環(huán)境公益訴訟原告資格的認(rèn)定淺析

王思源

摘 要：環(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時(shí)，法律允許其他的法人、自然人或社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。確立環(huán)境公益訴訟制度首要的就是正確認(rèn)定環(huán)境民事公益訴訟原告的范圍和條件。本文論述了國(guó)家機(jī)關(guān)原告資格的認(rèn)定、社會(huì)組織原告資格的認(rèn)定在新法修訂的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的闡述。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；范圍；條件

正確認(rèn)定環(huán)境民事公益訴訟原告的范圍和條件，是確立環(huán)境公益訴訟制度首要的、核心的問(wèn)題之一。修改后的民事訴訟法及環(huán)境保護(hù)法均對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的原告資格進(jìn)行了規(guī)定，在梳理立法進(jìn)程和分析立法目的的基礎(chǔ)上，對(duì)上述法律規(guī)定作進(jìn)一步的解釋和細(xì)化，有利于實(shí)踐操作。

一、國(guó)家機(jī)關(guān)原告資格的認(rèn)定

民事訴訟法將具有原告資格的國(guó)家機(jī)關(guān)限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，而環(huán)境保護(hù)法對(duì)此則未予規(guī)定。

1.關(guān)于環(huán)境保護(hù)主管部門是否具備原告資格問(wèn)題

從文義解釋與體系解釋的角度，民事訴訟法已明確規(guī)定只有在法律授權(quán)的情況下國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)提起民事公益訴訟，而環(huán)境保護(hù)法也未賦予環(huán)境保護(hù)主管部門原告資格，因此，環(huán)境保護(hù)主管部門提起環(huán)境民事公益訴訟缺少法律依據(jù)。從歷史解釋與目的解釋的角度，根據(jù)立法機(jī)關(guān)的釋義，由于存在不同的認(rèn)識(shí)，修訂后的環(huán)境保護(hù)法沒有賦予行政機(jī)關(guān)原告資格，而且環(huán)境保護(hù)主管部門提起公益訴訟，與其自身所享有的國(guó)家環(huán)境管理權(quán)以及應(yīng)承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境的法定職責(zé)之間確實(shí)存在一定的內(nèi)在矛盾，在該問(wèn)題厘清之前，不宜賦予其原告資格。從發(fā)展的角度，民事訴訟法及環(huán)境保護(hù)法均采取了開放型的立法模式，即不排除隨著環(huán)境民事公益訴訟在實(shí)踐中的開展以及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的積累，由其他環(huán)境保護(hù)單行法明確賦予環(huán)境保護(hù)主管部門原告資格。

2.關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是否具備原告資格問(wèn)題

檢察機(jī)關(guān)既具有國(guó)家公訴的職權(quán)，又是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟，除缺少法律依據(jù)外，在舉證責(zé)任的分擔(dān)、專業(yè)性問(wèn)題的判斷、訴訟費(fèi)用的繳納等一些訴訟程序和訴訟制度上還有很多問(wèn)題難以解決。

3.關(guān)于支持起訴的問(wèn)題

雖然環(huán)境保護(hù)法未賦予環(huán)境保護(hù)主管部門和檢察機(jī)關(guān)原告資格，但兩者均可依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，支持社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟，人民法院在訴訟中可將其列為支持起訴人。從已有的實(shí)踐情況看，國(guó)家機(jī)關(guān)支持起訴的具體方式包括提交書面意見、提供法律咨詢、代交訴訟費(fèi)用、協(xié)助社會(huì)組織進(jìn)行調(diào)查取證及在庭審中發(fā)表支持起訴意見等。當(dāng)然，支持起訴還涉及原被告平等訴訟地位的維持，被告合法權(quán)益的保障以及支持起訴人的地位、權(quán)利、義務(wù)等一系列深層次問(wèn)題，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。

二、社會(huì)組織原告資格的認(rèn)定

環(huán)保社會(huì)組織本身具有的公益性、中立性、專業(yè)性、參與性等特征決定了其是提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍。在對(duì)社會(huì)組織的專業(yè)性和公信力作出一定要求的同時(shí)，可以積極拓展社會(huì)組織的范圍，促進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟有序開展。

1.社會(huì)組織的類型

民事訴訟法賦予“有關(guān)組織”提起公益訴訟的原告資格，環(huán)境保護(hù)法中則采用了“社會(huì)組織”的概念，且要求該社會(huì)組織依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記。根據(jù)我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在民政部門登記的非營(yíng)利性社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)三種類型，三類組織均有資格提起環(huán)境民事公益訴訟。需要注意的是，目前在國(guó)務(wù)院民政部登記的還包括境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)，但根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，該代表機(jī)構(gòu)僅依據(jù)境外基金會(huì)的授權(quán)開展活動(dòng)，不具有法人資格，且不得在中國(guó)境內(nèi)組織募捐、接受捐贈(zèng)，不應(yīng)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告提起訴訟。

2.“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門”的范圍

環(huán)境保護(hù)法將社會(huì)組織的登記級(jí)別框定為“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上”，因此，只要在行政區(qū)劃的等級(jí)上與設(shè)區(qū)的市相當(dāng)，即符合法定要求。具體而言，“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門”除國(guó)務(wù)院民政部，省、自治區(qū)、直轄市的民政廳或民政局，以及設(shè)區(qū)的市、自治州、盟、地區(qū)（如西藏的阿里地區(qū)）和不設(shè)區(qū)的地級(jí)市（如廣東的東莞等）的民政部門之外，還包括四個(gè)直轄市的區(qū)、縣民政部門。

3.“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上”的界定

社會(huì)組織在起訴前成立已滿五年，排除那些專門為提起某項(xiàng)公益訴訟而臨時(shí)成立的社會(huì)組織。該社會(huì)組織的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍應(yīng)包括維護(hù)環(huán)境公共利益的事項(xiàng)，而且應(yīng)實(shí)際從事了環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)，排除那些雖然宗旨包含維護(hù)環(huán)境公共利益，但實(shí)際并未從事過(guò)該類活動(dòng)的社會(huì)組織。人民法院可依據(jù)該社會(huì)組織的章程、登記證書以及起訴前連續(xù)五年的年度工作報(bào)告書或年檢報(bào)告書判斷其是否符合該項(xiàng)條件。

4.“無(wú)違法記錄”的認(rèn)定

從實(shí)質(zhì)上講，違法記錄應(yīng)限定為社會(huì)組織從事業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中因違反法律法規(guī)的規(guī)定而受到刑事或行政處罰的情形，不應(yīng)包括情節(jié)輕微的違規(guī)行為和社會(huì)組織成員的違法行為。從形式上講，可以考慮由社會(huì)組織自身出具法定代表人或負(fù)責(zé)人簽字并加蓋公章的無(wú)違法記錄聲明自證其清白，而被告可舉證證明該社會(huì)組織存在違法記錄，由法院予以審查并認(rèn)定。這樣既降低了社會(huì)組織提起公益訴訟的難度，也符合舉證責(zé)任的分配規(guī)則。

5.相關(guān)性的要求

社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟所涉及的環(huán)境公共利益，應(yīng)與其宗旨與業(yè)務(wù)范圍具有一定的關(guān)聯(lián)性。相關(guān)法規(guī)均明確規(guī)定社會(huì)組織不得超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行活動(dòng)，而且進(jìn)行合理限制也有利于社會(huì)組織更好地利用其經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技能推動(dòng)環(huán)境公益訴訟有效開展。另外，鑒于相關(guān)法規(guī)對(duì)民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)并未作出活動(dòng)地域的限制，環(huán)境污染或破壞生態(tài)行為也往往具有跨區(qū)域的特點(diǎn)，故不宜對(duì)社會(huì)組織提起訴訟的地域范圍作出限制。

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