政府信息公開范圍研究

摘 要 政府信息公開是依法治國、建設社會主義法治國家的需要。隨著經(jīng)濟全球化和信息化的影響，政府信息公開已成為政府的責任和義務。雖然我國有專門的《政府信息公開條例》，但該條例在實施的過程中暴露了許多問題。本文通過對政府信息公開范圍的探討，分析政府信息公開在實踐中存在的問題，從而提出了一些完善建議。

關鍵詞 政府信息 公開 范圍

作者簡介：馬朝霞，蘭州財經(jīng)大學碩士在讀，研究方向：經(jīng)濟法。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.215

一、 政府信息公開概述

（一）政府信息公開的含義

政府信息，簡單來說，就是政府部門履行職責而收集、獲取和保存的信息。政府信息公開的定義表述不盡相同，一般來說，就是將公共權力機關所掌握的、可以公開的信息按照法定程序公開、以法律形式向社會公布，公眾可以通過各種形式獲取的信息。而信息公開的主體，有廣義和狹義之分，狹義上的主體主要是指行政主體，也是《政府信息公開條例》規(guī)定的主體。公開的途徑主要有：

1.主動公開：

就是政府部門主動的公開信息，例如涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；能夠反映行政機關的辦事情況，并能為公眾所知曉的。

2.依申請公開：

就是公民、法人和其他組織可以向公共權力機關申請獲取能滿足其生產(chǎn)生活需求所用的信息。

政府信息公開范圍是指對政府部門所收集、保存的各種信息，哪些能為公眾所知悉而予以公開，哪些不能為公眾所知悉而作為例外不予以公開，從而對此劃分界限。不同的信息公開義務主體所擁有的政府信息存在一定的差異，因此在公開范圍的規(guī)范上也有所區(qū)別。

（二）政府信息公開的法理基礎

政府信息公開的決定標志是政府自身的權利和公眾的權利。對政府信息公開的理論基礎表現(xiàn)在不同學科上的，比如社會學的民主理論、行政學的憲法理論、經(jīng)濟學上的信息不對稱理論等等。本文，筆者從人民主權理論和知情權理論兩個方面對此進行闡述。

1.人民主權理論：

我們知道，行政權力涉及社會、經(jīng)濟、文化和組織管理的方方面面，所以我們必須對行政權力的公平公正進行監(jiān)督。人民主權理論認為人民是國家的主人，公民獲得政府信息是他們的權利，而通過憲法的授權，行政機關有了自己的權力，為了公民此權利的實現(xiàn)，行政機關有義務向社會公開政府信息，以滿足公民獲得信息的需求，以此來保障人民的主體地位。

2.知情權理論：

知情權又稱為了解權、知悉權。它作為其他權利的基礎，該理論體現(xiàn)了法治和權利意識的要求，并且以能夠滿足公民獲取信息的需求，在政府信息公開的過程中，知情權主體與公開義務主體的爭議是主要的焦點，就是所涉及的信息是義務主體應該主動公開，還是應申請公開的范圍？而這一焦點也直接關乎社會成員知情權能否實現(xiàn)以及能否在權利受損時得到有效的救濟。所以，要想公民真正享受自己的權利，就必須對與自己利益相關的各種事務弄明白，也就是說，政府信息公開是公民知情權實現(xiàn)的有效途徑。

（三）政府信息公開的必要性

1.政府信息公開有利于保障公民權利：

在如今民主與法治的社會下，要使公民行使民主權利，必須要參與到公共事務管理過程中，而公民要做出正確的參與主張，首先要獲得其參與事項的詳細信息。為了保障公民權利的實現(xiàn)，就需要國家制定各種法律、法規(guī)，而信息公開作為一種新的法律制度，也是民主與法治的產(chǎn)物。如果該制度不存在，或者說信息處于封閉狀態(tài)，那么公民就無從獲得必要的信息，也就不可能真正的參與并做出正確的決定，保障公民的基本權利也就無從談起。如果將信息公開，實現(xiàn)公民的實質(zhì)性的參與，不僅有利于提高政府的公信力，而且使公民對政府也有了依賴性。

2.政府信息公開有利于實現(xiàn)信息共享：

在信息化時代，信息公開作為一種信息資源，如果將它按照法定的方式和程序予以公布，從而有利于行政機關作出正確的決策，可以實現(xiàn)資源共享。并且他們還會利用這些信息實現(xiàn)自我約束與自我管理，企業(yè)、組織也可以利用公開的信息根據(jù)自身的條件作出合理的規(guī)劃。假如信息被行政機關壟斷而封閉起來，這樣將會造成信息資源的大量浪費，阻礙了信息的交流，在一定程度上不利于實現(xiàn)現(xiàn)代化，也不能滿足社會的需求。

3.政府信息公開有利于深化體制改革：

政府信息公開，將公共權力的行使過程暴露在陽光之下，有利于公民對行政機關的監(jiān)督，以實現(xiàn)廉潔透明的政府，有效的抑制了腐敗。這樣的制度，不僅實現(xiàn)了公民的監(jiān)督權，也防止了行政權力的濫用，為實現(xiàn)服務型政府奠定了良好的基礎。在自由競爭的市場環(huán)境中，信息公開成為了社會發(fā)展的重要保證，必然有利于行政機關體制的改革。

二、政府信息公開存在的問題

目前，對于政府信息公開的現(xiàn)狀的眾多分析與研究中，許多成果已成為決策參考。但是，結(jié)合實踐經(jīng)驗，保密與信息公開協(xié)調(diào)等問題依然存在；對于哪些需要主動公開，哪些需要裁量公開，還存在爭議?；谶@些問題，本文對此作了簡單分析。

（一）《政府公開條例》自身存在的問題

1.法律位階較低：

《政府公開條例》屬于行政法規(guī)，作為下位法，不能很好的處理與其他法律的沖突。它在實施的過程中，如果與法律不能相互協(xié)調(diào)時，它必須讓位于法律，這樣一來，它的法律效力很顯然受到了其他法律的限制和約束，從而不利于構(gòu)建統(tǒng)一的法律體系，影響法的實效性。

2.信息公開的范圍界定不清：

我國的《政府信息公開條例》中所規(guī)定的義務主體主要是行政機關，這樣一個較窄的范圍主體，賦予了行政機關工作中較大的自由裁量權，并且對哪些信息要予以公布，哪些不予以公布，沒有明確的界定，使得行政機關可以自己裁量決定，公眾無法監(jiān)督，也無從獲得政府的信息。而且在該條例中，對申請公開的權利主體作了限制，這就在無形中限制了公民知情權的實現(xiàn)，剝奪了公民參與管理的權利。

（二）政府信息公開與國家秘密的保護問題

我國《保密法》第9條第1款詳細列舉了國家秘密的具體表現(xiàn)形式。也就說，要構(gòu)成國家秘密，必須要滿足形式要件和實質(zhì)要件。在實踐過程中，國家秘密作為免于公開的例外已成為一種普遍理由。但是，在該條文中，并沒有對國家秘密這個概念做出一個精確的界定，這就造成了國家秘密與信息公開調(diào)和的問題，從而導致政府信息處于一種不清晰的狀態(tài)，在一定程度上限制了政府信息的公開范圍。

（三）政府信息公開與個人隱私的保護問題

個人隱私作為公民的隱私權在實踐中遭受侵害。雖然我國《政府信息公開條例》規(guī)定了個人隱私和商業(yè)秘密是相對不公開的范圍。但是個人隱私的保護與政府信息公開并沒有一個明確的界限。就比如藝人“黃海波嫖娼案件”，按照相關法律，該案中涉及了當事人個人隱私問題，屬于不應當公開的范圍，但是在一夜之間全中國人民都知道了此事，雖然黃海波作為公眾人物應當注重自己的外在形象，但公眾人物的身份不足以是其隱私權受到侵害的理由。作為公民，他的隱私權應當受到平等的保護。透過此案，我們不難發(fā)現(xiàn)在政府信息公開的過程中對個人隱私的忽視。

（四）政府信息公開與新媒體之間的問題

在信息化時代，行政機關擁有寶貴的信息而扮演著重要的角色，隨著新媒體時代政府信息公開建設，我們必須把滿足公眾的社會需求放在首要位置。但是新媒介在市場經(jīng)濟利益的推動下，它可能會虛假報道，這種不實的報道，使得政府信息公開性受到一定的沖擊，在一定程度上毀損了政府的形象。

三、關于政府信息公開制度的完善建議

（一）完善法律體系，提高法律位階

提高《政府信息公開條例》的法律位階，上升為上位法，使得其在實踐中能夠更好的發(fā)揮其作用，使政府公開制度具有可操作性，并處理好其與其他法律的協(xié)調(diào)，比如《檔案法》、《保密法》等等，建立健全協(xié)調(diào)法律機制。同時在《政府信息公開法》中進一步擴大政府信息公開的義務主體和權利主體的范圍。

（二）明確劃分政府信息，明確不公開的范圍

1.政府信息與國家秘密的界定：

縱觀政府信息公開制度較為完善的國家，他們詳細的規(guī)定了哪些信息不予以公開，對此，我們可以借鑒美國的做法，詳細規(guī)定國家秘密的概念，主要從形式要件和實質(zhì)要件兩方面入手，形式要件方面，主要包括主體、依據(jù)、程序等；依據(jù)我國《保密法》第13條的規(guī)定，執(zhí)行國家秘密所派生的信息，也可能屬于國家秘密，所以，應堅持“公開為原則，保密為例外”的精神，將國家秘密的確定限定在最小的范圍內(nèi)；并在《保密法》中對定密依據(jù)和定密程序做出明確的規(guī)定。在實質(zhì)要件方面，主要有保密的必要性、非公開性和不可濫用性三個方面；在必要性上，主要考慮特別嚴重、嚴重或一般損害來認定國家安全和利益的事項。在非公開性上，考慮是否是在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項。所以，國家秘密的構(gòu)成要件必須同時滿足形式要件和實質(zhì)要件。這樣把國家秘密從政府信息中嚴格的劃分出來，從優(yōu)有利于實現(xiàn)政府信息公開的可操作性，也能更好的維護國家安全和利益。

2.政府信息公開與個人隱私的保護：

關于隱私權的界定，我們同樣借鑒美國的經(jīng)驗，詳細明確規(guī)定個人隱私的概念。雖然個人秘密也受法律保護，但是它與國家秘密不同，對其并不是絕對的保護，而屬于裁量性的。隱私權作為人權重要內(nèi)容之一，我們應重視對公民隱私權的保護。為了充分保障公民的隱私權，在政府信息公開過程中，對于申請政府公開信的公民個人申請應當進行嚴格的程序?qū)彶?，不能為保護公民的知情權而犧牲公民的隱私權。

（三）完善新媒體時代下的政府信息公開

政府的官方網(wǎng)站建設作為目前政府信息公開的主要渠道之一，發(fā)揮著重要的作用。為解決新媒介時代下政府信息公開存在的問題，我們通過完善政府與新媒介的合作機制，進一步推動與其他新技術的融合，加強政府官員與新媒介的溝通能力的建設等方面，利用新媒介以高度的社會責任感回應群眾，使得新媒介的不利減到最小。

（四）完善救濟機制

救濟作為權利實現(xiàn)的重要保障，公民作為獲得政府信息公開的權利主體，為保障其權利受到侵害時可以通過法律途徑予以解決，對此，未來《政府信息公開法》中還要明確規(guī)定政府信息公開救濟途徑，對救濟的主體予以擴大，包括權利受到侵害的相對人和因公益受到侵害而主動提出的人；同時對于第三方利益侵害的事件，可以通過聽證會的形式，通過聽取意見之后，再做出政府信息公開的合理決定。為減少部門之間的利益沖突，可以組建政府信息委員專家組，從而做出準確的決定，保證政府信息的公開公正，有效防止政府信息公開成為擺設。

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