出分別約為36億、46億和60億元[2]。二是公共服務的購買在政府采購中的占比逐年提高，如江蘇2012年全省服務采購規(guī)模占政府采購總規(guī)模比重為4.3%，2013年上半年提高到8.5%[3]。三是向社會組織購買公共服務的規(guī)模不斷增多，如2008年廣州市政府向社工機構購買服務的資金僅400萬元，到2011年增加為8000萬元[4]；2010年北京向社會組織投入4277萬元安排300項政府購買服務項目后，2011年政府向社會組織購買公共服務的金額上升至約8000萬元，參與申報的社會組織達到

748家[5]，2012年北京市政府共購買社會組織服務項目斥資過億元。

二、政府購買公共服務范圍的踐行風險

（一）實施邊界不夠清晰。（1）不注重公共服務購買與貨物、工程等采購的區(qū)別。不注重與貨物、工程等采購的區(qū)別，必將模糊購買范圍的實施邊界，不能厘清政府作為公共服務生產者和購買者之間的角色界限，易致政府重公共服務的直接提供而輕向社會力量的購買，把應當推向市場向社會力量購買的事項采用變換的方式由自身承擔，為政府購買公共服務范圍的拓展留下隱患，我國政府購買服務的領域相對狹窄、購買規(guī)模相對偏小等踐行局限的已見證其危害。（2）不注重公共服務性質的分類。由于政府購買服務的范圍十分廣泛，且不少購買項目本身有時又涉及行政管理、行政執(zhí)法等行政職權，因此政府的公共服務職能與其行政職權應當區(qū)分。不注重公共服務性質的分類，必將混淆購買范圍實施邊界的區(qū)分，將禁止項目納入購買范圍，容易導致政府購買服務的自由裁量權濫用并出現執(zhí)行走樣。在我國政府購買服務的改革實踐中，個別地方和部門出現了違法將行政執(zhí)法權等禁止事項承包給社會力量的現象；被叫停的鄭州市金水區(qū)花園路辦事處試水“物業(yè)城管”，將城管執(zhí)法與市容市貌、基礎設施管理內容打包給物業(yè)公司代管倍受質疑 [6]。

（二）購買服務的領域與規(guī)模有待拓寬。（1）購買領域相對狹窄且項目數量較少。從國內較早開展購買公共服務改革的廣東、上海、北京等地區(qū)的實踐經驗來看，購買范圍主要集中在養(yǎng)老、社會救助、疾病防治、法律援助、技術培訓、市容綠化、環(huán)保衛(wèi)生等方面，而在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、文化教育、扶貧濟困、保障性住房服務、環(huán)境保護等公益活動領域的購買服務尚不多見。由于大部分基本公共服務項目仍由政府部門承擔，意味著受益對象以工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民為主，而農民工、流動人員、下崗工人等弱勢群體受益相對較少。（2）購買規(guī)模相對偏小且資金投入不足。一是規(guī)模占比仍很低。從現實情況看，政府通過購買形式實現的公共服務支出在整個政府采購支出中所占比例非常低。2012年，全國服務類采購1214億元、僅占政府采購總規(guī)模的8.7%，江蘇省服務類采購62.62億元、僅占政府采購總體規(guī)模的4.3%，具體到公共服務類就更低了。二是資金量偏少。資金規(guī)模小，特別是省級地方政府用于政府購買公共服務的資金規(guī)模，如北京市社工委、北京市民政局主導的購買社會組織公共服務中，無一單項資金超過50萬元；資金量偏少，也決定了目前的政府購買方式并非全額購買，而是“以獎代補”的部分購買，財政性資金的投入并未覆蓋社會組織申報項目的總成本，直接影響到社會力量參加購買活動的積極性。

三、拓展政府購買公共服務范圍的主要對策

（一）提高認知，積極排解購買范圍拓展的思想和能力阻

滯。一是深入貫徹落實黨中央、國務院 “推廣政府購買服務”的精神與要求，積極轉變政府職能。政府及其工作人員堅持改革思維，理順政府與市場、政府與社會的職能關系，實現“傳統(tǒng)管理思維”向“現代治理邏輯”轉變，警惕管控思維大于服務意識的傾向，改變公共服務的間接提供就是“喪失陣地”等狹隘觀念，謀求公共服務的多中心治理之道，把眾多群眾性、社會性、公益性和服務性事務向社會轉移，努力擴大購買范圍與規(guī)模； 二是努力提高自身的法治思維和法治方式能力，積極推進政府購買公共服務的法治化。堅持法治觀念、防止購買行為的違規(guī)操作，政府及其工作人員要提高依法辦事能力，既要防止把“管不了”、也“管不好”的政府職能借公共服務購買的推廣推交給社會，又要警惕政府職能借公共服務購買而濫用、亂為，避免政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”現象。

（二）健全法制，積極破解購買范圍拓展的制度瓶頸。目前，我國還沒有一部專門關于政府購買公共服務的成型法律，操作層面的規(guī)范性文件存在法律效力層次較低、購買范圍缺少明確界定、實施辦法過于原則、禁止事項過于簡單等明顯局限性，“法治赤字”比較嚴重。對此：一是建構政府購買公共服務的法律體系。強化政府購買公共服務的立法工作，建立一個包括法律、行政法規(guī)、各部門規(guī)章、地方法規(guī)等一系列法律文件的法律體系，變政府購買公共服務的政策指引為法治指引。二是明確公共服務的購買內容。通過“應當購買”以依法明確政府的購買義務，通過“可以購買” 以依法規(guī)范政府購買的自由裁量權；通過“禁止購買”以依法杜絕政府購買的誤用、亂用和濫用。嚴格禁止性規(guī)定，將涉及國家安全、保密事項以及行政決策、行政許可、行政審批、行政執(zhí)法與行政強制等政府行政管理職能具體列入禁止事項。三強化責任追究制度。科學厘清政府購買公共服務的實施邊界，堅決遏制政府根本性職能的違法違規(guī)購買；強化公開公正的程序規(guī)定，政府應當像公示權力清單一樣，公示購買范圍和具體項目以及實施的情況，有效遏制政府購買服務的“暗箱”操作。

（三）完善機制，強化購買范圍拓展的實施力度。一是健全動力機制。鑒于思想認識上的偏差與慣性思維的阻滯，要通過學習實踐、宣傳教育等制度來提高對政府購買服務工作的認識，積極培育購買動力的正能量；鑒于囿權思維、利益固守等的阻滯，要通過責任的落實與追究、政府職能的轉變與服務型政府的構建等來排除對政府購買服務的制約，盡力減少購買動力的負能量。二是健全財政保障機制。各級、各地政府要健全財政預算制度，將購買經費列入財政預算，統(tǒng)籌安排，確保購買資金及時到位；要逐步加大財政投入力度，資金投入應與當地的經濟發(fā)展相匹配；政府還應探索多元化籌集資金機制，為購買提供更科學、更穩(wěn)定的財力保障。三是健全扶持發(fā)展機制。鑒于社會組織承接能力的缺陷，要通過降低準入門檻、簡化登記手續(xù)等制度大力拓展社會組織發(fā)展空間，促進社會組織的規(guī)模發(fā)展，不斷壯大承接主體的規(guī)模；通過資金支持、稅收減免、人才培訓、環(huán)境優(yōu)惠、評估機制等制度促進社會組織的健康發(fā)展，努力提高社會組織的承接能力。四是健全項目的選擇與調整機制。項目的選擇：堅持漸進和同步，在改革經驗的基礎上漸進擴大，在經濟社會發(fā)展的前提下穩(wěn)進；堅持促進公平正義和增進人民福祉，突出公平性和公益性，不斷擴大受惠范圍，提高服務質量。購買內容的調整：既要適應群眾生存和發(fā)展不斷變化的基本需求，依群眾所需適時增減；又要與政府不斷推動的體制改革、職能轉變相結合，促進簡政放權；還要與地方的經濟發(fā)展進程相匹配，降低財政能力承受不足風險；也要考慮社會力量的發(fā)展水平和承接能力、服務項目可操作的難易程度等，杜絕調整的隨意性。

參考文獻：

[1] 戴民輝.創(chuàng)新公共服務供給方式，構建政府購買公共服務標準化體系[N].政府采購信息報，2013-12-09

[2] 邱益中.政府購買公共服務要有制度規(guī)范[N].文匯報，2012-01-18

[3] 戴民輝.政府購買公共服務對策探討[N].中國政府采購報，2013-12-23

[4] 田加剛.公共服務的“廣州購買制” [J]. 民主與法制旬刊，2011，（11）：54-56

[5] 我國各地政府購買服務情況[EB/OL]. 政府采購信息網，？2012-12-07

[6] 王海科.“物業(yè)城管”這本經咋被念歪了[N]. 河南商報，2010-11-26